【论文提要】法院职权配置是指法院的权限、级别、业务机构按照宪法与法律的规定设立，并依法律规定行使、运作的统称，其中最根本也是最重要的就是审判权的配置与运行。近年来，各级各地法院在如何优化审判权配置和运行方面已经做出了许多尝试和举措，但面临的问题和困境仍然很多，一个难以克服的问题就是审判权与行政管理权的冲突，本文试以该问题为视角进行分析，就如何优化法院审判权配置和运行进行一些探讨。

    一、法院审判权的概念和内涵

    （一）司法权和审判权的概念界定

    司法权作为国家权力的一种，是与立法权、行政权相对应的概念。通常认为，司法权是由国家法律明确规定的司法机关所享有的从事司法活动的职权。我国法理界把司法定义为"国家专门机关依照法定职权及法定程序，根据案件事实，把法律规范应用于具体案件并对案件作出权威裁判的活动。"（1）

    根据司法权的定义，"司法权在实质上就是一种裁判权，其职责就是针对纠纷与归属、是非曲直等问题，根据事实与法律进行裁断。"（2）"从世界上大多数国家来看，司法权一般是指法院审判权，它具有终局性、中立性、独立性等特点。"（3）

    我国也不例外，我国宪法规定："人民法院是国家的审判机关；人民法院的组织由法律规定；人民法院依照法律规定独立行使审判权；地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。"

    （二）法院审判权的内容

    根据司法权和审判权的概念界定，传统的理论观点认为，"法院作为我国的审判机关，本应当专门司职审判，也就是说审判权具有专属性和独立性，法官职业的唯一内容就是裁判。"（4）

    这种观点将法院的角色定位在纠纷的解决上，认为法院作为公共利益和国家利益的代表，承担着守护社会秩序、平衡各种利益要求和利益冲突的职能。笔者认为，法院作为国家的审判机关，审判权固然是法院的根本职权，法院履行审判职权，依法审结各类案件也是其应负之责，这一判断是从法学理论的角度对法院职权的认识，是将法院作为审判机关这一整体对外功能的概括，但在我国新时期能动司法的视野下，人民法院除了行使审判权之外，还具有一定的行政管理职权，主要体现在以下两个方面：

    一方面，对外而言，在经济体制和政治体制改革的背景下，人民法院的职能已不再限于受理和裁判案件，人民法院作为社会的裁判中心，不仅要履行传统的解决纠纷的职能，还具有调控社会秩序，实施权力制约，规制社会政策的职能。为促进经济发展和社会稳定，人民法院应当要从分清个案的是非曲直，促使当事人服判息诉，拓展为力争案结事了，化解社会矛盾和推进社会管理。"法院在社会管理中的角色越来越重要，用司法决策规制社会生活的实践越来越普遍，法院不仅要履行传统的解决纠纷的职能，而且要调控社会秩序、实施权力制约、制定社会政策。"（5）

    另一方面，对内而言，人民法院的审判权是通过一定的审判机构，采取一定的审判运行方式并依据法定的程序来实施的。人民法院的审判机构主要分为立案、审判、执行三大部分。从行政管理和组织结构学的角度来说，法院还必须具有一定的行政管理权才能正常运行，也就是通常所说的法院的内部管理职能，这是确保法院能够发挥审判权的组织保障。"这种内部运行职能表现为审判管理、司法政务管理、司法人事管理三大部分，统称司法管理"（6），"审判管理是把那些与审判案件直接相关的事务的管理，如案件流程管理、案件质量和效率管理(绩效评估)等。司法政务管理包括为审理案件和法院的运转提供支持和服务的活动，如办公设施、经费保障、后勤事务等。司法人事管理包括法官管理、辅助人员管理、行政人员管理等，"（7）也就是法院的行政管理。

    二、法院审判权配置和运行存在的问题和原因分析

    正是因为人民法院的审判权与行政管理权并存，且我国传统的司法实践对人民法院的各项职能和事务不进行区分，全部采用行政化的管理模式，导致司法实践中审判权与行政管理权混淆，法官和行政官员的角色混同，这种行政管理权对审判权的入侵，使审判活动的特点及法官应当具备的司法人格均难以得到体现。

    （一）法院审判权配置与运行方面存在的问题具体体现在以下几个方面：

    1、上下级法院之间的关系失衡

    按照法律规定，我国实行两审终审制，每一级人民法院都应当独立审判案件，只有这样才能保证法院纠错机制功能的发挥。但是，在行政化管理模式下，下级法院在审判案件时往往要在作出裁判前请示上级法院，特别是对于一些疑难复杂或容易引发上访信访的案件，不仅要口头请示还要进行书面请示，确保自己的裁判能够得到上级法院的认可，不会被改判或发回重审；上级法院有时也会主动对某些有影响的案件先予定调，然后再由下级法院办理，用行政管理代替司法判断，导致上下级法院之间的监督关系变成了行政隶属关系以及领导与被领导的关系，使两审终审制的司法制度形同虚设，这种做法明显与审判权的性质相悖，严重制约了审判权的公正行使，导致了司法效率低下，司法权威丧失。

    2、审判权地方化、多头化倾向严重

    在法院审判权的配置问题上，存在着审判权地方化和多头化的倾向。审判权地方化体现在各级人民法院在行使审判权的过程中容易受到地方党政机关的不当影响和干预，甚至操控司法，不能独立、公正地行使审判权力，导致司法公正难以实现，司法权威难以树立。在个别地方，地方法院已经演变成"地方的法院"，地方保护主义盛行。而审判权多头化主要表现为审判权在配置上的泛化和混乱。审判权本应当由特定的主体即人民法院行使，但在司法实践中，却出现了行使主体泛化的现象，各级党委、政法委替代人民法院行使审判权的现象比比皆是，导致司法公信力的严重丧失，司法权威的严重下降。

    3、法院内部行政管理权的运行对于审判权的干预严重，合议制未能发挥其真正作用。

    法院体制的行政化，也会产生运行方式的行政化，进而影响审判权的正常运行。人民法院的院长、庭长行使大量的行政性职权，冲淡了其审判职能，其在对案件的裁判权上具有很大的优势，不论是独任法官还是合议庭，对院长和庭长的畏惧和服从都压倒了其对案件本身的独立判断。在行政化管理模式下，办案人员往往没有处理案件的职权，而是要按照行政级别从庭长到分管院长再到院长，逐级上报，层层审批。这种行政审批的做法不仅不符合办理案件的规律，而且浪费司法资源，影响办案效率。"如果法院院长要过问哪个案件，既可以向主管领导发号，也可直接向合议庭施令，在这种情况下，合议庭要形成自己的裁判意见是非常困难的，除非自己的意见与领导的意见一致。因此，合议庭与主管领导、院长之间博弈的结果，常常是合议庭只能牺牲独立的意见，而不论意见是否正确。法院院长在行使职权时也更加倾向于行政化，甚至以行政性职权来取代司法性职权进行运作。"（8）

    4、法官和其他工作人员的管理行政化倾向严重

    法院内部对于法官管理的等级化倾向严重，从科级到处级到局级，行政级别是否得到提升是决定一个法官的业绩是否能够得到承认。在法官等级评定上，也要把行政级别作为等级高低的一个重要参考依据。"个别地方无视审判职能的本质特点，把法院当作行政部门对待，把法官当作行政官员管理，从而加重了审判活动的行政化色彩。"（9）这种现象的出现并非偶然，而是我国法官等级制度的必然产物。"等级评定制度是一种带有较强行政色彩的管理制度。等级制度作为一种强化法官之间官阶、级别的管理制度，可能在规范法院内部的同时，也在法院内部建立起类似于行政系统的官僚政治结构。"（10）

    5、人民法院职责定位的本末倒置，弱化了法院的审判职能。

    当前，在行使审判职能以外，人民法院将大量的精力花费在指导调解、信访化解以及为企业提供法律服务等工作之上，在审判任务有增无减，案多人少的矛盾日益尖锐的情况下，实在是不堪重负。就以涉诉信访化解工作为例，以目前的人力、财力，人民法院在司法审判和信访化解的双重负荷下，难免会力不从心，但又不可偏颇。人民法院耗费巨大精力处理涉诉信访，必然无法全心全意行使审判职能，更何况审判权的行使除了时间上无法保证外，还要受到内外各种精神压力。对信访化解的投入，造成了司法职权的浪费。而审判是公力救济途径，其程序和实体的进行都必须严格依照法律规定，公平正义是审判工作的灵魂。信访制度的价值取向在一定程序上坚持稳定优先于正义，信访化解是政府主导、社会参与的工作机制，其启动程序、处理规则及法律背景，无不充满行政色彩。如果说司法审判是根据法律规定、法律程序给予当事人司法救济的法律途径，那么从本质上看，信访化解则是游离于司法制度之外，通过行政手段否定司法救济的法外途径。"当事人之所以将上访作为一个重要的手段，主要是因为其非常清楚地了解社会稳定对于司法者的重要意义，结果却让人民法官的司法行为恰似如履薄冰。"（11）

    （二）法院审判权配置和运行过程中存在问题的原因分析

    本文所阐述的上述问题，归根结底是法院审判权与行政管理权存在冲突所致，其原因有以下几点：

    1、行政管理权天生具有对法院审判权进行干预的性质

    法院行政管理权属于实质上的行政权，法院审判权则为司法权，行政权具有自我膨胀和滥用的特性导致法院行政管理权会影响审判权的行使，尤其是审判权与行政管理权在主次颠倒的情形下会严重影响司法独立和效率。"按照三权分立的理论，国家权力分为立法权、行政权和司法权，三种权力中，行政权最具主动性，最易被滥用，程序保障差，最需要控制和制约，相比之下，司法权被动、消极、程序严格，因此往往被用来牵制行政权的有力武器"（12）。如果一旦将行政权凌驾于司法权之上，只会导致司法腐败和不公，司法将会演变成行政的附庸。我国现行的司法体制中，审判权无法支配行政管理权，行政管权对审判权制约多、保障少，甚至于行政管理权决定审判权，已严重影响了审判权的正确行使。

    2、法院行政管理权的错位导致司法行政化、地方化

    法院行政管理权的强势地位和对审判权的不当影响与干预，使法院在行使审判权时保持独立性和中立性上遇到了极大的阻力，审判权变形扭曲，丧失了独立性。使得行政权力的干预能够十分通畅地进入司法领域，弱化司法权，造成法院审判权的地方化。司法实践中，同级及上级党政领导的意见能够轻易地通过法院领导影响甚至于决定着承办人和合议庭的意见，就是借助于党政机关对法院行政化管理和法院内部行政管理权的作用。法院受制地方党委政府，法官受制于领导，下级法院受制于上级法院，完全就是一个行政体系模式。显然，这是违背审判权的公正性、独立性、中立性要求的。

    3、法院内部行政管理权的影响力远高于审判权

    就以基层法院的院长所享有的各项职权为例，其带有审判性质的职权包括：

    决定审判人员的回避、担任审判长，签发法律文书和搜查令、提请审判委员会决定再审、提起审判监督、批准审限的延长、决定案件是否交由审判委员会讨论、批准强制措施的采取、撤销与变更、批准中止执行、提出助理审判员担任审判长、主持审判委员会会议等等。

    带有行政管理性质的职权有：

    提请任免人民法院副院长、审判员、审判委员会委员，审判长的选定，助理审判员的任免，法官等级评定批准，法官等级晋升的批准，推荐、提出人民陪审员的人选、提请免除人民陪审员职务等等。

    比较上述各项职权的具体内容，可以发现带有审判性的职权数量虽然多于带有行政管理性的职权，但是如果对其中的职权性质进行分析就会发现行政性职权的影响力远远超过审判性职权，这也是法院内部行政化倾向严重最关键的原因所在。就以基层法院的院长为例，其享有的提请任免人民法院副院长、审判员、审判委员会委员的职权，从表面上看只是一项建议权，但将这种建议权放在我国当前体制中就会演变成一种决定权，可以这样说，院长提名的人员基本上就是最终人大常委会所任命的人员。而且长期以来在审判实践中，法院法官都习惯于认为自己是在院长和庭长领导下工作，因此当遇到一些比较重要的问题时，都习惯性地向院长、庭长请示汇报。实际上，院长除了上述所列的职权以外，其对法院内部的所有事务进行全面负责，包括对全院的人事任免权、财权、物权以及司法事务的支配权等等，对于法院内部的人员安排、人员的职务晋升、法官的等级评定等问题都具有决定性的作用。这样，法官作为个体存在的意义就被淹没在领导的权力支配之中。这种类似于行政机构行政首长负责制的机制导致了判决的行政化，法官在审判过程中的独立性就不复存在。

    三、优化法院审判权配置和运行的思考和建议

    分析了法院审判权配置和运行中存在的问题及其原因后，笔者认为，在现行的司法体制下，谈如何改善法院的地位和司法环境并不现实，要优化法院的审判权配置，只能从法院内部的审判和行政管理两个层面同时进行，必须扭转审判权相对于法院行政管理权的劣势地位，减少法院行政管理权对审判权的不当干预和负面影响，突出审判活动为法院工作的中心环节，突出法官在法院各项工作中的中心地位，保证法院行政管理权相对于审判权的从属地位，可以从以下几个方面进行优化：

    （一）正确处理上下级法院之间监督与被监督的关系

    上下级法院之间应摒除行政化管理，真正回归上下级法院之间的监督与被监督的关系。一是杜绝下级法院向上级法院的案件请示、汇报制度，避免上级法院对下级法院下达任何的指示、指令。二是实行上级法院法官从下级法院优秀法官中选任的做法，综合法官的任职年限、专业专长、审判业绩和个人表现等来综合考核任用，优化上级法院的法官队伍结构，增强上级法院的审判监督力量与监督权威。三是实行本级法院院长尽可能由本级法院产生的做法，减少或避免下级法院院长由上级法院直接委派。法官的流向只能是自下而上，而不能自上而下，自上而下只能会造成下级法院的服从与受制，并不利于优秀法官的培养和司法公正的弘扬。

    （二）在法院内部科学划分各项权力的性质，进行分权制衡。

    将法院的审判权和行政管理权按照具体性质进行划分，如行政管理权可以分为审判事务管理权、执行管理权、司法政务管理权、审判指导监督权等等。这些权力既包括核心权力，也包括辅助性权力；既包括司法性质的权力，也包括纯粹的行政性权力，甚至还有兼具行政性与司法性的复合性权力，应根据司法规律科学界定、严谨划分。在科学划分的基础上对不同性质的权力进行不同的配置，进行适当的分解。将行政管理权和审判权适当分离，将各种行政管理权分解交给法院内部不同部门、不同人员行使，对某些纯粹的行政性、辅助性的权力如司法拍卖权等可以直接让渡给第三方进行，保障审判权的依法独立行使。

    （三）建立科学有效的法院人员的分类管理模式，确立法院内部法官的核心地位。

    要确保审判权的主导地位，在分解行政管理权的基础上，还必须通过制度避免法官的行政化管理，确立法官的核心地位，使法官的专业化、职业化水平得到充分的发挥与体现，对法院人员进行科学的分类管理。当前的司法实践中，所有法院工作人员的身份地位都基本等同，无论从事审判还是行政管理、后勤服务或其他辅助性工作，都没有质的区别，这种同质化在一定程度上淡化了审判人员的职业尊严，使法官的独特地位难以体现。笔者认为，应将法院的工作人员按照审判人员、行政管理人员和其他辅助性工作人员的标准分为不同类别，并结合各类人员的职业特点，在录用、培训、考核、晋升等方面建立相应的制度，所有人员能够依照其能力和特长被安排到相应的工作岗位，从而优化人力资源配置。建立以审判为中心的运行模式，使从事审判工作的法官成为法院的真正主角，通过相关制度保障其更好地行使职业权力，从而激发其职业责任感和荣誉感，吸引更多的人到审判一线岗位工作。同时提高相应的职业待遇，使法官待遇和行政级别脱钩,在总体提高法官待遇的基础上与其他人员适当拉开距离,促使法官把精力放在努力钻研业务知识和全心全意办好案件之上。

    （四）完善合议庭制度，建立合理的裁判责任追究机制。

    在将法官单独划分的基础上，法院还应根据法官的专业特长、业务水准、知识结构和审判经验等标准，按照各法院的审判特点和案件类型，将法官分为刑事、民事、商事、行政、知识产权等各种专业类型的法官，并根据不同的案件需要从中选择相应专长的法官组成合议庭，优化合议庭的专业结构。同时，合议庭组成人员不能相对固定，合议庭的审判长不能根据职务高低来确定，承办人就是当然的审判长，防止院长、庭长等行政职务较高的人员进入合议庭后对其他合议庭成员表面上不存在但实质上具有的导向作用。同时要建立合理的裁判责任追究机制，责任追究应当确立法定性,程序性的原则,将责任追究限定在法定的程序性不规范司法行为上,避免简单的以案件实体裁判的对错作为责任追究的依据。只有这样,法官才会在办案过程中果断、独立裁判,而不是动不动就将案件向上请示汇报,避免因案件发改而被追究责任。

    四、结语

    法院审判权的优化配置和运行对于提高司法权威、维护司法公正和改善法院及法官形象具有重要的作用，必须遵照司法规律不断的加以优化和改革，恪守审判权主导法院行政管理权的准则，围绕审判权的良好运作目的设置行政管理权，满足人民法院审判职能的需要。

    注  释：

    （1）公丕祥著：《法理学》，复旦大学出版社2002年版第393页。

    （2）严励：《司法权威初论》，载《中国司法》2004年第6期。

    （3）何家弘著：《中外司法体制研究》，中国检察出版社2004年版第56页。

    （4）汪建成、祁建建：《论诉权理论在刑事诉讼中的导入》，载《中国法学》2002年第6期。

    （5）倪寿明：《人民法院在推进社会管理创新中的职能定位》，载《人民司法》2010 年第 3 期第 72 页。

    （6） 2005年最高人民法院公布《人民法院第二个五年改革纲要(2004 一2008)》。

    （7）蒋惠岭：《关于二五改革纲要的几个问题》，载《法律适用》2006年第8期。

    （8）孙北：《法院内部司法行政化原因探析---以我国法院院长为剖析视角》，载《重庆文理学院学报（社会科学版）》2010 年11 月。

    （9）蒋剑鸣著：《转型社会的司法：方法、制度与技术》，中国人民公安大学出版社，2008年版第33页。

    （10）戈蓝著：《那门是窄的---张卫平（法学）演讲讲座实录》，清华大学出版社，2006年版。

    （11）赵信会：《司法职权与其他权力配置的非均衡性反思》，载《河南省政法管理干部学院学报》2008年第3期。

    （12）姜明安著：《行政法与行政诉讼法（第二版）》，北京大学出版社、高等教育出版社2005 年版第25页。