引言

    党的十八大报告作出了“全面推进依法治国”的重大决策和战略部署，明确指出：“法治是治国理政的基本方式。要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持法律面前人人平等，保证有法必依、执法必严、违法必究。”新时期如何贯彻落实十八大的法治内涵，对于人民法院而言最根本的就是要履行好审判职能。但在司法实践中，履行审判职能的过程又需要人民法院特别是基层法院职能延伸的合力来化解矛盾纠纷维护社会稳定，这一过程中也面临着实践困境。因此，探索其协调平衡的路径，促进审判职能的巩固和延伸，对于我国的法治化建设显得尤为重要。

    一、基层人民法院审判权功能的定位分析

    我国现行宪法第123条规定：“中华人民共和国人民法院是国家的审判机关”。在我国，审判权力的功能按照本质和表现形式可划分为概念功能和基本功能，类别功能和延伸功能。（1）其中它的核心功能是分辩是非，即按照理性说理要求和现行法律、法理规则对矛盾不足的做出决断。其次，它的基本功能是定纷止争，惩恶扬善，守护社会的公平和正义。第三，其类别功能是审判权在不同的诉讼体系（如刑事诉讼、民事诉讼或行政诉讼）中产生的比基本功能更具体的功能。最后，它的延伸功能是在审判权的基本功能和核心功能正常发挥的基础上间接产生的对国家和社会方方面面具体的有利作用。而审判权的延伸功能，它的实现更具体地体现在基层人民法院的审判职能延伸的过程中。

    在当前经济社会加速转型的新形势下，基层法院相对于中级以上人民法院的“规则之治”，更有必要注重“纠纷解决”。 笔者通过对P县人民法院的审判功能及其实践形式进行调查发现，基层法院审判功能的行使不仅仅只是审判职能，还涵盖了参与社会管理、维护社会稳定、公共政策引导、和法制宣传教育等多项功能。其实践形式更加细化和具体化（图1）。具体来讲，在内容上，基层法院审判权的行使不仅仅包含对案件纠纷法律争议的解决，还包含纠纷预防、社会管理和区域公共政策制定等与纠纷解决有关的内容；在形式上，基层法院审判权的行使就不仅仅包含法院审判、执行和司法调解，还应当包括与改善审判权行使环境有关的参与社会管理创新等内容；在行使主体上，基层法院审判权的行使就不仅仅限于规范层面上的法官，还应当包括其他可以参与纠纷解决的主体。（2） 用强世功的话讲，是“法律溢出了自身的领域，进入到整个社会的治理实践中.”（3）

    二、基层法院的职能延伸对乡村法治建设的作用

    （一）推进依法治国

    在农村人口尚占多数的中国，实现依法治国的目标，难点在农村。可以说，中国法治化首先是中国乡村的法治化。但由于长期以来的城乡二元治理结构，我国法治在城市和农村的外延资源不尽相同，我们需要在法治整体性的基础上，区别认识其各自特殊性。特别是近年来城镇化进程的不断加快，农村的法治问题面临着更大的挑战。过去二十多年来，中国的农业人口在总人口中所占比例虽然从80%降到了50.3%，但中国农村对司法的需仍然相当巨大，而且会持续较长。尽管中国的现代化发展很快，但是在中国的三农问题仍然会是一个长期的问题。（4）关注占全国人口半数以上的中国农村人口的司法需求并使其获得有效的司法服务，是中国法治化进程中尤为重要且关键的一环。在此过程中，基层法院的审判职能延伸对乡村法治建设具有举足轻重的作用，成为依法治国进程中不可或缺的部分。

    （二）维护社会稳定

    基层法院植根于基层，处在化解矛盾纠纷、维护社会稳定的前沿，对审理民事案件、化解民事纠纷起到了重要作用。在构建和谐社会的今天，它作为法治社会的神经末梢遍布于基层社会中，有着极为敏锐的触觉，无疑也承担着中坚作用。据最高人民法院的统计显示：2008年至2010年，全国基层法院审结民事案件1707.29万件，结案标的额18012.7亿元；人民法庭审结民事案件647.34万件，结案标的额2682.64亿元。（5）基层法院在当前我国经济转轨、社会转型时期，不断满足人民群众日益增长的司法需求，有效化解社会矛盾纠纷，维护社会稳定。

    三、基层法院的职能延伸遭遇的实践困境

    （一）显性层面——案多人少的压力

    1、我国基层法院的现状

在我国，基层法律服务建设极不完善，大量的诉讼代理、非诉讼代理、法律咨询本可以由基层法律服务工作者承担。但其发展过程中的最大问题是与律师、公证员等正规化的法律工作者职能的重叠。2008年6月开始施行的《律师法》规定：“没有取得律师执业证书的人员，不得以律师名义从事法律服务业务；除法律另有规定外，不得从事诉讼代理或者辩护业务。”这一过程构成基层法律服务工作者被边缘化甚至不合法化，支付得起律师费用的发达地区和大城市人口的法律服务的到保证，但广大贫困地区和农村人口的法律服务则逐渐沦为“被人遗忘的角落”。（6） 因此，基层法治建设的重担很大一部分又不自觉地落在了基层法院身上。而我国目前有3000多个法院， 30万名法院工作人员，21万名法官。90%的民商事案件一审在基层法院。近几年每年审理案件数量突破千万，并且仍呈增长趋势。在此笔者选取P县人民法院2008-2012年受理案件数的统计数据进行分析：2008年接近2000件，2009年已超过3000件，2010、2011年呈继续上升趋势，2012年已超过4000件（图表2）。由此可见，法官办案的压力越来越大，而公众对司法公正与效率的期待也越来越高，基层人民法院作为社会矛盾化解中的重要环节承担着大量的社会职能，基层司法在此所面临的压力不言而喻。

    2、农村传统文化根源衍射出特有的文化需求

    在中国农村，社会秩序的维持和现代社会有很大的不同，它是个礼治的社会。人们在自己的土地上生老病死，千百年来形成了一套自己的传统和习俗，形成了自己的价值评判体系。漫长的时间积累下来许许多多经验，经过祖祖辈辈传承，人们形成了对事物评判的准则，也约定了共同遵守的行为模式。（7）乡土自身的礼仪和秩序曾有效地应付着生活中出现的各种问题，秩序的维护者是漫长的历史传统，以及在此传统中为人们所认同的风俗、人情、习惯、礼仪等等。内心的自我约束同外界礼仪规范结合起来，构成乡村生存特有的品格，也是中国传统乡土社会的最大特色。尽管中国农村社会有了重大的发展和转型，对司法有了新的巨大需求，但中国农村的纠纷与城市地区的纠纷仍然有诸多差别，因此中国农村对司法的需求与城市地区对司法的需求有性质上的不同。（8）它需要司法更为灵活的制度和司法工作者特别是基层法官更具特别的技术和知识手段来进行维护。

    3、城镇化发展促使农村司法需求更加复杂化

    中国目前正从一个以小农经济为基础的熟人社会转向一个以工商经济为基础的陌生人社会。这种社会和经济的转型也伴随着城市化进程和人员的流动，不仅大量农民暂时或永久性地进入了城市，而且许多城市居民也处于前所未有的流动中。根据中国华人民共和国国家统计局2010年第六次全国人口普查主要数据资料显示，全国总人口为1370536875人。大陆31个省、自治区、直辖市和现役军人的人口中，居住在城镇的人口为665575306人，占49.68%；居住在乡村的人口为674149546人，占50.32%。同2000年第五次全国人口普查相比，城镇人口增加207137093人，乡村人口减少133237289人，城镇人口比重上升13.46个百分点。（9）随着市场经济的发展，人员的流动，传统乡村面临着现代化不可阻挡的潮流，中国的乡土社会也开始了极为艰难的转型：由传统“礼治”转向新型“法治”秩序。这是乡村面临的一个巨大挑战，在这个转型社会，作为一种非正式的制度的传统道德规范固然可以起某些作用，但作用可能有限。我们应当在继承一些传统的道德规范的基础上更加注意法治。因为现代法治关注的是非个人化的和一般的社会关系，强调法律适用的统一性和普遍性，强调正当程序，强调法律面前人人平等，强调一般人大致可以做到的行为规范，这些特点原则上与工商经济社会更为相洽。但由于中国社会仍处于转型时期，中国社会各地区经济文化发展不平衡，以及中国有其独特的悠久的文化传统，这一切都要求我们不能仅仅按照理想中的法治逻辑来设计法治或是照搬外国的法治实践。（10）这就决定了面临城镇化发展的新农村比传统的旧农村有着更为复杂的司法需求。

    （二）隐性层面——法官的心理压力

    心理学认为，一个人的心理意识，主要来自外界的实践活动，他主要的心理压力来自于工作和生活。随着我国经济的迅猛发展，依法治国制度的不断深入以及国民法治意识和观念的提升，使得更多的纠纷和新型案件涌入法院，法官自然要承受比以往更纷繁复杂的工作。此外，在我国农村，薄弱的经济基础和落后的意识形态决定了农村法治进程处于先天需求的不足和后天发展的障碍。农民法律意识的仍然比较淡薄，当自身权利被侵害时，他们要么浑然不知，以“法盲”、“法愚”的形态展现于社会；要么屈从于权威，忍气吞声；要么置法律规定而不顾，“以暴制暴”。（11）这样的局面阻碍了农村法治的进程，是与我国依法治国的制度相悖的，这一现状又对法官提出了更高、更严的标准和要求。因此，在社会转型时期，我们的基层法官尤其是一线法官承受着极重的心理压力，它来自于纷繁复杂的工作中承担的多重性角色。

    1、分辨是非的裁决者

    我国正在建设社会主义法治国家、构建和谐社会，人民法院依照宪法行使审判权是社会矛盾的最终解决机构。司法最终解决原则的体现是法院裁判的终局性。我国宪法规定人民法院依法独立行使审判权，因此，在决定诉讼案件的最终结果上，只有法院才有权作出裁决，并不为其他机关所分享。也就是说，依据法律处理纠纷，只能由行使审判权的法院通过诉讼程序，以国家强制力作为背景进行。（12）马克思曾指出“要运用法律就需要法官。如果法律可以自动运用，那么法官也就是多余的了”。 法官对维护社会稳定、定纷止争起着不可忽视的重要作用，是社会公平正义的重要保障。整个社会的公平正义通过法官们的一个个审判结果来体现，人民理解、尊重、热爱、信仰法律的习惯，也是从对司法判决的信服中产生。

    2、矛盾纠纷的调和者

    在当前社会转型时期，传统的风俗习惯与法律在调节乡民的社会关系上，都发挥着重要作用。正因为如此，基层法院在处理农村纷繁复杂各种纠纷中，不仅要做到依法办事推行法治，也要考虑农村社会的特点；不仅要尊重影响乡土司法的的传统，也要注意法律与传统习惯之间的区别，协调冲突，满足农民司法需求。而农村对司法制度、技术和知识的这些特别需求，除了制度设置外，在很大程度上都会转化为对农村基层法官的的特殊需求。任何司法的制度、知识和技术都不可能只写在纸上，它们的运作和有效性都必须并且也只能通过基层法院法官和他（她）们的工作来承载和传达。（13）这就要求法官正确处理好法律法规与政策、善良风俗的关系。事实上，法官在审理案件的过程中不可避免地要接触到那些有着准法律性质的习俗，它们虽然不是法律却往往在纠纷的解决中有着一定的规范意义。尤其是当法官所要解决的纠纷与特定时代的社会背景因素纠结在一起时，结合社会背景做出的解决纠纷的裁判结论才是最为有效的。这就要求法官在熟悉法律、准确理解和把握法律精髓、信仰法治之外，还应对所处的社会政治经济文化背景有深刻的洞察。（14）

    3、法律宣传的引导者

    在新形势实现社会管理创新的要求下，人民法院特别是基层法院工作面临越来越多的考验和挑战。不仅要善于发挥审判执行职能为社会稳定、经济发展保驾护航，更要弘扬法治精神、努力实现社会依法治理。“所有遵崇法治的社会，其特征之一就是社会公众对法官和司法系统的信心。”（15对于基层法院而言，法制宣传教育不仅要探索建立符合法院工作特点和职能的宣传教育模式，而且要充分挖掘法院自身潜力，以严谨的法律专业素养教育人，成为法律精神培育和熏陶的主阵地，并不断创新法制宣传教育模式，引导法制宣传教育大方向。

    四、平衡审判固有职能与延伸职能的路径

    对于整体的司法制度来说，我们要理解司法的纠纷解决与司法的规则之治的区分，才能据此来改革和完善中国的司法制度。而就基层人民法院而言，特别是农村地区的人民法院，其工作重点更多偏重于纠纷解决。尤其是在社会转型时期，当事人对实体公正的需求会更高，基层司法就要有更大的裁量权和灵活性。因此，农村法治建设的基本要求是首先适应中国农村现状，法院既要巩固分辨是非、定分止争、公正司法的原有功能，又要延伸审判职能，扩大管理和服务领域，并有针对性地开展司法工作。

    （一）提高法官专业化水平，以公正审判立公信

    司法行为不仅仅要接受法律的检验，还要接受社会主流价值观念的检验。因此，基层法院必须首先立足审判职能，确保司法公正，在此基础上综合运用各方力量，实现定纷止争。“普通民众对法律及其运作方式的看法非常重要，因为如果普通人不尊重法律，认为司法机关不公平，那么我们在法院所做的工作就是失败的”（16如果人民群众从诉讼的过程和结果中看不到公正，就会对法治失去信心，正如启蒙思想家培根所说：“一次不公正的判决比多次不公正的举动为祸尤烈，因为这些不公正的举动不过弄脏了水流，而不公正的判决则把水源败坏了。”人民法院特别是直接面对基层的人民法院要通过审判，尽可能形成良好的社会引导功能。法官首先必须明确审判活动的实质，它是对社会行为的一种法律评价和价值判断，它解决的不仅仅是当事人之间的权利义务纠纷，还发挥着对社会主导价值观和行为模式的引导功能。从这个意义上说，审判工作是通过对某种行为的肯定或否定，引导人们对法律合法化和正义性的认同，实现社会秩序的稳定和谐。“人民法院在审判工作中一定要发挥社会引导功能的自觉性和使命感，不仅要解决当事人的争议，还要引导人们认同社会主流价值观，尊崇社会正义，促进人心向善、社会和谐。”（17）在遵循程序法规的前提下，法官要深入基层，通过现场勘查、调查走访等方式，努力使法律事实最大程度地接近客观事实；要在案件审理中，充分考虑纠纷形成的背景因素，在正确解读现行政策精神的基础上，自觉地融入正确考量，把握裁判尺度，确保案件审理的法律效果和社会效果。“就乡土社会诉讼而言，当事人习惯于将人情看得更重，所以法官的行为尤其是法官的做法、说法，将日积月累地影响着乡土社会纠纷解决的法治进程。”（18因此，法官既要尽可能使当事人和社会的诉求和观念与法律的精神实质和正义的要求相一致，又要尽可能使司法的行为、程序、方式、裁判尽可能符合当事人和社会的理性要求。这就要求法官要灵活运用法律赋予的自由裁量权，使裁判和处理既不违反法律规定，又为社会和当事人普遍接受。

    （二）融入本土社会，以灵活手段化纠纷

    法治其实是一个配套系统，这个系统由大量的正式制度和非正式制度共同构建，相互协调才能有效运转。一个法治社会中的法律运作并不只靠法律，而总要靠其他一系列因素，包括信用、道德和习俗。中国传统上属礼俗社会，法律不可能成为解决所有纠纷的灵丹妙药，法律以外的因素如道德、情理也是司法过程中不可忽略的。在当代中国农村，有些矛盾纠纷依靠司法以外的力量加以解决，手段会更加灵活，效果会更加明显。尽管有了诸多现代化因素，但农村的纠纷相对来说仍然不像现代城市社会中的纠纷那样复杂多样。由于种种原因，农村缺乏有效的现代司法认可的证据保留和重现的技术和制度条件；由于财政的原因，农村缺乏律师这样的支持现代司法运作的专业人员；以及由于工作环境的艰苦，基层法院和人民法庭缺乏法学家倡导的高度专业化和职业化的法官等等。（19）因此，一些法律之外的民间手段，对于农村社会的纠纷解决，有着极为明显的优势，比如调解手段。笔者通过对P县人民法院近四年来开展调解工作的情况统计进行分析（表3），可以看到P县法院近年来调解率平均超过六成，调解作为纠纷解决的手段的比较优势具有实践意义。

    在我国，调解民间纠纷的习惯法存在于中华文明史的整个过程中，农村的许多纠纷可以甚至必须借助一些的民间习惯和风俗，以补足各类相对抽象的法律条文的不足。另外，我国五千年“和为贵”的文化传统，使调解制度有着深厚的文化底蕴和民众基础，一方面调解为双方当事人提供了一个以情感人的谈判空间，使双方在互谅互让的基础上达成调解协议，减轻当事人诉累；另一方面调解避免了冗长的法律程序，从而减轻了基层法院法官的工作量和上级法院案件的压力，从而降低了法院的司法成本。在节约有形的诉讼和审判资源的前提下，亦取得了无形的社会效果。  

    （三）建立机制保障，以内修外炼促长效

    加强机制建设，不断增强司法能力和水平，是一项长期的系统工程，必须着眼未来、长远规划。

    1、内修——构建学习培训机制提高法官素质

人才是强国、强院的基础，而改革开放给中国社会带来的最重要变化就是社会关系的复杂化和利益的多元化，法官作为司法裁判的主体，其司法能力的高低直接影响办案质量。“司法能力不是简单的庭审技巧，而是理念、知识、经验和技能有机结合的本领。”（21）因此，应提高法官的业务素质和专业水平，建立和完善学习机制，以学习增长法官的才干，将学习培训纳入长效机制，并由政治部（政工科）制定规划实施。比如提升基层法院法官的学历层次，对于年老的法官，鼓励其参加学历教育，由法院适当报销学费额度；对于年轻的法官，则应注重培养应用能力，着力提升其的审判实践能力和依法解决矛盾、平息纠纷的水平。同时想方设法吸引高素质的人才进入基层法院，结合审判工作实际，不断总结经验，以科学的人才观为指导，加强和完善基层法院人才资源机制建设。

    2、外炼——建立激励机制合理安排结构

    在人员结构方面，可以增加法官助理人员，减少法官非审判业务的工作量；在职级待遇方面，宜采取激发法官内心积极因素的激励机制，提高法官待遇，使法官能专心致力于审判业务；在质量考评制度方面，将法官从按一般公务员考核、晋级的体制中分离出来，晋升级别必须经过职业能力考试，强调法官、书记员专业化，并结合本院测评的结果晋级；在职能分工方面，加大综合部门对审判业务部门的支持力度。

    （四）加强基层法制服务建设，以营造氛围提高法律认识

法治是制度之治,也是理念之治，加强基层法治建设,必须以提高群众法律素质为基础。农村和不发达地区有自己特殊的法律需求，基层法律服务建设更应该的到重视。合理构建基层普法依法治理长效机制，应该把重点放在方便群众的司法所、派出所和人民法庭（两所一庭）的建设上。（22）司法所是基层政法体系中的重要一环，职责是普法依法治理、提供法律服务、化解基层矛盾纠纷、对释解人员和矫正对象进行监管、帮教工作。公安派出所主要负责地区治安、户籍管理及涉及刑事案件的侦查、逮捕等职责，基层法庭主要履行国家赋予的审判职能, 三者职能互补，共同为维护地区稳定发挥着积极的作用。各基层人民政府和政法单位加强宣传教育，帮助农村建立法制学校、法制宣传栏、法律图书室等设施，并由司法所或人民法庭组织人员进村开展普法宣传，开展各类活动比如以农村法制宣传教育月、青少年法制宣传教育周、全国法制宣传日暨全省社区法制宣传日为载体，提高农民群众的法律意识，推动农村法治建设的发展。

    结语

    最高人民法院周强院长在全国法院学习贯彻十二届全国人大一次会议精神电视电话会议上强调，要清醒地认识和把握当前人民法院工作面临的形势，进一步增强责任意识和忧患意识。这需要我们切实关注司法实践中的具体问题来进行分析和解决。在中国广大乡村，基层人民法院的工作面虽然面临着时代发展的巨大挑战，但笔者相信其随着司法改革的进程将会得到进一步改善。