最高人民法院发布的《关于进一步加强司法建议工作为构建社会主义和谐社会提供司法服务的通知》和《关于加强司法建议工作的意见》中指出，司法建议工作有两项任务：化解矛盾纠纷和提高社会管理水平。在当前能动司法理念的倡导下，法院也倾向于通过司法建议的形式积极参与社会管理。然而，不可否认的是，司法建议工作取得的效果不尽如人意，通常法院满怀热忱的发出司法建议，被建议机关或置之不理，或敷衍塞责，使司法建议工作陷入尴尬境地。如何破解这一困境，使司法建议真正成为法院践行能动司法理念，参与社会管理的重要手段，是我们一直在思考和研究的问题。

    一、司法建议工作的现状和困境

    司法建议制度是富有中国特色的一项司法惯例。由于司法建议是法院发出的非裁判类文书，其法律效力远弱于裁判文书，这种性质上特殊性使得司法建议一直不受人们重视。近些年来，法院系统积极参与社会管理创新，对司法建议工作的重视程度也日益提高，实践中取得了较为丰硕的成果。但在全国范围来看，司法建议工作开展情况并不均衡，从网络上大致统计的数据来看，上海法院司法建议工作开展的较为顺利，采纳情况却不尽如人意。2009年上海法院共发出司法建议293件，被采纳169件，司法建议采纳率为57.7%。司法建议采纳率不高，司法建议的预防纠纷功能未得到充分发挥，客观上也影响了法院执行这一制度的积极性，从而使得该项工作陷入困境。主要原因有以下几方面：

    （一）立法上的效力困境

    我国并未制定《司法建议法》，有关司法建议的条文散落分布在《民事诉讼法》、《行政诉讼法》等法律规范中，更多的司法建议规定显见于各种政策性文件中。《民事诉讼法》第103条规定对拒不履行协助义务的单位，对其主要责任人或者直接责任人员可以予以拘留，并可以向监察机关或者有关机关提出予以纪律处分的司法建议。《行政诉讼法》第65条规定，行政机关拒绝履行判决、裁定，法院可以向该行政机关的上一级行政机关或者监察、人事机关提出司法建议。从司法建议的立法规定来看，司法建议效力呈现如下特点：一是相关法律规定较为笼统，司法建议范围过于狭窄，且并未对司法建议的发出部门、制作程序、格式要求、落实机制等作出进一步细化。由于缺少立法依据，多数司法建议被认为是“多管闲事”、“自娱自乐”，被建议机关不重视司法建议也在情理之中。二是缺乏相关的保障机制。《民事诉讼法》仅规定向监察机关或者有关机关提出司法建议，并未强调要求相应部门的回复，也没有规定被建议不作为的法律后果；《行政诉讼法》虽要求被建议机关将处理情况告知法院，缺乏具体回复期限规制，可操作性不强。

    （二）实践中的效力困境

    从实践效果来看，司法建议遭遇不一。有的被建议对象能够认真对待，并结合工作实际虚心采纳，及时向人民法院书面回复落实情况，司法建议发出后“掷地有声”；有的基于种种原因未能采纳，亦未向人民法院说明具体情况，司法建议发出后“石沉大海”。司法建议效用的好坏完全取决于被建议单位的“心情”，取决于被建议单位领导的重视程度，就像舆论监督，提出的问题再有针对性，能否发挥作用也得看被建议者的态度。

    二、破解困境的建议和对策

    （一）制定《司法建议法》，为司法建议制度提供法律依据。我国司法建议实践经验较为丰富，已经具备单独立法的条件，只需将实践中的有益经验和做法制度化、法制化即可。《司法建议法》应包括司法建议的原则、适用范围、制作送达程序、反馈和归档程序等技术规范，具体到司法建议效力方面应考虑以下几个问题：首先，明确法院的司法建议权，将司法建议范围扩大到社会管理领域的各方面，只要在审判活动中发现有关单位、组织存在工作方法、管理体制、规章制度等方面的缺陷或漏洞，法院就有权提出司法建议；其次，根据司法建议类型的不同，赋予相应的法律效力。强化与诉讼活动密切相关的司法建议的法律效力，被建议机关收到此类司法建议后负有认真回复、及时整改的义务，而其他类型的司法建议只要求被建议机关认真研究、及时回复；最后，明确司法建议的的间接法律效力，即不能通过直接强制保证司法建议内容的实现，而是通过其他行政机关、纪检部门等存在领导或监督关系的部门督促被建议机关履行相应的义务。如果负有领导、监管职责的部门的不作为，则可以通过上一级法院向不作为部门的上一级机关提出处理意见。增设司法建议回复期限条款，保证司法建议回复制度的可操作性。

    （二）法院和被建议单位的观念需要不断更新

    1、推进司法建议工作首先要求法院对司法建议有着清晰准确的定位。司法建议不仅是法院的职权，更是法院参与社会事务管理的重要途径。首先，司法建议是审判职能的延伸，但不同于审判权。司法中立、被动的特殊地位限制了法院的活动范围和领域，而司法建议作为一种较为灵活和富有弹性的制度，正是法院参与社会管理的切入点；其次，司法建议是“建议”而非“命令”。司法建议应限于只有在审判活动中发现的问题，不能随意而为；再次，明确司法建议的效力界限，辨明哪些司法建议要求认真回复、及时整改，哪些司法建议仅需认真研究、及时回复，不能盲目扩大司法建议的效力范围。

    2、司法建议工作的顺利进行离不开被建议机关观念的更新。被建议机关要正确认识司法建议不是法院居高临下的命令，而是其向社会提交的司法服务产品，也是帮助自己完善制度漏洞和预防违法犯罪的有效途径，应针对司法建议中提出的问题高度重视，积极整改，及时反馈，促使自己的内部管理更加严谨，制度更加完善，行为更加规范。

    （三）建立司法建议公开制度。司法建议的公开包括司法建议内容的公开和被建议机关回复、反馈情况的公布。司法建议公开还包括将对司法建议置之不理的单位列入司法建议“黑名单”，通过上网、新闻媒体、政府公报等形式向社会公布，借助新闻舆论和社会评判的力量促使被建议单位认真对待司法建议。

    （四）建立司法建议工作联合监督机制。做好司法建议工作仅依靠法院系统的“单打独斗”过于困难，需要联合其他机关单位共同努力。具体方式有三种，一是尝试将司法建议回复反馈情况列入法院工作报告，提交人大审议，通过借助人大的监督作用促使被建议机关重视司法建议工作；二是尝试定期向党委和政府提交司法建议“白皮书”，明细司法建议的回复反馈情况，列明不重视司法建议工作的单位名单，通过施加政治上的压力引起机关单位负责人重视；三是尝试将司法建议工作纳入社会治安综合治理工作考核范围，制定绩效考核明细，并由综治办督促司法建议的落实。

    正因为司法建议具备审判权所不具备的诸多天然有利因素，才使司法建议制度成为司法机关践行能动司法理念的有效途径，参与社会管理创新的主要手段。因此，我们要高度重视司法建议工作，并不断推进司法建议制度的健康发展，为法院积极主动地为大局服务，为经济社会发展服务提供更加广阔的平台。

    （作者单位：河南省新乡市凤泉区法院）