一、民事诉讼送达难原因分析

    民事诉讼送达难，原因是多方面的，既有法律制度方面的原因，也有社会发展变迁方面的原因，更有法院内部送达机制方面的原因。

    （一）、法律制度方面的原因

    现有的民事诉讼送达制度，是上世纪九十年代初全国人大结合当时我国实行计划经济体制，根据改革开放初期的社会实际情况制定的，曾经发挥了积极有效的作用，但是随着我国经济和社会的发展，特别是在市场经济条件下，经济快速发展，社会加快转型新时期，人员流动加快，社会发生了深刻的变化，民事诉讼送达方式和制度却没有随着进行完善和改革，已经出现了较大的弊病，不能够适应当前新形势下民事审判工作的需要。2012年8月份新修改的《中华人民共和国民事诉讼法》并没有对送达问题进行过多的修改，只是简单对直接送达做了改进，并没有作为重点进行系统修改。

    （二）、社会发展变迁的原因

    1、流动人口增加，人户分离。上世纪九十年代初期，经济不活跃，人员流动小，户籍登记地址与实际住址一致，如发生变动及时迁移户口，人户高度一致，查找人员十分方便。但是，随着改革开放的深入，我国从计划经济转变为市场经济，经济快速发展，外出务工、经商人员增多，用工制度变化，就业形势灵活多样，出现了户口空挂、人户分离现象，并且这种现象越来越突出，以往的人户一致情形被彻底打破，按照户籍登记地址找人出现了困难。主要情形：一是被送达人是户口登记在农村的村民，外出务工或者经商，实际居住在务工或经商地（异地），与常住户口登记地址不一致，按户籍登记地址找不到本人；二是在城市空挂户，按户口登记的住址找不到被送达人；三是被送达人户口落在单位，户口登记地址是单位地址，由于被送达人已经不在该单位工作，如辞职、辞退、调动，还有的单位撤销、破产等，无法找到或者联系到被送达人。

    2、社会管理滞后，流动人口信息不完备。人员流动规模增大，但是相关的管理措施没有跟上，特别是对无固定职业人员、外出务工人员等没有建立一整套的动态信息管理制度，单靠落后的户籍登记制度已经无法适应社会发展的需要。信息社会，没有建立人口管理和动态信息制度，导致了人员流动信息管理制度的滞后，已经影响了社会管理，带来社会问题。比如许多在户籍地外租住房屋工作、生活、经营，由于我国租赁登记制度不完备，管理不到位，无法掌握租赁信息，无法查找在外租房人员的确切住址；又如，原告提供的被告（被送达人）地址是其工作单位或者工作场所，特别是民营企业的劳动用工登记备案制度的不完备，无法得知单位用工人员名单，送达人员无法核对和查找被送达人是否在该单位工作，有些单位以被送达人不在该单位工作等种种理由，不予配合联系，无法实现直接送达。再如，流动人口管理的暂住证制度，因流动人口数量巨大，公安机关根本无法完全落实到位，致使出现部分流动人口无法管控，流动人员信息不全面，难以查找。

    3、道德观念冲击，诚信缺失。当前社会出现了道德滑坡现象，并且在一定程度上愈演愈烈，进一步导致了送达难。一是当送达人员查找被送达人时，被送达人所在的村居、小区人员一般以不知道为由拒绝向送达人员指引被送达人的具体居住位置，送达人员无法找到被送达人；二是原告出于管辖等目的，提供被告（被送达人）的地址与实际地址不一致或者地址错误，法院依据该地址不可能找到被送达人或者其同住成年家属；三是被送达人故意躲避送达，即使在家也拒绝开门，送达人员无法进入见到被送达人；

    4、特殊情况下，对单位无法送达。被送达人为单位的，有些村民委员会、居民委员会领导班子不健全，无法确定主要负责人，甚至根本就没有负责人；再如，停产、濒临倒闭的企业等单位，人去楼空，找不到负责人，也找不到留守值班人员，根本谈不上进行送达。

    5、司法权威遭到挑战，不同送达形式都遇到问题。《中人民共和国民事诉讼法》规定了直接送达、留置送达、邮寄送达、委托送达、转交送达、公告送达等六种民事诉讼法律文书送达方式。在具体的送达工作实践中，每种送达方式都出现了不同程度的障碍，存在不适应新形势的问题，影响了送达的有效性和及时性。主要表现在直接送达难找人、留置送达难操作、邮寄送达效果差、委托送作用小、转交送达较繁琐、公告送达效率低等。

    （三）、法院内部送达机制原因

    一是分散送达效果不佳。目前多数的法院的诉讼文书送达都采取分散送达的模式，即由各业务庭组织或者由审判员自行负责，直至结案。采取此种模式的好处是机动灵活，但是过于分散，耗费巨大的诉讼资源，形不成专业的送达优势，克服送达难的能力不强，制约送达工作的有效开展。二是没有形成一整套的送达制度体系，致使送达缺乏规范，不能有效搞好送达。

    二、当前形势下民事诉讼送达应对措施

    关于民事送达难问题已经是一个多年的话题，通过修改法律改革送达制度，不是朝夕就可以完成的，尚需时日。因此研究探讨在现有法律规定及现有社会环境条件下送达难的解决对策，以缓解当前送达难问题应当成为人民法院的一项重要课题。

    （一）、法院内部可采取专门集中送达的模式

    专门送达是指改变以往送达由各审判庭的审判人员负责的分散模式，既可以在全院设立专门的送达部门，也可以在各庭专设送达人员。对于全院设立专门送达机构要优于各庭分别设立送达人员送达。在此笔者重点介绍全院设立专门送达部门的送达模式。

    1、全院设立专门送达机构的优点主要有：一是能够统筹送达，节约人力、财力资源。单个审判人员送达文书时可能为了送达一个文书需两人，动用一辆车，行程几十公里，耗时半天，甚至这样往返几次才能送达，有可能还根本无法送达。全院每个庭每位审判人员都负责送达，势必要牵扯全部人员的精力，耗费巨大的人力、财力资源。但是如果集中送达，就可以派一次车，出动两人，将多个相同路线的文书统筹安排进行送达，即使一次不能，再次送达，仍然不会出现空跑，由于集中统筹安排送达，一次统筹解决多个送达，会大大节省人力、物力。二是能够形成专业送达队伍，善于送达。由于是专事送达文书，便于对送达进行经验总结，研究科学送达，逐渐形成送达专业优势，提高送达成功率。三是便于在送达中调研解决送达难问题，更好地送达。对送达难进行深入研究分析，需要大量的送达难的素材，在专业送达中，会遇到各种无法送达的情形，更深入了解送达难，从而分析原因，寻找探讨送达新路径，不断推进送达理论和送达实践能力的提高。四是专门送达人员不需要必须是法官，可以节约法官人力资源，能够让审判人员从送达中解脱出来，专事审判，提高审判质量和审判效率，缓解案多人少矛盾。五是专业送达提高审判效率。当前，许多案件久拖不决的原因中有近三分之二的是因为无法及时送达造成，如果专门送达，提高送达工作效率后，会在很大程度上改善以往案件因为送达问题导致的久拖不决。

    2、具体模式：一是人员装备。设立民事送达室，配备专职送达人员、车辆以及相应送达装备。专职人员配备数量根据具体情况而定，一般可配备4至12人左右，两人一组，每组配车一辆，相应送达装备一套。二是工作机制。对全院民事送达采取集中由送达室负责，除立案时立案庭负责由立案窗口人员当场送达给当事人的受理通知书等文书外，立案后交送达室负责以后程序中的所有送达，包括保全裁定的执行。在审理过程中，需要送达时，由审判员将需要送达的文书以及送达要求通知送达室，按要求执行送达。送达室送达完成后及时将送达回证交审判人员。三是考核管理。为防止送达不规范、不及时等情况出现，加强送达的考核管理。送达室接到送达任务后，应当立即安排人员进行送达，在三日内完成送达，如果无法送达，根据情况采取公告送达，对于超过五日不能送达的，要及时采取措施并向审判人员报告。

    （二）、建立送达信息联络制度

    根据目前送达难的主要原因是找不到被送达人的实际情况，采取建立送达信息联动机制。在每个单位、社区、村居招募一名送达信息联络员，建立送达联络，负责所属人员的信息采集、登记，建立送达电子信息库，为送达提供信息资源。

    （三）、建立送达联动协同机制

    1、与有关单位建立信息联动机制。对被送达人的实际住所或者实际工作生活地址进行掌握，是解决送达难的关键。把目前人员进行简单的归类，城镇人员主要分为有稳定工作单位的人员、没有工作单位进行个体经营的人员、无固定职业或者自由职业的人员、离退休人员等几类；农村人员主要分外出务工人员、个体经营人员、从事农业农耕人员等。与公安、房产、人力资源、工商行政管理等单位以及村委、居委联动协调，争取配合协作十分重要。比如，对于从事个体经营人员，可以通过工商行政管理局查询工商登记的地址查找；对于有固定工作单位的可以通过人力资源和社会保障部门协助查找；对于无固定职业人员可以通过房产、公安部门以及有关的社区、村居查找，当然，也可以采取多种措施结合进行查找。

    2、与邮政快递机构协作，充分发挥邮寄送达的作用。在难以直接送达的情况下可以采取邮寄送达的方式进行法律文书送达。在前些年，邮寄送达文书发挥了较大的作用，有相当比例的法律文书通过邮寄送达方式进行，效果较好，有效地减轻了法院文书送达工作量，一度成为送达文书的最佳方式。但是由于近些年来出现的新情况、新问题，邮寄送达出现了“三低”现象，即成功率低、效率低、有效率低，致使此种送达方式难以发挥送达作用，越来越不受欢迎。邮寄送达中遇到的问题主要有：一是邮递机构不重视，把法院文书作为普通邮件对待，邮递人员责任心不强，对于查找不到人的就草率退回而结束送达等；二是邮递机构送达结果反馈不及时，往往是在开庭确定的时间届满时还没有收到是否妥投的回执，造成审判人员的被动，有时只好取消开庭；三是邮寄送达同样遭遇无法查找到被送达人的情况，无法妥投；四是邮递人员缺乏法律文书送达知识，邮政快递的签收人有许多不是法定的签收人，造成许多快递虽然妥投，但是不是符合规定的签收人，不符合民事诉的讼送达规定，所以快递无法成为有效送达；五是法院与邮政快递机构沟通衔接不够，沟通较少。特别是当前邮政快递机构进行企业化制后，发生了性质的改变，在邮递机构从事业单位变成了以营利为目的的企业单位的情况下，更应当加强常态的沟通协调以及商讨合作共赢机制。邮政快递送达文书作用发挥好了，就会成为直接送达的有益补充，成为文书送达的一种重要的方式。根据邮政企业的性质，与邮政企业进行协商、沟通，形成邮政快递送达相关事宜的备忘录，明确民商事送达文书的工作职责、要求、标准等事宜，并对邮政投递人员加强法院邮政快递送达知识进行培训，使邮政快递送达文书更加规范、有效、快捷，对于邮政快送达外文书进行规范和制约，在资费方面，按照送达质量进行支付，凡没有按照规定进行送达的，不予支付资费，以此来督促送达。

    三、民事诉讼送达制度的改革构想

    对民事诉讼送达制度进行必要的改革势在必行。对当前民事送达制度存在的问题，建议对民事送达制度进行改革，并根据制度设计对相关民事诉讼送达法律规定进行系统修改。

    （一）、新增协助送达制度

    比照协助执行制度设计增加“协助送达”制度。将协助义务人或者单位分为四类，根据不同协助送达人或者单位的业务管理特点，设定相应的协助送达义务。一类是被送达人的房东、雇主；二类是被送达人所在单位、社区居委、村委；三类是物业、供电、供水、供气、通讯、金融、保险等公共服务企业；四类是户籍、房管、社会保险、民政福利、工商管理等行政管理机关。

    （二）扩大送达代收人范围

    如果被送达人以及同住成年家属不在，可以由其近亲属签收，以提高送达效率。因为被送达人的近亲属是与被送达人最密切关系的人，其接受文书后，会很容易在最短的时间内找到或者通知被送达人，同样能保障被送达人的合法权利。当然，为保障当事人的诉讼权利，凡近亲属签收的文书，规定可以相应延长法定期间3至5日。

    （三）、适当缩短公告期间

    现行法律规定公告送达期间为60日，一般的诉讼至少需要经过两次公告送达，还要给被送达人留举证、答辩时间，诉讼最短时间最少也要在六个月左右，诉讼效率过低。将现行法律规定的公告时间60日缩短为30日，提高公告送达效率。

    （四）、建立送达信息联动采集和确认制度

    在诉讼法中明确规定公民在公安、房产、人力资源、工商管理等部门办理相关业务事项要同时签署法定住址、通讯等信息承诺书，保证自己所提供确认的信息真实有效，人民法院可以作为送达法律文书的法定信息。人民法院在无法查找相关人员的情况下可以通过调取相关信息，由相关机关出具地址确认函，作为人民法院邮寄送达地址确认依据，拒收或者退回的，依法视为送达，丰富目前实行的当事人地址确认制度。

    （五）、增加妨害民事诉讼送达的处罚规定

    现行法律没有关于妨害民事诉讼送达的处罚规定，导致拒绝签收、躲避送达、甚至暴力抗拒送达等现象的发生。建议民诉讼诉法修改时，增加妨害民事诉讼送达处罚制度，对于妨害送达的行为，以及拒不协助送达的人员、单位依法进行处罚，通过震慑创造良好的环境。

    （六）、加快推动制定户籍法

    1958年制定的《中华人民共和国户口登记条例》已经不能适应当前经济和社会发展需要，需要加快推动制定户籍法，使户籍管理制度更加完善，改变目前出现的人户分离、人口流动管理脱节等现状，改善民事诉讼送达环境。

    （作者单位：山东省蒙阴县人民法院）