一、行政案件涉诉信访主要特点

   （一）涉诉信访量逐年走高

    近年来行政案件起诉率、上诉率、申诉率、信访率高于民事案件。信访的该类案件往往在起诉到法院前已争议多年，尤其是土地纠纷案件，争议各方矛盾尖锐，且有些案件由于经历时间过长，取证比较困难，政府的处理依据不是很充足，这是行政案件起诉率、上诉率、申诉率高于民事案件的主要原因，也是信访处理的难点。以2011年为例，该年全市法院共受理一审案件153件，办理涉诉信访28件300多人次，其中到政府上访的占的比例达到56.39％。法院每受理一件案件，就要接待约三次的涉诉信访。

    （二）土地山林权属纠纷案件成为涉诉信访的主页

    近年来，随着钦州港经济开发区定位为国家级经济技朮开发区，重大项目建设落户，大量征地拆迁补偿，引起的土地权属纠纷案件不断增多，如2011年我市主城区和滨海新城开展征地项目182个，项目需新征土地26747亩、清理存量土地11584亩、房屋搬迁2329户。这类案件如处理不当，容易引起群体性上访事件。钦州市法院近年来涉诉信访的行政案件主要集中于征地引发的土地山林权属纠纷案件，并集中在钦南区法院管辖的主城区和钦州港区及郊区镇。

    （三）群体性信访比例高，呈组织化规模化激化趋势

    2008年市中院受理行政类涉诉信访案件10件，群体上访占8件；2009年受理14件，群体上访占12件；2010年受理20件，群体上访占13件；2011年受理28件，群体上访占25件；2012年受理26件，群体上访占23件。并有计划有组织，呈人数越来越多的规模化信访，信访时间也延长，有的数天连续滞留信访单位。其多发于因征地引起的土地权属纠纷案件及房屋征收与补偿纠纷案件。该类案件往往政策性较强、案情复杂多变、社会影响范围广、历史遗留问题多、彻底化解难度大，单纯依靠法律不能从根本上解决矛盾。

    （四）信访主体复杂化，重复信访越级信访量递增

    首先，不但败诉方信访，而且胜诉方也信访。败诉方的目的就是想推翻案件的判决，反败为胜；而胜诉方的目的就是催促执行，实现权利。其次，不但结案后开始信访，而且在诉讼前或诉讼中就开始信访，有的甚至在立案阶段即信访。其信访目的在于向法官施加压力，营造社会舆论，促使法官做出有利于自身的判决。一些案件当事人在立案、审判、执行阶段均重复信访，重复信访件数逐年增加： 2009年7件，2010年5件，2011年10件，2012年12件。再次，宗族性质严重。一些案件当事人在案件诉至法院后或在法院判决生效后召集附近乡镇同姓兄弟集体政府上访，给政府施加压力。

    （五）非正常信访量增加，对社会公共秩序构成不良影响

    法院判决完全合法，经上诉、再审仍维持原判，但有的当事人因为某种原因难以接受判决结果，“信访不信诉”，提出无理要求，借机闹访，采取闹事方式以期引起注意。有的直接以极端手段威胁法院兑现无理要求，造成不良影响。一些涉诉信访老户对法院的判决不服，虽经多方引导，就是不依法上诉申诉，不按照法定程序办理，而是一味到党政信访部门缠访、闹访，执意要见各级党政领导，甚至长期在党政机关滞留不归影响办公。

    二、行政案件涉诉信访多之原因分析

    案件自身特点所致。本市行政案件当事人涉诉信访的大部分是土地山林纠纷案件，因几年来“三大纠纷”行政案件不断增多，审理难度大。一是“山林、土地、水利确权纠纷”案件居高不下。这类案件每年收案均居年内各类行政诉讼案件收案榜首。案件审理涉及面广、纠纷时间长，往往对我市农村的稳定和经济发展产生重大影响。为此，法院处理和裁判这类纠纷承受着巨大压力。二是一些群体性诉讼案件往往暴露或涉及社会转型时期的法律与政府之间的矛盾，法律关系复杂，审理难度增大。如城市拆迁和农村征地引发的社会公共利益与集体利益和个人利益的冲突等问题。这些问题虽经行政程序处理，但往往难以解决和平息当事人矛盾和冲突，当他们群体性起诉到法院后，常常引起社会的普遍关注，成为行政审判的热点和难点问题。 三是“三大纠纷”行政案件协调和调解的难度增大。由于诉讼费收费办法的改革，每件只收50元。许多当事人在行政程序阶段不愿意调解，希望政府有关部门尽快下文处理，以便他们通过行政诉讼程序进行起诉。近年来，我市“三大纠纷”案件，政府每下文处理一件，当事人就起诉一件，同时一审判决一件，几乎上诉一件，增加了法院的工作压力。四是“三大纠纷”案件处理时间长、易反复，纠纷不易平息。“三大纠纷”案件的处理周期一般为一年左右，一些案件循环争讼，纠纷无法了结。这类案件主要是发生在政府处理决定认定事实不清、适用法律错误、对权属处理不当的前提。由于行政诉讼法未授权人民法院对政府确权处理决定的司法变更权，人民法院对违法的处理决定和显失公正的处理决定无权作出变更判决，只能作出撤销政府的处理决定并由政府重新作出处理的判决。由于存在政府与法院对案件事实的认定不一致的情况，政府重新作出处理后当事人往往不服，又一次向法院提起诉讼，从而引起反复诉讼。五是“三大纠纷”案件执行难。由干涉及的标的为不动产，涉及主体又是群体性的，当事人因对政府处理决定和法院判决不服，对抗情绪大，人民法院对这类案件的执行工作十分艰难，致当事人经常信访。

    司法审查不严所致。一些当事人希望通过上诉、信访给有关办案部门增加压力，使有关部门不敢轻易下判；有的案件虽然裁判无误，但文书质量不高，叙事疏漏、说理不清、论证不严、校对不准，大部分难以在审判监督程序中得到纠正，或者难以在实体裁判中得以改变，进而引发其信访上访，因瑕疵问题因信访约占70%；个别审判人员缺乏大局意识，就案论案，不能将案件的法律效果与社会效果很好地统一，不能耐心细致地做好当事人的思想工作，留下信访后遗症；个别信访案件确实存在问题，但由于接访人员敷衍塞责、审查不细，造成信访未及时妥善解决；由于救济不均，形成由多头访、越级访、重复访而引发的重复复查，浪费司法资源，影响司法效率；有些申诉由于管辖界限不清，形成法院之间互相推诿的局面，申诉人对正常申诉失去信心，转而走上信访道路。

    行政行为不当所致。主要表现在：在没有查清基本事实或证据不足的情况下为行政行为；在行政管理中态度先后不一，文书朝令夕改，导致误解争议；不能准确把握立法旨意，对事实定性不准，引用法律错误；职权法定意识淡薄，违法违规操作，超越管辖权；恪尽职责意识淡薄，管理不到位，工作不细致，不依法履行法定职责甚至不作为；在行政执法中未能建立长效监管机制，部分人员违法乱为；违反法定程序，剥夺或变相剥夺行政相对人的程序权利。如此种种违法不当行为，造成相对人利益受损，诱发其对政府的不满、抵触和坚持维权的欲望。如2011年所受理的28件相关信访案件，来访要求撤销行政机关决定的有19件,占67.86%。实践中，为了社会稳定需要，在依法考量不同判决效果可能引发的各种社会影响之轻重的基础上，即使行政行为存在违法不当之处，法院有时亦难以判决行政机关败诉，造成原告当事人误解。部分案件即使法院判决确认行政行为违法，但由于情事变更不可逆转，行政行为无法撤销，当事人为了“争口气”坚持信访。

    当事人、代理人素质不高所致。部分当事人缺乏必要的法律知识，因收集证据、举证等问题，致使已生效的裁判结果于己不利。当其无法理解法律事实与客观事实的关系时，就会顽固坚持自述的客观事实，提出不切实际要求；个别代理人不能客观、积极收集证据，败诉后不认真分析原因，而是受经济利益或其他原因驱动，抓住判决书中存在的疏漏，指责法院审判不公，导致当事人因误解而缠诉；个别当事人思想偏执，对裁判结果稍有不满，就拿着文书四处信访，拒绝解释规劝，组织集体越级信访从而制造声势；个别当事人通过信访解决了部分问题，尝到了甜头，甚至以信访为谋生手段，或继续反复信访，或为其他信访人提供有偿服务。

    信访渠道和机制不健全所致。 信访职能虚化软化使得信访渠道缺乏解决实际问题的作用。目前，法院接访很大程度上类似于群众接待室，仅起着民意通道作用；部分行政机关缺乏相互配合协作的意识。对群众来访能推就推，能转则转，而这些问题仅依靠法院的裁判并不能完满地解决（如房屋征收与补偿案件、劳动行政争议案件）；过分重视个案化解，忽视长效机制的建立；信访工作考核机制不科学使得法院行政审判难以能动开展。

    信访法律体系不完善所致。目前信访工作仅有《国务院信访条例》作为依据，后者操作性不强，且效力位阶层次偏低；信访秩序尚待法律规范。对于如何畅通信访渠道、致力民生、保证民意表达，如何打击破坏信访秩序、扰乱社会秩序的恶意信访人等，立法上均是空白，致使现在不少恶意信访者狠钻法律空子，要挟政府和法院获取不正当的信访利益。

    三、钦州市预防和减少行政案件涉诉信访的做法和体会

    （一）高度重视行政审判工作。要把行政审判工作理念定位在服务大局、促进和谐的总体要求上。在行政审判过程中，要把审理山林土地纠纷案件作为行政审判工作的重点，要求审判人员要以服务大局为出发点，加强诉讼协调工作，对涉及社会稳定、重大疑难案件实行“一把手”工程。逐步建立与政府之间的协调关系，增强相对人与行政机关的理解与信任，使“官”“民”关系保持正常良好状态。对已经审结但矛盾仍比较激烈的案件主动下访。与村民代表进行交流， 引导他们按正常途径表达诉求。

    （二）尽用和解方式结案。针对本辖区山林土地纠纷案件多的特点，我们重视对行政案件的协调调解，努力促使原告与第三人达成和解协议，争取原告主动放弃诉讼，既化解官与民之间的诉讼纠纷，又促使争议双方了结了多年纠纷。对其他行政案件，如行政赔偿案件，我们也积极运用调解方式审理，争取最佳的社会效果和法律效果。几年来，我市法院行政审判的调撤率均超过30%以上，大大减少了不少可能引发涉诉信访的事件。

    （三）裁判注重综合效果。针对一些诉诸行政诉讼的矛盾纠纷，不是通过单一的司法手段一判了之，能不判的则不判，在不违反法律，不损害国家利益、公共利益、他人合法权益的前提下，采取协调和解方式，促使行政争议的解决，既强调执行法律的严肃性、权威性，又强调审判处理结果的社会认同性。此外，积极帮助原审原告解决与本案有关，但依靠诉讼不能解决的其他问题。如我院审理浦北县北通镇中屯村委中二队不服浦北县人民政府土地权属行政确权案，根据本案原北通公社当年建水电站时也与现上诉人签订协议，在用电方面给予上诉人优惠的实际情况，建议北通镇政府与承包者协商，争取在用电方面或利益分配上给予上诉方一定的利益。最后，北通镇政府采纳了我们的建议。尽管二审判决维持了一审判决，但上诉方群众仍对我们的判决表示服判。

    （四）依靠当地党委政府做好协调工作。我们在办案中，用群众认同的态度倾听诉求，用群众接受的语言诠释法理，力争在诉前化解矛盾。在处理群体性行政诉讼和其他重大敏感行政诉讼案件时，我们主动与案件当事人所在地的人民政府进行沟通协调，充分发挥当地政府机关、基层组织、企业、社区各方协调力度，将综合调处形成合力，使之贯穿于解决重大行政争议的全过程，避免“官了民不了，案结事未结”，以有效实现行政争议的彻底化解。如浦北县平睦镇六峰村委会木古第一、二村民小组不服浦北县人民政府岭地权属行政确权纠纷一案。该案纠纷时间长，达15年之久，历经政府二次下文处理，法院四次判决，均不能最终解决问题。本院二审下判之前，积极与当地县政府、镇政府沟通协调，召开协调会，会后组织工作组，分头做好纠纷双方的稳定工作，选择适当时机进行宣判。案件判决后，至今不再发生群众集体上访事件。

    四、增强法官司法能力，为化解行政案件涉诉信访工作而努力

    一是协调。在很多案件中，是非对错通常难以辨析，或者说原被告各有过错，要做到绝对的胜败皆服是很难的，需要对整体利益进行平衡。此时，在平衡利益、化解矛盾上具有独到优势的调解就能昭示出其功效，调解不是一种对立机制，而是一种以和为贵的协商，有时甚至能达到双方当事人双赢的效果。很多不可调和的冲突和矛盾，可以通过调解迎刃而解，实现化干戈为玉帛，转冲突为和谐。

    二是说理。包括判前说理、判决说理和判后说理。判前说理要求法官正当行使释明权，使当事人能够最大限度地阐述主张权利的理由，为法官公正的利益评判提供一个全面的信息平台。判决说理主要是指裁判文书的说理，这是最重要的说理。法官必须在判决书中全面细致充分地评判各方利益的性质成因、大小轻重，对最终保护的利益要从法律原理、法律规定等 角度阐明予以保护的理由，对最终舍弃的利益也要说清原由。判后说理，主要是指法官应作好说服息诉工作，增强其对判决的认同。

    三是责任。法官始终保持着深厚的社会责任感和对群众的真心挂念，更多地考虑司法的社会价值判断。在裁判中融入更多社会利益考虑,睿智地把自己对社会和人民的关爱融入法律适用、法律解释、价值判断及利益衡量之中。

    五、行政机关依法行政，从源头上减少行政诉讼和涉访

    （一）规范行政行为，避免行政争议。 一是，加强对各部门尤其是一线执法人员的监督、教育和培训，切实转变执法观念，把坚持依法行政、严格依法办事作为考核行政机关以及公务员的“硬指标”、“硬实绩”、“硬约束”。二是，做实行政机关负责人出庭应诉工作，减少相对人“告官不见官”的思想顾虑，亦可客观了解本部门行政执法状况和行政相对人的真实意愿，有效增强本部门依法行政意识，自觉规范执法行为，改善行政审判司法环境。 三是，完善司法建议落实反馈制度。行政机关将司法建议的落实情况及时函告人民法院，以针对性地提高行政机关的依法行政意识和行政管理能力。四是，充分发挥行政机关的政治优势和组织优势，通过思想工作、协调和解、行政复议，力争将大部分行政争议化解在基层，化解在源头。五是，对在违法行政行为中存在重大过失，拒不履行法院生效裁判的相关责任人员进行责任追究，杜绝违法或不作为，避免引发行政矛盾或诉讼信访。

    （二）加强对“三大纠纷”处置的重要性认识。一是要重视对三大纠纷案件的处理。“三大纠纷”案件,一直是影响当前农村社会稳定和经济发展的重要因素。 一些地方由于“三大纠纷”，造成双方群众“有路不能过，有水不能喝，有谷不能割，有亲不能和”，极大地影响了当地的社会稳定和经济的正常发展。对此，当地政府部门应当高度重视，加强当地调处部门的人力、物力和财力，确保“三大纠纷”案件调处工作的正常开展。二是要完善“三大纠纷”案件的调解机制。建议在修订《调处条例》时制订更完善的调解机制，以促进“三大纠纷”案件调解制度的完善。三是加强法制宣传教肓，提高公民的法律意识和法制观念。明晰产权，要吸取当年颁发山界林权证的教训，必须严格依照法定程序进行，使所发的权属证书真正起到固定产权和证明产权的作用。加强以党支部为核心的农村基层组织建设。基层组织的作用真正发挥后，许多“三大纠纷”就可以解决在萌芽状态。