一、基层法院司法改革的瓶颈：案多人少

    近年来，随着我国改革开放的不断深入，经济社会平稳较快发展，社会进入转型期，社会利益格局日益多元化和复杂化，随之而来，各种矛盾纠纷大量增加。“案多人少”的问题已成为制约基层法院发展的瓶颈和当前基层法院面临的主要问题。“5+2”、“白加黑”也成为时下基层法院大家自谑的现状写照。在一些发达地区，基层法官年人均办案超过500件。以笔者所在的米易县人民法院为例，一线办案法官仅占全院在岗人数的30%左右，在一定程度上也存在案多人少的现象（见下表）。

          米易法院2009—2011年一线法官人均办案统计表

（注：表中一线办案法官仅指从事民事、刑事、行政审判及执行工作的法官）

二、案多人少易引发的不利后果

1、不利于案件质量的保障。在当前“诉讼爆炸”的年代，每个案件承办人手中待结案件超过10件，有的多达二、三十件，做到及时审结、不超审限已属不易。而如此办案与我们一贯强调的事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当的“铁案”意识是有差距的，存在出现案件质量瑕疵的隐患。

2、不利于体现办案的法律效果、政治效果和社会效果的统一。办案人员的精力过于集中到案件的快审快结上，对大量能通过做耐心细致的调解工作化解矛盾的民事纠纷，怕耗费过多的时间和精力而主动放弃，并一判了之，不能实现案结事了的诉讼目的。过去选择典型案件到案发地开庭，开展以案释法，审结一案教育一片的成功做法，也因人力、精力等因素的制约，极少进行。存在着只重法律效果而忽视政治效果和社会效果的倾向。 

3、不利于审判队伍的可持续发展。繁重的办案工作任务占用了办案法官绝大部分时间和精力，无法保障学习、总结回顾、撰写理论调研文章等自我素质提升的实现，无法达到在工作中研究、在研究中工作的理想状态，势必造成业务能力建设的滞后，这与保持审判队伍可持续发展的理念相背离。

4、不利于树立法官的职业荣誉感。法官是维系国家法治的特殊群体，法官素质的高低直接关系到法治的实现程度，对法律功能的发挥起着很大的作用[1]。因此，在现代法治社会担任人民法官具有崇高的职业荣誉感。然而，由于办案人员平时疲于办案，把自己变成“办案机器”，在办案中又怕当事人拒绝调解、涉诉上访，造成办案人员身心疲惫，不但没有职业荣誉感，反而想尽早离开审判岗位。

三、基层法院出现案多人少现象的原因剖析

1、社会发展规律决定法院案件数量会客观增加。我国现处于社会经济转型期、法制建设发展期和社会内部矛盾多发期，随着我国社会经济的高速发展、法治建设的不断深入，法律权威及司法公信力得到不断提升，公民的法治意识、依法维权意识也在不断增强，诸多矛盾必然会以诉讼的形式“涌入”法院。

2、诉讼费下调和《民诉法》的修改导致案件数量激增。2007年国务院关于诉讼费交纳办法的正式实施，诉讼收费大幅下调，极大地减轻了当事人的经济负担，降低了当事人的诉讼门槛，这在一定程度上引起案件的增多；新《民诉法》修改实施后，基层法院受理民商事案件的诉讼标的得到大幅提高，受案范围扩大，这样基层法院受理的一审民商事案件也相应增多。

3、司法便民措施的落实导致案件数量增多。为贯彻落实“公正司法、一心为民”的指导方针，法院制定了“口头立案”、“电话立案”、“上门立案”、“立案引导”和流动巡回审判等一系列便民利民措施，及时保障人民群众的司法诉求，解决各类纠纷。渠道多了，面积广了，案件数量自然也就多了。

4、基层法院人员缺编现象普遍存在。基层法院案件增加了，法院编制却没有增加，有的基层法院人员反而相对减少了，人员编制紧缺的现象十分突出。而且空编的基层法院在每年申报招录计划名额时，还要受到地方政府的制约。由于法官职业准入门槛的提高，使得相当一部分法律专业毕业的大学生，必须通过司法考试和公务员考试两道门槛，才能跨进法院的大门。有的基层法院几年没有录取一名通过司法考试的公务员。受社会经济利益分配的驱动和其它各种因素的影响，目前法官的政治经济待遇都不够高，相当一部分取得法律资格、法律专业人才并不把法官作为首选职业，特别是80后、90后大学生，认为在法院工作机遇少，待遇低，发展空间不大，一有机会就离开法官队伍，选择到发达地区从事律师职业，或选择到晋职晋级相对较快的党政机关工作，因此，基层法院吸引不了人才，致使基层法院人才流失严重。

5、价值引导上的误区。一是将办案数量多少作为评价标准之一，甚至将办案数作为年终评先选优的硬性指标，过多地对办案数量多的审判员作正面评价，这种引导方式容易引发诸多问题，在牺牲办案人员身心健康的同时，埋下了案件质量隐患，弱化了办案的政治效果和社会效果；二是片面追求高调解率、低上诉率，影响办案质效。法院将调解率、上诉率作为年终评先选优的硬件指标，扭曲地认为高调解率、低上诉率是“案结事了、息诉服判”的象征。片面地追求高调解率和低上诉率，一方面牺牲当事人尤其是原告的权益，并间接地剥夺了当事人的诉权；另一方面甚至会引起法官强调、压调的情况发生。实质上“案结事未了”，矛盾的场所由审判程序转移到执行程序。

6、其他原因。①其他工作任务繁重。各审判庭除了办案外，还有大量的行政、案外延伸（参加社会综合治理）、宣传、调研、信息等工作以及参加各种形式的会议和活动等。特别是有些案件的承办庭和承办法官要疲于应对一些无理缠访、闹访和非正常信访的当事人。这类当事人虽然不多，但其往往不是通过上诉、申请再审等正常的法律途径解决问题，十分损耗法官的工作精力。②存在抽调审判人员的现象。基于“全院一盘棋”的整体作战思路，其他临时性、阶段性的工作往往还要抽调本不宽裕的审判人员。③普遍存在工学矛盾。一方面新的法律不断颁布实施、新类型案件不断出现，审判员需要抽出足够的时间学习，不断更新知识；另一方面由于案多人少，办案任务往往难以完成，又无暇顾及学习，致使多数审判人员知识老化，观念陈旧，办理新型案件时捉襟见肘、底气不足，等等。

四、在基层法院的司法改革中破解案多人少难题的路径

（一）改革基层法院人事制度

 1、加强对法院专项编制的宏观调控。当前，审判工作任务繁重是普遍现象，但与之对应的编制却相对稳定，特定时期甚至减少政法干警的配置，已完全不能适应发展的需要，所以应当针对人口增长速度和区域经济发展、物质文明和精神文明程度以及社会治安状况等进行全面分析，竭力增加政法警力的投入，同时还要增强编制分配和使用的科学性。编制部门应根据形势发展的要求，相应增加基层法院的员额编制，增加法官编制，单独增设法官助理和书记员编制，以缓解当前面临的案多人少办案压力。

2、改革用人机制。大力推行法官助理制度，由法官助理负责诸如阅卷、提出对案件审理的初步意见、庭前证据交换、庭前调解、开庭准备等辅助性和程序性工作，将法官从事务性工作中完全解脱出来，将其工作限定在主持庭审、认定案件事实、适用法律等裁判工作上，以确保办案的质量和效率。

 3、建立一套适应审判工作的人事管理制度。将目前法院人事管理制度套用行政机关管理模式中分离出来，把司法活动区别于一般行政活动，用一种更合理的办法来管理法官，尊重法官 ，尊重法官的独立性思考。给法官创造一种比较宽松的舆论环境，使之有余裕，也有一种从容的心情，去积累司法经验，沉思天理、人情、法律[2]。资深法官是人民法院的宝贵财富，是法官队伍的中坚力量，因此应适当延长法官退休年龄。另外，要采取多种方式建立法官人才库，使基层法院有充足的后备资源，帮助基层法院尤其经济相对落后的基层法院留住人才。

 4、建立法官逐级遴选制度。新中国成立以来，对法官的管理“死水一潭”，可以说是“一锤定终身”，上下级法院之间法官不能流动，导致了从事审判业务指导工作的上级院法官没有办案的经历，不利于保证上级院法官的工作能力和业务素质。因此，应当打通我国四级法院的选拔渠道，下级法院的优秀法官经法定程序可以到上级法院担任法官职位，为各级各类法官的成长提供平台，以激发基层法院法官的工作热情，从而从根本上解决基层法官断层、短缺、流失问题。

（二）改革基层法院管理制度

1、整合内部资源。用好现有人员编制，科学合理地评估各庭、室的工作量、工作压力和审判、执行规律，结合审判人员的业务专长、年龄状况、工作经验、气质特点和岗位需要等，优化和整合审判资源，避免出现忙闲不均的现象。尽量避免将具有审判职能的法官安排到非办案部门，以节约有限的审判资源。推行院、庭长办案制度。对疑难、复杂和社会影响力大的案件，由院长、分管副院长亲自审理，不但能够增强社会公信力和院长对审判的宏观管理能力，还能也起到了很好的示范带头作用，激发审判员的办案积极性和院长学习业务的积极性。

2、外聘辅助人员。可尝试聘任合同制辅助人员，以帮助承担办案部门大量的事务性工作，如文书填写、打字盖章、送达、案卷装订归档等。因为这类人员不用列入单位编制，对单位而言无后顾之忧。

3、建立一套科学的、符合法官职业特点的法官考评奖惩机制。制定不同岗位、不同人员的岗位职责，使工作定位于职、责、权、利四者相统一上，实行分类考核。对审判法官的考核，着重从思想素质、办案能力、办案效率、办案质量、调研能力等方面，将考核成绩记入法官业绩档案，作为法官奖惩、晋职、晋级的依据。在评先选优、职务晋升待遇上，名额的分配应当考虑向办案一线倾斜，经济待遇上，也应力所能及地有所照顾。应当保障他们的职位不会轻易地被法院或其他部门撤换，哪怕作出的判决可能是不正确的，但只要他是秉诸良心不违法行事，就不应受到追究[3]。以此激励、调动法官办案积极性，解决案多人少、案件积压的矛盾。

（三）改革审判方式

1、简化案件审理程序。建立符合基层法院工作特点的科学高效的诉讼机制，从提高当庭宣判率入手，缩短审理时间。采用繁简得当的审理模式，合理配置庭审资源。在刑事审判中，大力推广适用简易程序和普通程序简便审；在民事审判中，进一步扩大适用简易程序的范围，建立和完善速裁机制，做到简案快审，难案精审；积极探索建立行政案件简化审程序。此外，还要倡导多元化纠纷解决机制，通过委托调解、协助调解等措施对现有案件进行合理分流。

2、建立小额速裁制度。为了让简单的官司不再“跑马拉松”,应在民事诉讼中建立小额速裁制度。小额速裁由审判员一人独任审理，答辩期、举证期不超过7日，能当庭调解的尽量当庭调解,调解不成的及时裁判。这样既让当事人的诉讼成本大大减少，又能使法院有限的审判资源得到合理配置。

3、建立刑事案件普通程序简易审制度。刑事案件普通程序简易审是指在现有刑事诉讼法律的框架内，对某些适用普通程序的刑事案件，在被告人作有罪答辩的前提下，在事实清楚、证据充分的基础上，采取简化部分审理环节，快速审结案件的一种新的庭审方式。刑事案件普通程序简易审对于节约司法资源、缓解办案压力、提高诉讼效率能够起到积极作用。

4、建立辩诉交易制度。辩诉交易是指在法院开庭审理之前，作为控诉方的检察官和代表被告人的辩护律师进行协商，以检察官撤销指控、降格指控或者要求法官从轻判处刑罚为条件，来换取被告人的有罪答辩，进而双方达成均可接受的协议。通过这样一种制度，检察官、法官可以用最少的司法资源处理更多的刑事案件，同时罪犯也得到了较之原罪行减轻了一定程度的刑事制裁，从而对双方都有利，形成一种双赢的局面。

    注释：

    [1]肖扬：《深入贯彻十六大精神稳步推进法官职业化建设》

    [2]秋风：《把法官当法官来管理》.法制参考.中国民主法制出版社.2004年（第11辑）

    [3]同上

   （作者单位：四川省米易县人民法院）