房屋土地等不动产作为最基本、最重要的生产生活资料，在人们生活中的重要性不言而喻，因此，近年来由于不动产登记引发的纠纷日益增多。不动产登记是一种具体的行政行为，不动产登记在不动产物权变动意义上来说是民事法律行为的延伸, 人民法院经常面临此类纠纷属于民事纠纷还是行政纠纷的困惑，实践中由于行政审判庭与民事审判庭对不动产登记案件在审查范围、审理程序上存在的分歧，两种诉讼之间又缺乏衔接和互动机制，经常导致裁判结果自相矛盾，使行政与民事审判工作常常面临判决结果相对立的两难困境。同时，还导致当事人诉讼的盲目性，致使一案多诉。如何妥善地处理好此类纠纷关系到当事人的切身利益，也为司法机关处理此类问题提供一个准则，以避免司法和行政混乱的局面。选择不同的权利救济途径往往造成不同的裁判结果，严重影响了司法的公信力，给当事人造成了诉累。

    一、案例及问题的提出

    原告刘某在漯舞路有5229.75㎡的土地，并获得被告市政府颁发的国有土地使用证。2005年7月，原告与A公司有债务关系，将该争议土地的土地使用权证原件抵押给A公司。2006年10月17日，第三人A公司冒用原告的签名制作虚假的《土地使用权转让合同》和《授权委托书》，被告市政府根据第三人A公司提交的土地登记申请书、第三人A公司的委托书、原告刘某的委托书、原告的土地证及地上附属物证明、土地转让合同、土地评估报告等材料，将原告刘某的土地使用证变更登记为第三人A公司的土地使用证。原告不服，向法院提起诉讼，主张A公司在原告不知情、未到场、未签字的情况下，伪造了办理土地过户手续的相关证明，申请被告市政府将原告的土地过户给了第三人A公司，侵犯了原告的合法权益，请求依法撤销被告将原告土地过户给第三人A公司的行政行为。法院经审理认为，本案是基于土地转让行为而引起的土地变更登记行为，土地转让行为作为民事行为是基础行为。本案存在民行交叉，民事行为在前，行政行为在后，对土地的权属有争议，应该先通过民事诉讼解决，故裁定中止诉讼。

    该不动产登记案例涉及两个法律关系, 一个是作为登记基础的不动产所有权民事法律关系, 一个是行政机关对登记申请给予审查并核准登记的行政登记法律关系。不动产登记行为并不直接处分相对人的权益，登记的内容只是基础的债权行为，仅是对平等主体之间不动产物权变动情况的一种确认，并赋予其对抗第三人的效力。登记机关只做表面的审查而不审查基础债权行为是否合法，这就导致了登记机关登记的内容与真实性存在一定程度的分离，那么必然就会与登记行为的公定力产生矛盾。不动产登记案件的权利救济路径究竟该如何选择，理论界提出了很多方案，审判实践中也有多种做法，但几乎都是主张建立两种诉讼的协调机制或是建立两种诉讼的统一机制，而很少考虑通过单一的诉讼机制来解决。

    二、不动产登记纠纷问题产生的原因

    (一) 不动产登记案件涉及当事人较多，启动诉讼程序次数较多且周期较长。

不动产登记案件大多涉及多重法律关系，同时包括民事法律关系以及行政法律关系，如登记机构与登记申请人之间的行政法律关系、登记权利人与登记异议人之间的民事法律关系、权利人与第三人之间的民事法律关系。致使案情错综复杂，不仅涉及行政争议，还涉及民事争议。此类案件往往需要启动两次以上的程序，一次诉讼只能解决一个问题，当事人在民事诉讼和行政诉讼之间奔劳，有的案件往往最终还因为法律关系复杂不了了之，不能彻底解决问题。同时，不动产物权登记纠纷纵横公法和私法两大领域，当事人有权同时提起行政诉讼和民事诉讼。在没有统一的程序模式可供借鉴时，不同法院或同一法院的民庭和行政庭对民行交叉案件的处理结果可能出现相互矛盾的情况，最终的结果是影响了案件的质量和法院的裁判权威。

    (二) 不动产登记行为涉及不动产登记机构，常被作为行政行为进行处理，但其产生的是民事法律后果。

在司法实践中，不动产登记不是简单的登记行政机关与登记申请人之间的行政行为关系，其登记内容涉及该不动产物权人的实体民事权利。可见，在不动产登记案件中，往往表面看是因登记出现的问题，而实际上是物权变动的原因行为存在瑕疵。关于不动产登记纠纷的案件大多作为行政案件由行政审判庭进行审理，但其相当一部分人提起行政诉讼的真正目的在于解决不动产物权的民事权益纠纷，而由于行政诉讼一般只对被诉登记行为的合法性进行审查，对于不动产物权变动的民事基础法律关系的并不做出认定，而需要通过民事途径加以解决。因此，行政案件的审结并没有使不动产权属纠纷得到化解，反而经常出现“案结事不了、官了民不了”的情况。

    (三)对于涉及不动产登记的民事案件，一般要以行政诉讼对登记行为的审查结论为民事判决的一项依据。

法院在审理涉及行政机关的案件时，一般遵循司法权尊重行政权的原则，认为行政机关做出的决定具有较高的证明力。在涉及不动产登记的民事案件审理中，民事法官往往认定不动产登记在被依法撤销或认定无效之前，不动产登记确认的权属合法有效，因此，一些民事法官遇到该类案件，就以登记的公信力为由，要求当事人先提起行政诉讼，中止民事案件的审理，待行政诉讼对登记行为的审查结论作出后，再依据行政判决结果作出民事判决。从而导致不动产案件在民事审判中需插入行政审判的情形。

    由此可见，从当事人的观念到审判程序，都使得不动产登记案件游移在行政和民事审判之间，呈现出不动产登记案件民事与行政审理交叉现象。

    三、司法实践中不动产登记纠纷的解决途径

    一是先行政后民事的解决方式。在行政争议和民事争议交叉形成的诉讼案件中，对民事争议的解决要以行政争议的处理结果为依据时应先中止民事诉讼，待行政诉讼判决后再进行审理。因为行政诉讼中能否对行政机关具体行政行为进行合法性审查并作出正确的裁决，直接影响民事诉讼的处理。在房产买卖纠纷中，“一房二卖”、“一房多卖”典型经常发生。在此种情形下，应当中止民事诉讼，启动行政诉讼，审查房产权登记颁证的具体行政行为是否合法，合法的予以维持，不合法的予以撤销。然后再行启动民事诉讼程序，以行政审判的结果为依据，作出民事判决：房产权登记行为被维持的，房产权证持有人取得产权，主张他人侵权的诉讼请求成立；房产权登记行为被撤销的，房产权证的持有人丧失产权成为债权人，先交付使用人成为事实物权人，根据事实物权优于债权的理论，将取得产权。

    二是先民事后行政的解决方式。当发生相关的民事诉讼与行政诉讼交叉时，民事诉讼的解决确实成为行政诉讼的前提和条件时，通过法院内部协调，民事诉讼先行审理，行政诉讼待后进行。特别在对具体行政确权行为提起行政诉讼时，如果第三人与行政相对人发生权属争议，必然涉及民事行为的效力认定问题。在这种情况下，法院应先行民事诉讼，解决房屋买卖法律关系是否有效的问题，视民事审理结果再对行政诉讼作出驳回原告诉讼请求或判决行政机关履行职责的判决，这样从根本上理顺二者的关系，及时解决纠纷，减少讼累。

    三是行政附带民事诉讼的解决方式。虽然《行政诉讼法》没有对行政附带民事诉讼作出规定，最高人民法院在司法解释中也未对此作出司法解释，但是行政诉讼附带民事诉讼成为审判实践的需要和必然。在行政争议和民事争议交织的案件中，解决行政争议要以弄清民事争议的是非曲直为前提，而解决民事争议更是必须以先解决行政争议为前提，二者互为条件、相互制约，仅通过民事诉讼或行政诉讼的途径，都无法使争议得到妥善解决。

    四、不动产登记纠纷案件审理模式的构建

笔者认为，现有司法实践中解决不动产登记纠纷的审理模式虽然具有一定的合理性，但是同样存在着不可避免的弊病。

    一是出现交叉问题后，采取先中止诉讼，建议当事人对具体行政行为或民事行为提起诉讼，待有结果后再恢复诉讼。这种作法虽然便于区分案件性质，保证处理的准确合法。但是中止民事诉讼或行政诉讼后，必然会出现两种情况，一是当事人既不起诉又不放弃权利，法院既不能动员又不能限期当事人起诉。从而使法院限于被动的两难境地：恢复审理无法对具体行政行为的合法或民事行为的效力作出确认；裁判因缺乏依据而不能作出，继续中止案件久拖不决，有违“公正与效率”的世纪主题。

    二是直接对具体行政行为的合法性或民事行为的效力作出认定。民事诉讼中当事人请求司法保护的是基于具体行政行为所产生的民事权利。民事诉讼必然涉及到对具体行政行为是否合法的审查。同样行政诉讼中涉及对民事行为效力的认定，关系到具体行政行为所依据的证据是否确凿或者具体行政行为所认定的事实是否充分的合法性审查，法院可以依据民事法律规范对民事行为的效力直接作出确认，从而为法院审查具体行政行为的合法性扫清障碍。这种做法虽然维护了法院的严肃性和权威性，有助于提高办案效率，但是由于没有告知当事人若对具体行政行为的合法性或民事行为的效力有异议可以提起诉讼。法院判决后，当事人可能另行提起行政或民事诉讼，基于法官的专业性及知识的局限性，难免有审查不到之处，从而有可能出现民事审判与行政审判相互矛盾的现象。

    不动产登记是不动产行政管理机关根据当事人的申请，就其权利享有状态进行审核并将该事实记载于登记簿的行为。由于产生不动产物权变动的法律效果源于民事主体的民事交易，并非行政主体的意思表示;登记行为中的行政机关的核实、登记等观念作用也只是在相对人的民事权利上叠加了一层官方认可的色彩，而民事权利的取得、变动等效果并未因登记而变化;登记行政行为基于法律的规定而非行政机关的意思对相对人产生间接法律效果。所以，登记本身不创设权利义务，但会对当事人产生间接的法律效果。

    综上，由于不动产登记一般不会对当事人的权利义务产生实际影响。物权变动的焦点在于基础性的民事行为，只有通过解决民事诉讼才能解决实质争议，民事诉讼可以直接对不动产的权利归属作出认定和裁判，真正权力人可依据生效判决申请登记机关变更权属登记。民事判决确定了不动产真正的权利人后，登记的内容被推翻了，根据司法最终原则，民事判决的效力要高于登记行为。此时，真正的权利人可通过向登记机关申请变更登记来废止前一登记行为。若真正权利人担心不撤证，登记名义人会将诉争房屋进行转让，那么其可向登记部门提出异议登记。因此，单一的民事诉讼就可解决不动产登记案件。鉴于当事人对不动产登记纠纷救济路径的困惑，法院可以在立案阶段给予当事人一定的指引，引导其直接提起民事诉讼。

    （作者单位：河南省漯河市中级人民法院）