1、司法建议制作量少质低，司法建议难登审判的大雅之堂。司法建议是人民法院及主审法官根据案件审理情况对其发现的司法风险与执法漏洞向有关执法机关、行业组织及个人发出一种书面报告。司法建议是人民法院对审判工作的有力延伸，是人民法院开展法制宣传教育的重要方式和载体。司法建议既有对未来实践的预知、指导，对可能潜在的风险进行认知和管控的效能，有助于同类问题的提前预警和司法风险防范与规避，对公民、企业和执法机关的行为具有良好的教育、预警和指引功能。但在具体运行过程中，司法建议却处于一种量少质低的尴尬运行状态。以笔者所在的X市法院为例，很多主审法官竟然不知司法建议为何物，或者完全不知晓法律规定人民法官有发出司法建议的权力，相当部分的法官在一年的审判周期中从未向涉诉当事人发出一份司法建议。由此，司法建议量少的尴尬境地可见一斑。此外，司法建议的发送还存在质低的状况，很多制作成文的司法建议书没有发文号，或无统一的文号、制作格式，未载明是否要求被发送主体进行反馈或回复。部分司法建议未能就案件审理过程中的问题进行举一反三，由个案推导、预知未来可能面临的法律风险或对被发送主体日后的行为进行有效指导和牵引及揭示普遍性存在的问题与规律，以有效指导被发送主体工作的开展。还有部分法院发送司法建议流于形式，疲于应付。其制作和发送司法建议完全是为了应付上级法院的考核任务，而没有结合案情撰写高质量的司法建议书，无法起到对被发送主体的工作和行为进行良好的指引和预警功效。

    2、司法建议发展无序混乱，降低司法建议及法院的公信力。根据笔者的访谈和调查，各地法院对司法建议工作的重视程度不一，导致司法建议工作在各地发展冷热不均，无序发展，有些法院院长重视司法建议的，司法建议工作一般开展比较好，量多质高，制作和发送规范。而有些法院对此不够重视的，则呈现低位运行的态势。由此可见，司法建议工作开展的好坏与否与法院一把手的施政理念关系很大，发展缺乏规划和可持续性，随意性和波动明显，司法建议工作的运行没有制度保障。因为缺乏院长重视和制度规范，部分司法建议的制作、发送和管理呈现出无序混乱的发展局面。在制作方面，有些法院的司法建议是以庭室为单位编辑文号，而有些则是以单位名义编辑文号。在具体制作内容上，有些明确载明要求被发送的执法机关和企业进行回复，而有些则不然。在整理归档上亦是各地做法不一。有些法院将其装入正卷或副卷备案，而有些因为缺乏行政机关及企业的回复，干脆不入卷宗。

     3、司法建议反馈石沉大海，消解法院及法官的制作激情，未能发挥司法建议的正能量，使其依然停留在建议层面。司法建议是法律赋予人民法院及主审法官的一项司法权力。相比于裁判文书等其他法律文书，司法建议书在立法层面紧紧是一种建议的性质，被发送和建议的单位与个人具有采纳或不采纳的权利与自由。因此，司法建议作为一种软性约束，相当部分的被建议单位及个人选择了冷处理，即对人民法院发送的司法建议书置之不理，或不置可否不予采纳，甚至干脆不予答复，让其石沉大海。行政机关及企业的这种冷处理让相当多的司法建议如石沉大海，杳无音讯，进一步消解了人民法院及主审法官制作司法建议书的热情与动力，让部分司法建议纯粹是一种建议，定格在建议的层面。当然造成这种尴尬局面的原因是多元的，有些可能是因为宣传不够，公众对司法建议书缺乏必要的认知不知如何应对，有些是因为司法建议书本身质量不高，不具回复和采纳价值。

    二、成因的管窥

    1、立法缺位导致司法建议工作出于法律盲区。在我国现行法律中仅有民事诉讼法第103条和行政诉讼法第65条提到司法建议，除此，再连基本的司法建议文书的格式、要求、内容等均无具体规定，使司法建议文书制作不能形成统一、严谨、规范的法律文书。也使该项制度的实施缺乏必要的法律依据和理论研究，充分体现了该项制度实施上立法层面与理论研究的依据不足。三大诉讼法中，仅《民事诉讼法》和《行政诉讼法》提及司法建议，而实践中法院司法建议的适用范围已经远远超过《民事诉讼法》、《行政诉讼法》所界定的范围，关于司法建议的立法规定与司法实践已经严重脱节。尽管最高人民法院在2007年出台了《关于进一步加强司法建议工作为构建社会主义和谐社会提供司法服务的通知》，但由于仅仅是一项司法政策，效力位阶较低，实行力度明显不足。因此迫切需要在立法层面予以解决。

    2、理念缺位导致司法建议出于低位运行态势，呈现出冷热不均的发展局面。司法建议是一项统筹性和系统性工作，需要法院领导的高度重视和主审法官的理念认同才能有效加以推进。单靠某一任法院院长或某个体法官的一己之力都无法将其做到尽善尽美。司法建议工作需要法院领导的重视以高位推进，需要集全体法官的智慧和努力以实现整体突破、均衡发展。在实际的操作中，有些法院对司法建议提升人民法院公信力、服务人民群众的巨大功效认知不清，对其置之不理或制度建设乏善可陈，容易陷入政亡人息的局面。很多法官更是缺乏对司法建议的必要认知和理念认同。法官的主业是办案，司法建议是件可有可无的事情，司法建议仅是一种建议，无法起到对被建议主体行为的指引和风险的防范功效，这种观点在法官群体还具有相当的市场占有率。因此，法院院长及普通法官重视的法院，一般司法建议工作开展地比较好，数量多，质量高。反之，则不然。司法建议在各地法院呈现出冰火两重天，冷热不均的发展态势。由于缺乏必要认知和理念认同，部分法官对司法建议工作不重视，缺乏制作和发送司法建议书的热情，自然制作数量少、质量不高也是在所难免的。

    3、机制缺位导致大量的司法建议石沉大海，仅停留于建议层面，无法发挥立法预设的实际功效，与立法初衷南辕北辙。由于相关的反馈、落实、监督机制缺乏，大量的司法建议发出后，被建议单位是否回函，采取措施整改完全任凭自身决定，导致司法建议出于石沉大海的尴尬局面。没有相关的平台将司法建议之所建议内容落到实处，缺乏监督机制，被建议单位是否回复和采取措施全凭单位一把手的喜好和部门的重视与否。司法建议一般是主审法官根据案件审理情况向特定单位和个人发送，而不向社会和媒体对外公开，社会公众关注度不高，媒体监督不力，导致司法建议往往停留于建议层面，无法发挥其行为指引、风险管控与漏洞填补之功效。被建议的行政机关是否回复和采纳因缺乏考核机制，未纳入其年终目标管理绩效考评而导致司法建议无法及时复函和整改，司法建议石沉大海亦是在所难免。

    三、出路的检思

    1、强化司法建议立法，细化相关法律条文，扩大法律覆盖面，提升立法的质量和法律的操作性与执行力。在具体的审判实践中，不仅在民事、行政审判领域需要发送司法建议，刑事审判领域因为案件审理需要，也需发送司法建议。但立法却未明确规定赋予刑事法官司法建议的权限。实践中，部分法院的刑事审判法官发送司法建议已经是普遍趋势了，但法律却未进行相应的授权和规范，刑事审判法官制作和发送司法建议已有越位之嫌了。因此急需完善立法以授权和规范刑事审判法官司法建议权。此外因法律规定的过于粗线条，导致司法建议制作、发送的规范非常无序混乱，没有一套可操作性的程序规范。比如司法建议是以法院为单位还是以部门为单位编辑发文号，司法建议发送是否需要合议庭讨论或庭长、分管领导签发、审核，法律均未作出相关规定。因此应当完善立法，制定司法建议书的制作、发送的统一规定，以规范管理。比如对于司法建议书制作发文号编辑、发送是否需要签发审核，司法建议制作的具体内容和相关要求、是否需要注明被发送单位回复均应作出统一、明确规定以便利主审法官具体操作，促进司法建议的统一、规范流转。

    2、深入研究，加强对司法建议工作的理论研究，使其达成初步共识，深化法院院长及普通法官对司法建议的认识，以为司法建议工作的深入推进做好思想准备和知识积累。除了强化立法，细化条文，趋同理念，统一认知亦是深入推进司法建议工作的必要思想准备和基础工作。因为缺乏必要认知和统一的司法理念，司法建议工作很难大规模、普遍性地得到开展。部分法院司法建议发送的量少、质低与法院院长重视不够、法官认知不清是分不开的。因此，很有必要加强对司法建议的深入研究。开展对司法建议性质、功效的探讨，深入对司法建议工作的认识，探索如何做好司法建议工作是人民法院深入推进司法建议工作的必要理论准备。只有通过深入探讨和研究，司法建议工作的重要性和其重要功效才能被法院院长所认同，被法官所认知，以便制作大量优质的司法建议书。很多司法建议书本身制作质量不高就是因为法官重视不够，不愿花费时间和精力去研究所致。因此有必要开展对司法建议的大规模理论研究，可以采取课题制的形式，实行法院调研部门与高等法学院校联合攻关的形式，对司法建议的性质、功能定位与重要意义进行深入探讨，通过深入一线调研，开展对司法建议制作和发送的实证分析以深化对司法建议工作的认识，找准司法实践中阻碍司法建议运行的节点问题以做好司法建议工作。

    3、制度补位，完善相关机制，让司法建议摆脱其仅处于建议的尴尬局面，切实发挥其功效。制度缺位是司法建议流于形式，石沉大海的重要原因。因此要做好司法建议工作，必须从制度建设上着手，做好制度补位工作。正是因为制度建设乏善可陈，才导致很多法院的司法建议工作开展完全任凭法院一把手的施政理念与个人喜好，而缺乏长远规划与可持续发展动力。正是因为缺乏对被发送单位的监督、落实机制，才导致司法建议是否回复、采纳完全任凭被发送单位自身喜好而流于形式。因此建议，将向行政机关发送且与公众生产生活密切相关的司法建议通过电视、网络等媒体予以公开曝光以吸引公众的关注和媒体的监督，促进被发送的行政机关积极采取相关措施予以整改解决问题。对于部分向行业组织、大型国有企业及行政机关发送的司法建议，可采取将司法建议回复率、采纳率纳入被发送单位年终目标管理绩效考核范围，以督促其认真对待人民法院的司法建议，未雨绸缪，实现单位运行和管理中存在的潜在风险进行预警与管窥，实现防患于未然。

   （作者单位：江西省新余市中级人民法院）