暂予监外执行是指对于被处有期徒刑或者拘役刑的罪犯，由于符合法定情形，决定暂不收监或者收监以后又决定改为暂时监外服刑，由公安机关执行并由基层组织或者罪犯的原所在单位协助进行监督。暂予监外执行制度是我国一项重要刑罚执行制度，其设立体现了我国惩罚罪犯与改造罪犯相结合的刑事政策，既体现了法律的严重性，又体现了人道主义精神，有利于对罪犯的教育、感化、挽救。但是，在司法实践中，由于种种原因，监外执行暴露出了诸如虚管、漏管、脱管和失控等问题，甚至出现罪犯重新犯罪的情形，仍有进一步完善之必要。

    一、暂予监外执行制度的立法初衷

    刑事诉讼法第214条明确规定，被判处有期徒刑或拘役的罪犯，满足下列情形之一的，可以暂予监外执行：有严重疾病需要保外就医且暂予监外执行不致危害社会或自伤自残；怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女；生活不能自理，适用监外执行不致危害社会的。

    立法者设立监外执行制度的理由可以概括为如下几个方面：

    1、行刑的人道性。在理论上,我国设立监外执行制度主要是基于对罪犯的人文主义关怀,也是刑罚人道主义的立法彰显。陈兴良教授指出,刑罚人道主义已经成为历史发展的必然趋势和国际社会的共识,也是衡量刑罚文明程度的一个伦理标准。刑法中的最根本、也是最重要的要求可以归结为如下命题，即犯罪人也是人。在创制和执行刑罚方面，考虑人道性是联合国有关国际公约的明确规定。对患有严重疾病需要保外就医的罪犯，怀孕或者正在哺乳自己婴儿的罪犯，生活不能自理的罪犯适用暂予监外执行，体现了“行刑权让渡于生命权、健康权”的现代法治理念和刑罚的感化功能，唤起罪犯对执行刑罚的认同感和积极性，待罪犯恢复受刑能力时，能够更好地接受教育改造，从而实现刑罚的特殊预防目的。

    2、行刑方式的灵活性。对被判处监禁刑的罪犯代之以非监禁的方式执行，在坚持刑罚的强制性、严厉性的前提下，承认刑罚执行过程的客观性、复杂性和渐进性。通过对监外罪犯进行教育改造，实现刑罚目的报应与特殊预防的辩证统一，在确保不致危害社会的前提下体现原则性与灵活性相结合，有利于对罪犯的教育、感化、挽救。且以监外替代监内执行刑罚，将一部分不致再危害社会且需要就医、待产、哺乳及特殊护理的罪犯放到监外，有利于减轻监管压力，节约有限的司法资源。

    3、行刑制度的政策性。我国一贯坚持专门机关与群众路线相结合的刑事政策，该政策是在同犯罪分子作斗争的长期司法实践中形成的经验总结，而且已经被实践反复证明是行之有效的。因法定情形而被暂予监外执行的罪犯，虽然没有被关押执行刑罚，但通过执行机关的严格管理监督和基层组织或者罪犯的原所在单位的协助监督，贯彻专门机关与群众路线相结合的刑事政策，在体现司法人文关怀的同时，可以确保被暂予监外执行的罪犯不致危害社会，并能够实现关押执行刑罚所要追求的教育改造功能。

    二、暂予监外执行制度执行中存在的主要问题

    暂予监外执行制度作为一种行刑方式的变更制度，虽然在一定程度上显示了行刑方式的灵活性和人道性，但从司法实践来看，也同时存在着诸如虚管、漏管、脱管和失控等问题，甚至出现罪犯重新犯罪的情形。

    （一）脱、漏管现象比较严重

    1、交管脱节导致失控。监外执行罪犯的决定机关对判决书、执行通知书和暂予监外执行的审批表副本等法律文书的送达不及时、不到位或不齐备，导致执行机关不能及时掌握情况予以监管，造成对监外执行罪犯脱管、漏管。

    2、执行机关对监外执行罪犯的掌握情况不详。一部分监外执行罪犯未主动及时到公安机关报到。对未及时报到的监外执行罪犯，有的基层派出所也没有按照有关法律规定积极寻找或通知有关单位负责寻找，致使这部份监外执行罪犯无拘无束成为社会上的“自由身”。

    3、执行程序不到位，监管不严。公安机关对于未经批准而擅自离开所在地域的监外执行罪犯，未按有关法律规定扣除其违规外出期间的执行期或考验期，致使此类监外罪犯的刑罚未能得到真正有效的执行。

    （二）病残鉴定行为缺乏有效监督与制约

    刑事诉讼法规定保外就医应由省级人民政府指定的医院开具证明文件，依照法律规定的程序审批。这一规定只是要求鉴定的医院应当具有相应资质，但对于过程如何监督、出具虚假证明应承担的法律责任等，缺乏具有可操作性的明确规定。在司法实践中，仅凭医生的一纸诊断证明或医嘱建议，很难对罪犯患有何种疾病或残疾、病残至何种程度、生活是否真正难以自理等病残原因及其特征进行判断。

    《刑事诉讼法》第216条规定，“暂予监外执行的情形消失后，罪犯刑期未满的，应当及时收监”。由此可以看出，行刑方式变更的暂时性，是暂予监外执行制度最显著的特征。但实践中未及时收监的情形时有存在：保外就医的罪犯疾病痊愈或者病情基本好转的，因怀孕或者正在哺乳自己婴儿而被暂予监外执行的罪犯终止妊娠或婴儿已满一周岁的，因生活不能自理而被暂予监外执行的罪犯已恢复生活自理能力的，以及罪犯有违背暂予监外执行有关规定的严重违法行为，等等。因相关法律、法规并没有明确应由哪个机关负责组织鉴定以及何时进行鉴定，特别是家居外省、自治区、直辖市的罪犯回原住地保外就医的，由当地的县级以上医院证明其病残是否好转。如果只是由罪犯本人或其家属自行去找相关医生进行诊断，进行虚假鉴定的机会就更大。

    （三）监督管理职责不明确

    1、取保人的职责不明确。《罪犯保外就医执行办法》第七条规定：“取保人应当具备管束和教育保外就医罪犯的能力，并有一定的经济条件。”这仅仅是取保人应具备的资格条件。至于具备这种资格的取保人平时应如何管束和教育保外就医犯，则缺乏具体而明确的规定。因监管职责不明确，自然也就谈不上监管措施的落实。目前的实际状况是，取保人只要将被保人领回，就算完成了取保任务。至于被保人平时干些什么，则很少过问。

    2、作为行刑主体的公安机关，其职责也不够明确。《罪犯保外就医执行办法》第十四条规定：“保外就医罪犯，由所在地公安机关负责日常性监督考察”。至于“日常性监督考察”的具体内容，则缺乏具体明确的规定。目前的实际状况是，只要是被保人不离开居住地到本县、市以外的地方，公安机关就不过问。

    3、协助监督单位的职责不明确。基层组织或者罪犯原所在单位究竟如何协助，具体职责是什么，缺乏明确规定。目前的实际状况是，人们普遍对这项工作观念淡漠，不感兴趣。有的保外就医犯到外地很长时间，基层组织明明知道，却不管不问。由于监管职责不够明确，有的虽然明确但不落实，致使暂予监外执行犯名为罪犯，实则如刑满释放一样，无任何约束。有的外出经商，长期不归；有的病情明显好转，甚至痊愈，也不收监；有的甚至重新犯罪。

    三、对完善暂予监外执行制度的几点建议

    （一）完善监外执行程序，确保罪犯交付执行到位

    1、目前，监外监外执行除了如何交付这个程序环节不够具体外，其余比较明确，从判决、裁定的送达，到指定单位执行，从接受罪犯应告知的规定，到监外执行期满的宣布解除，均有具体规定，其中的每一个法定程序都有它应有的作用，不可随意缺漏。有关部门只有严格按程序执行，才能使监外罪犯刑罚的执行落到实处，维护法律的权威。

    2、有关部门应在现有的交付执行规定的基础上，制定更为明细的规定，便于各执行机关在实践中具体操作，保证监外罪犯从监狱或看守所到执行地派出所之间的交接到位，避免交接过程中的脱管失控。

    3、对监外执行罪犯的刑罚执行和监督考察，政法各职能部门必须依法办事，严格管理，对那些未经批准而擅自离开所在地域的监外执行罪犯，该扣除执行期的要坚决扣除，该顺延的就要顺延，该收监执行的就要收监执行。

    4、公、检、法要严格按照《刑诉法》等有关法律规定履行职责，要以基层派出所为骨干，以社区、村委会为基础，建立健全帮教组织，构建基层帮教网络，发挥联手帮教的作用，加大对监外服刑罪犯的监管教育工作，从根本上解决脱管失控现象。

    （二）规范刑罚暂缓或中止执行的鉴定机制

    为了防止罪犯在监外“无限期地治疗或哺乳婴儿”，决定暂缓或中止刑罚执行时应当附设相应的期限。罪犯是否需要在监外较长时间治疗，判决期间的，由法院组织多名专业医生进行集体鉴定；服刑期间的，则由所在监狱组织鉴定，从而改变仅凭一名医生的诊断意见即可同意外出就医的现状。更不允许任由罪犯本人私下去找医生出具诊断证明。集体作出的医学鉴定应当提出外出治疗的建议期限。期限届满前，若罪犯及其家属认为需要延长治疗期限的，则由执行监督机关组织专业医生进行病情康复鉴定，以决定是否按时收监或者延长治疗期限。鉴定医生的资质条件、权利、义务和法律责任，应当适用于医疗事故技术鉴定的相关规定。不论何种鉴定，均应通知所在地的检察机关派员进行现场监督。对不按规定程序进行的鉴定结论，检察机关有权予以否决。属于正常怀孕情形的，一般给予正常的孕育时间和哺乳期。哺乳期的长短，则应当适用劳动规章的相关规定即自婴儿出生之日起1年。若婴儿体质特别虚弱，经医学鉴定后可以延长2个月。怀孕的女罪犯中途中止妊娠或者分娩后胎儿死亡而没有哺乳需要，或者婴儿出生后拒不哺乳婴儿或将婴儿送给他人抚养的，可以给予一定的康复期限后提前收监。

    （三）强化对暂予监外执行罪犯的监督管理

    1、明确各方的监督管理职责。居住地公安机关和原监狱等监管场所职责分明。居住地公安机关承担日常性监督管理职责，原监狱等监管场所定期对暂予监外执行罪犯进行考察，双方要建立经常性的信息通报制度，动态掌握暂予监外执行罪犯的情况，以便发现暂予监外执行的情形消失，及时收监执行。

    2、强化基层组织协助监督之责。对有条件的社区，设立社区矫正平台，落实具体的帮教对象，努力帮助罪犯改邪归正，促其悔过自新，重新做人；对没有条件的社区，要继续发挥基层组织的作用，不能给暂予监外执行罪犯的监管工作留下空白。

    3、强化保证人的管束和教育职责。明确规定保证人应当具备一定的管束和教育能力，保证人在提供担保时，应当被告知应履行的义务及不履行义务所应承担的法律后果，以此来督促监督暂予监外执行罪犯自觉遵守相关的法律法规。

    4、重视发挥被害人的监督作用。被害人与罪犯的刑罚执行有着直接利害关系，罪犯刑罚执行的效果如何对被害人情绪的安抚有着重要作用，因而被害人对暂予监外执行罪犯的监督作用不容忽视，事实上也存在监督的可行性。

    5、强化检察机关对监督管理行为的法律监督。建立健全罪犯脱管、漏管的责任追究机制。人民法院、公安机关、司法行政机关工作人员由于渎职行为造成暂予监外执行罪犯脱管、漏管，情节严重的，人民检察院应当建议其主管机关对直接责任人员做出批评教育、纪律处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。