为深入贯彻党的十八大精神，充分发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，确保人民法院依法独立公正行使行政审判权，充分保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护国家法制统一、尊严、权威，最高人民法院决定在部分中级人民法院辖区内开展行政案件相对集中管辖试点工作。试点行政案件集中管辖制度，在现行法律框架下实现了司法审判区域与行政管理区域的有限分离，使行政审判制度及时有效化解行政争议、妥善处理人民内部矛盾的功能得以正常发挥。这些探索和实践，有利于依法治国基本方略全面落实，有利于回应和保障人民群众的司法诉求，有利于推进法治政府建设，也有利于改善行政审判司法环境、统一司法标准、促进司法公正。但笔者以为试点行政案件集中管辖制度并非优化行政审判司法环境，促进司法公正的根本之策，顶多亦是隔靴搔痒。何况行政案件集中管辖制度本身固有的缺陷亦可能让其预期的优化行政审判司法环境，促进司法公正的期望化为泡影，因而笔者以为行政案件试水集中管辖制度有几点忧虑，值得商榷，行政案件试水集中管辖制度需慎重。

     忧虑一：行政案件集中管辖制度并不必然促进行政审判司法环境的优化进而推进司法公正。最高法院试水行政案件集中管辖制度的初衷是因当前行政案件审理中普遍存在着包括行政机关的地方党委和政府的行政干预致使行政案件难以公正审理和裁判，导致人民法院行政审判外部干预多，不敢判，难以审的尴尬现状；当然亦包括来自浙江丽水法院有益经验探索。来自各地法院的有益探索表明，行政案件集中管辖制度有助于排除行政干预，优化行政审判司法环境，排除行政机关的干扰让人民法院所受理的行政案件得以公正审理。尤其是浙江丽水两级法院的经验表明，试点行政案件集中管辖制度后，行政案件的收案数有了明显增长，行政机关的败诉率普遍性得到提升。因而，最高法院认定丽水两级法院有益探索是一个值得推广的经验，欲与在全国范围内推行。但笔者以为这种做法是有待商榷的。因为来自丽水两级法院的试验和探索并不全然适用于其他地区的法院。因为我国民族众多，人口庞大，地域辽阔，各地经济发展水平水平差异明显，各地法院的情况不一决定了丽水两级法院的经验不可能完全适用于其他地区法院，此人民法院行政案件收案数偏少、行政机关败诉率偏低的成因是非常复杂的，形成这种局面并不全然是因为行政机关的地方干预，很多法院行政案件数量偏少、行政机关败诉率偏低与行政机关的地方干预并无必然干系。因而将这种地方性经验不加论证和分析就予以普遍推广与将西方法治经验全然照搬、嫁接到中国并无二致。此外如若专门指定一两个基层法院管辖行政案件难免会形成思维定势与利益链条，行政机关如若真想对行政审判进行干预完全可以通过上报其所在县区的地方党委政府在通过行使集中管辖权所在地法院的地方党委政府进行协调而得以干预。因而笔者以为将行政案件集中管辖制度进行普遍性试水值得商榷。

     忧虑二：行政案件集中管辖制度可能将导致部分未行使集中管辖权的法院无案可收，审判功能残缺，甚至闲置行政审判资源。行政案件集中管辖制度是将一个中级法院司法辖区内基层法院的行政案件全部集中某一两个特定的基层法院予以受理和审判，那么未行使行政案件的集中管辖权的基层法院就必然出现无米下锅，行政案件空白的尴尬现状。如此一来，这些法院的审判功能将出现残缺，大量的行政审判资源将会被束之高阁甚至是荒废和浪费。因为无行政案件可立，无案件审理，这些没有被指定为行使集中管辖权的基层法院行政审判庭的审判权能将被阉割。这些本可从事行政审判的法官只能被分流到刑事审判、民事审判等其他身畔业务庭。因为长期没有案件审理，缺乏司法经验的积累和行政审判相关法律知识的研习，自然行政审判的能力会被限制、甚至消退。如若再过三五年进行轮换，取得了行政案件集中管辖权，则这些法官要重操旧业亦显得力不从心，缺失了审判经验的积累及法律知识的更新，法律水平和业务能力自然会下降乃至荒废。行政案件的质量难以保证，又何谈促进司法公正，提升审判效率？

    忧虑三：行政案件集中管辖制度可能与人民法院的司法为民原则存在冲突，不利于司法便民，加重当事人的诉讼负担。行政案件试水集中管辖制度的本意只是为优化行政审判司法环境，以促进行政案件的公正审理，提升案件质量。但因为行政案件集中管辖制度的天生缺陷使然，必然会加重当事人的诉讼负担与诉累，不利于司法便民，与人民法院一贯践行的司法为民原则相违。行政案件集中管辖制度必然会产生本地公民可能需要到外地法院起诉本地行政机关的窘状。司法审判是一个漫长的过程，当事人可能为了求得一个公正的裁判结果，要在其所在县区与外地法院之间多次往返，其中产生的额外交通费用、食宿费用既无国家补贴亦无相关的正常救助。结果可能是往往最终赢了官司但输了钱，甚至是输了官司还伤身劳财。此外，食宿交通费用不仅包括了当事人本人的，还可能包括其所聘请律师而产生的。因为律师作为一种法律服务提供者不可能去补贴当事人，而只会将这部分费用分摊到律师费中，变相程度上提升了当事人的诉讼成本，进而可能使当事人望钱兴而不敢起诉甚至懒得诉讼。这是行政案件试水集中管辖制度当充分考虑的，因为可能这是改革成本与效益必须考量的比例，这直接影响着当事人的诉讼成本的多少进而可能减弱或淡化当事人的诉讼意愿与司法需求。因此，笔者以为，行政案件集中管辖制度值得商榷。

    一点余论：尽管行政案件集中管辖制度具有减少行政机关干预，优化行政审判司法环境，促进司法公正等多种优势，但其固有的缺陷及具体操作中可能产生的一些问题也必须值得我们重视。因为根据经济学的效益论分析，只有当一项改革所取得的收益远大于其花费的成本，这些司法改革才有进行的必要和可能存续的可能。当然，笔者亦非认为行政案件集中管辖制度无一是处，完全不值得一提，说这么多，只是更加全面考察这些改革可能引发的问题及必须考量的因素，使得我们的改革在推行之前就有充分的成本考虑与效益期待。我们不可完全将行政审判的改革突破口完全寄希望于行政案件集中管辖制度这项改革，而是要全面分析造成行政审判难的原因束，对症下药，多管齐下，化解行政审判难这个顽疾，努力优化行政审判环境，促进行政案件得以公正审理，推进司法公正。

    （作者单位：江西省新余市中级人民法院）