论文提要：民事与行政交叉案件审理问题，是审判实践中遇到的一大难题，由于立法不太完善、认识上的不统一，造成了各地法院在具体案件的处理上的不尽相同。本文从实践角度出发，根据身边发生的一些民事与行政交叉案件的实例，对此类案件做了一些审理类型的区分，将实践中行政诉讼与民事诉讼案件出现交叉审理情况归类为由行政确认行为、行政许可行为、行政登记行为、行政裁决行为、行政处罚行为引发的常见的五种情况，并对目前民事与行政交叉案件审理的现状及存在的问题进行了总结，认为行、民交叉案件的处理普遍存在诉讼周期长的问题，通常需经过 2 次行政诉讼、2 次民事诉讼，少则1、2年，多则3、5年。甚至可能出现行政、民事裁判互相矛盾的情况，造成当事人常年诉讼，难有结果。当事人诉讼成本很高，又难以彻底解决诉争问题，对于妥善解决纠纷，维护社会稳定，树立法院权威非常不利。根据对实践中案件类型的区分，归纳了针对不同情况进行审理的“行民并行” 、“先行后民”、“先民后行”几种原则。还从立法的角度提出了加强对行政机关的约束机制、加大对行政不当行为的制裁力度、设立相应程序和措施促使行政机关减少行政不当行为等几种思路，试图从体制上强化行政行为的规范性，建立健全相应制度，从体制上减少民事与行政案件交叉审理问题。还从社会矛盾化解的角度，提出以行政和解为契机，就势化解民事纠纷的办案思路，努力实现一案结、几案了；达成和解、矛盾化解的办案目的。

    民事案件是指发生在法律地位平等的民事主体之间的争议，当事人无法协商解决，而诉诸司法机关，请求由司法机关受理并就有关民事权利和义务进行廓清和界定的案件，主要指有关财产权益方面的案件如合同纠纷，物权纠纷等以及侵权行为而发生的纠纷，比如殴打他人致轻微伤害（如果伤害严重，则变成刑事案件了），也包括婚姻、家庭等方面的案件。行政案件是指公民、法人或者其他组织认为国家行政机关的行政行为违法或不当，侵犯其合法权益时，依照《行政诉讼法》规定的程序提出起诉，由人民法院立案处理的行政争议案件。两者分别有不同的审理范围，从概念、调整对象、处理方式、受案范围等方面静态地看，两者很难存在交叉问题，但在当前的审判实践中，民事、行政纠纷交叉的情形较为普遍。就行政审判而言，很多种类的具体行政行为均包含一定的民事因素，在不同程度上影响行政相对人的民事权益。行政相对人对具体行政行为提起行政诉讼，实质上是为解决民事权益受损问题的占有很大比例。而在民事诉讼中，民事审判庭在为当事人解决民事纠纷时，也会大量涉及行政行为对民事主体资格、民事行为效力的影响等问题。如何审理好此类案件，是我们需要深入研究的重要课题。

    一、民事案件与行政案件交叉的主要类型  

    在审判实践中， 行政诉讼与民事诉讼案件出现交叉审理情况大多是由行政确认行为、行政许可行为、行政登记行为、行政裁决行为、行政处罚行为等引发的。

    （一）行政确认行为

    行政确认是指“行政主体依法对行政相对人的法律地位、法律关系或有关法律事实进行甄别，给予确认、认定、证明并予以宣告的具体行政行为。”[1][①]如权属的确认、工伤事故的确认等。行政机关的行政确认行为一旦做出，对行政相对人的权利义务会产生直接和实质的影响，往往也会对第三人的权利义务产生影响。一旦确认行为处理不当，在事实认定、法律适用及确认程序上存在问题，行政相对人认为该确认行为侵犯了自己的合法权益，大多会提起行政诉讼；同时，因该确认行为的利害关系人并不是一方，有利害关系的双方或多方为维护自己的权益，就会提起民事诉讼，导致行政与民事交叉诉讼。如甲翻盖旧房侵占了部分巷道，邻居乙以侵犯自己通行权为由制止，甲提起民事诉讼，请求排除妨碍，诉讼中甲拿出了县政府颁发的宅基地使用证（对旧宅基进行清理、登记、确权的行政确认行为），证上包含了部分巷道面积，于是乙又提起了行政诉讼，认为该行政行为侵犯了自己的合法权益，要求撤销该证（实例1）。这样民事诉讼中的焦点就是政府的颁证确认行为，故又交织着行政诉讼，形成行政与民事案件审理的交叉。  

    （二）行政许可行为

    行政许可是指“行政主体应行政相对方的申请，通过颁发许可证、执照等形式，依法赋予行政相对方从事某种活动的法律资格或实施某种行为的法律权利的行政行为。”[2][②]从概念上可以看出，行政机关的行政许可行为是与民事行为主体资格相关联的，如工商行政管理部门应申请而作出的市场主体的设立登记、注销登记等直接涉及民事主体资格的取得和消灭。目前在审判实践中存在交叉较多的是规划许可。如甲申请国土部门批准宅基地扩建房屋，国土部门作出许可并颁发许可证，甲取得了扩建房屋的资格，但甲扩建的土地是乙一直耕种并上缴税费的田地，在甲扩建房屋的过程中，乙以甲扩建面积侵犯其权益为由进行阻挠，甲扩建不成遂提起民事诉讼，要求排除妨碍，而乙则以国土部门侵犯其土地承包经营权为由提起了行政诉讼，要求撤销国土部门的宅基地批准许可（实例2）。从而出现行政案件与民事案件审理的交叉。

     （三）行政登记行为

    行政登记行为是指“行政主体应申请人申请，在政府有关登记薄册中记载相对人的某种情况或事实，并依法予以正式确认的行为。”[3][③]在民事法律领域，一些民事行为实施以后，民事权利并不因民事行为的有效实施而自然取得，必须经行政登记后才能取得。如根据《物权法》第九条的规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十五条的规定：“房地产转让、抵押，当事人应当依照本法第五章的规定，办理权属登记。”该法第六十条第三款规定：“房地产转让或变更时，应当向县级以上人民政府房地产管理部门申请房产变更登记”，故房屋买卖合同签订和房屋的实际交付都不自然引起房产所有权的自然转移，必须提交相关资料经房产管理部门审查登记后，才能发生房产所有权转移。因此，房产管理部门颁发房产证后，持证人凭房屋产权证主张自己的民事权利，提起民事诉讼，而与该房产证有利害关系的一方（即民事诉讼中的被告）却对房产管理部门的颁证行为提起了行政诉讼，从而出现行政案件与民事案件审理的交叉。例如：甲名下有房屋四间，其长子乙居住使用。甲去世后，甲的次子丙将房屋过户到自己名下，并以侵权为由起诉乙要求腾房，乙则提起行政诉讼，要求撤销行政机关为丙颁发的房屋产权证（实例3）。

    （四）行政裁决行为

    行政裁决是指“依法由行政机关依照法律授权，对当事人之间发生的与行政管理活动密切相关的民事纠纷进行审查，并作出裁决的行政行为”[4][④]行政机关行使行政裁决权是由行政机关行政权的扩张引起的，但行政机关行使行政裁决权并不涉及所有的民事领域，只有在民事纠纷与行政管理密切相关的情况下，才对该民事纠纷予以裁决。如某村村民甲欲将门前空地圈作自己的院子，遭到邻居乙的制止，甲找到乡政府，乡政府作出处理决定：该空闲地由甲使用。甲据此提起民事诉讼，要求乙停止侵害、排除妨碍。乙不服提起行政诉讼，要求撤销乡政府的处理决定（实例4）。从而出现行政案件与民事案件审理的交叉。

    （五）行政处罚行为

    行政处罚是指行政机关或其他行政主体依法定职权和程序对违反行政法规尚未构成犯罪的相对人给予行政制裁的具体行政行为。[5][⑤]如甲、乙、丙产生争执，后甲受伤住院，公安机关经调查后作出对乙拘留5天的处罚决定，甲据此提起民事诉讼，要求乙赔偿医疗费用，而乙认为不是自己原因导致甲受伤，而是丙造成，提起行政诉讼，要求撤销公安机关的处罚决定（实例5）。形成行政案件与民事案件审理的交叉。

    在具体行政行为种类中，行政许可、行政确认、行政登记和行政裁决、行政处罚行为涉及民事因素较多，其中行政许可行为多与民事主体资格、行为能力的确定等问题相关联；行政确认、行政登记多与合同关系、物权关系、相邻关系等相关联；行政裁决、行政处罚行为则与财产权益、物权关系等相关联。因行政裁决、行政处罚案件中存在的民事争议一般不会构成行政审判的前提问题，不会影响到行政案件的判决，所以交叉问题在审判实践中遇到的也比较少。行政许可（主要指颁发集体土地建设用地使用证案件）、行政登记（主要指房屋权属登记、婚姻登记、车辆过户登记案件）、行政确认等行为种类中民事纠纷与行政纠纷交叉的情况较为突出，审判实践中遇到的较多。

    二、民事与行政交叉案件审理的现状及存在的问题

    （一）现状：

    目前，行政、民事纠纷交叉案件具有如下特点：

    1.从案件数量来看，行、民交叉案件数量逐年增加，涉案类型较为集中，多为行政登记、行政许可、行政确认等行政行为所引发；

    2.从当事人构成来看，此类案件均因涉及他人行政、民事权益而均有第三人参加诉讼；

    3.从裁判结果看，行政机关作为被告不太关注裁判结果，并且败诉率低，民事诉讼的双方当事人更为关注行政裁判的结果；

    4.从上诉情况看，行、民交叉案件上诉率较高。原告人在行政诉讼未获得法院支持后，一般均选择上诉。在上诉仍然未果的情况下，当事人还要再进行民事诉讼，从而导致当事人诉讼周期长、成本增加。

    （二）存在的问题：

    1、行政审判、民事审判存在相互推诿案件的情况

    由于行政、民事法官对行、民交叉案件认识不同，且不同部门均存在案件处理压力，故在实践中存在相互推诿案件的情况。在部分民事案件中，只要存在具体行政行为，法官就会做工作要当事人首先对行政行为的效力提起行政诉讼，动员民事诉讼撤诉或中止审理，等待行政诉讼的结果。在一些行政案件中，如果涉及民事基础行为效力争议问题，法官也会建议当事人先通过民事诉讼途径解决民事上的争议问题，再进行行政诉讼。

    2、行政、民事法官对行、民交叉案件认识不统一

    行政、民事法官在案件审理中，对于具体行政行为在民事诉讼中的地位、作用，民事基础行为在行政诉讼中的效力等问题认识不一致。有的民事法官倾向于按照“先行后民”的原则审理，认为行政机关作出的具体行政行为在民事诉讼中有绝对的证明力，是民事审判处理相关民事争议必须采纳的证据，如当事人对此有异议，必须首先通过行政诉讼解决行政行为效力问题。而有的行政庭法官则认为应具体分析具体行政行为在民事诉讼中的证明力，不能一概构成民事审判的前提问题。而对于行政诉讼中的民事基础行为，行政审判无权审查，应按照“先民后行”原则，先由当事人通过民事诉讼解决，再进行行政诉讼。

    3、行、民交叉案件中当事人诉讼周期长、成本高。

    行、民交叉案件的处理普遍存在诉讼周期长的问题，通常需经过 2 次行政诉讼、2 次民事诉讼，少则1、2年，多则3、5年。甚至可能出现行政、民事裁判互相矛盾的情况，造成当事人常年诉讼，难有结果。当事人诉讼成本很高，又难以彻底解决诉争问题，对于妥善解决纠纷、维护社会稳定、树立法院司法权威非常不利。

    三、民事与行政交叉案件审理原则与思路　

    对于行政诉讼与民事诉讼交叉案件的审理，是先中止行政诉讼还是先中止民事诉讼，先审理民事诉讼还是行政诉讼，理论界和实务界存在不同的观点。有人主张确立“先行后民”原则，即对民事行政争议交叉案件，在审理程序上，由行政审判庭对行政争议案件作出判决，然后由民事审判庭解决民事争议；如果当事人先提起民事诉讼，则应先中止民事诉讼程序，由当事人提起行政诉讼，待行政争议案件有裁判结果后，再恢复民事诉讼程序。提这种观点的人认为，“先行后民”是行政优先原则在诉讼领域的体现，“先行后民“既有利于关联争议的实际解决，也与法院的内部分工相一致。也有人主张，对于这类案件，“先行后民”是一般原则，“先民后行”是特殊方式，“行民并行”是个别方式。

    实践中，行政诉讼与民事诉讼交叉案件情况多种多样，既有以民事争议为主、涉及行政争议的交叉案件（通常出现在民事诉讼过程中，是因民事纠纷而引起的诉讼。在民事诉讼中，民事争议的解决取决于行政行为的合法性，行政行为即成为民事争议处理的前提条件），又有以行政争议为主、涉及民事争议的交叉案件（它是因公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的具体行政行为不服而提起行政诉讼的同时，请求法院审理平等主体之间民事争议的诉讼形式），还有行政争议与民事争议并重的交叉案件。因此审理民事与行政交叉案件，不能单纯的按照一种原则审理，应该根据不同案件的情况分别按照下列原则处理：

    （一）行民并行原则。

    当因民事行政争议交叉案件引起的民事诉讼和行政诉讼的处理结果不会引起矛盾，也不会产生相互影响和相互依赖，没有因果关系时，即不会影响两种诉讼顺利审结时，人民法院就应实行“行民并行”的原则，对民事诉讼和行政诉讼分别进行审理，分别作出裁判。

    （二）先行后民原则

    当因民事与行政争议交叉案件引起的民事诉讼和行政诉讼发生因果关系时，民事诉讼的处理结果必须以行政诉讼的处理结果为前提时，人民法院应当实行“先行后民”原则，中止民事诉讼，先行审理行政诉讼，再根据行政诉讼的结果对民事诉讼作出裁判。如实例一中，甲起诉乙侵权的依据是行政机关颁发的宅基使用证，该证是否合法，将直接影响到民事诉讼的结果，法院在审理时应当中止民事诉讼，先行审理行政案件。

    （三）先民后行原则

    当因民事行政争议交叉案件引起的行政诉讼的处理结果必须以民事诉讼的处理结果为前提时，人民法院应当实行“先民后行”原则。例如本文所述的实例2，房管部门的登记发证行为是否合法，取决于民事诉讼中对于民事法律关系的认定，本案应当先行中止行政案件的诉讼，等作出民事裁判后，再行处理行政案件。

　　上述的处理方式也可以概括为“基础优先审理”原则[6][⑥]，即当民事和行政案件出现交叉的情况时，民事和行政谁是基础谁优先审理。当民事是行政的基础时，优先审理民事案件；当行政是民事的基础时，优先审理行政案件。

    从立法的角度考虑，我国民事立法相对已比较完善，体系较完备。而行政诉讼立法时间较短，立法体系尚不完备，对于解决民事与行政交叉案件审理问题，从立法层面考虑，可以有以下几种思路：

    （一）从立法层面加强对行政不当行为的制裁力度。实践中，很多行政机关并不重视行政诉讼的处理结果，行政首长不参与庭审、行政工作人员不尽职举证的现象比比皆是，原因就是很多行政诉讼的裁判结果不会对行政机关产生任何影响。如撤销行政机关颁发宅基使用证的行政诉讼，撤销与否，只是影响到行政相对人的实际权益，而对于行政机关的不合法颁证的行为，没有建立起与诉讼相适应的制裁、处理机制。建议从立法上建立起一个处理机制，对于由于行政机关原因造成行政相对人或第三人长期诉讼及其他损失的，由行政机关予以赔偿。从机制上约束行政机关行政行为的随意性，进而减少因行政行为不当而引发的民事争议及产生的民事与行政交叉案件。

    （二）从立法层面进一步建立、明确行政机关对自己不当行政行为自我纠正的机制。在建立起行政行为不当的制裁机制的同时，应赋予行政机关对于自己不当行政行为进行纠正的机制和程序，相对人或第三人可先行对行政机关的行政行为提出异议，如果经过审查，行政行为确实不当，行政机关可直接自行撤销或变更（建立起经过诉讼确认违法，即予以制裁的机制后，行政机关才会有自行撤销或变更的主动性）。这样大量行政不当行为在行政阶段就可以得到纠正，当事人可集中精力进行民事诉讼，减少行政行为对民事法律关系的影响。

    （三）加强和完善行政案件和解撤诉制度。

    最高人民法院出台《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》的司法解释后，为行政诉讼提供了一个新的处理思路和方法，即加强对行政诉讼各方的调解力度，促成“官民和解”，进而以原告撤诉结案。实践中，取得了良好的法律和社会效果。在行政诉讼的办案过程中，可以以此为思路，找准矛盾双方当事人的争点，加大调处力度，在促成行政和解的同时解决民事纠纷。

    随着三项重点工作的深入开展，对于民事与行政交叉案件的审理，我们也应该站在促进社会矛盾化解的高度来审视。在此基础上充分运用我们的法律知识和法律智慧来解决实际问题、化解各种纷争。随着立法的逐步完善和对民事与行政交叉案件认识的逐步深入，对于此类案件的审理也将变得越来越容易操作。比如《物权法》出台后，规定了不动产异议登记制度，当事人可以对房产登记提出异议登记，然后通过民事诉讼解决不动产的权属问题，再直接要求登记机关按照民事裁判的结果进行登记。这样就通过异议登记的效力使民事、行政争议交织的纠纷还原为单一的民事纠纷，完全可以通过民事诉讼解决此类的纠纷了。

                        （作者单位：河北省邢台市邢台县人民法院）