随着社会主义新农村建设的全面推进，党中央对农村土地政策的调整，各种招商引资项目和新农村建设全面展开。新农村建设涵盖农业生产、农民生活、农村管理、村镇建设、公共事业、国土整治等方方面面。流转的土地多、涉及面广、人数众多，各类涉农、涉土地纠纷案件必然会大大增多，面对案件多、类型新、难度大、要求高的新情况。经过多年的改革探索，也出现了许多新的问题，有一些做法已不能适应新形势新变化新要求，凸显出一些现实问题，最突出的方面就是违法用地现象大量涌现。土地行政主管部门必然针对违法行为作出大量行政处罚。

    一、我市涉农土地行政案件的现状

    市国土资源局在大力查办土地违法案件的同时，向我市法院移交了大量难于执行的非诉行政执行案件，通过对我市涉农土地案件的梳理，及阅卷审查，发现法院不宜采取强制执行措施的案件主要分为以下五类：

    （一）招商引资项目违法用地案件。该类案件中的各类招商引资项目通常经过发改委和有关部门立项审批，一般都有建设部门的规划许可，部分项目还有土地部门的用地初审意见，但没有完善用地审批手续，该类案件占不宜执行的近四分之一。

    （二）村镇新街道改造违法占地案件。该类案件通常都有各乡镇向县政府的请示报告，有主管县领导的明确批示，有建设部门的规划、准建许可，但没有用地审批手续。虽然名为街道改造，但一般都是择地新建，并非对原有旧街道的科学改造和重建，周边土地被占的群众反映强烈，发生纠纷较多。该类案件不宜执行的四分之一强。

    （三）新农村居民建设违法占地案件。该类案件涌现问题较多，审批手续不健全的现象尤为突出，有的有报批、审批、立项手续，有的连基本的报批审批手续都没有，只要和当地村委会达成协议就开始建设，边建边卖，根本谈不上用地、规划方面的许可，有的甚至是开发商打着建设新农村的旗号进行房地产开发。该类案件不宜执行的近三分之一，涉及我市大部分乡镇。

    （四）村民个人违法占地建房案件。随着我县农村人口不断外流和迁移，一些农村的旧房和老宅基地随之废弃或闲置，出现了“空心村”等现象，而与此同时，大多数生活在弄寻的居民建设遍地开花，沿各级道路两侧违法占地建新居现象十分普遍，虽然行政机关在执法过程中都会向相对人送达《责令停止违法行为通知书》，责令其立即停止违法占地建房行为，但因缺乏有效监管措施，当案件移送至法院时，其房屋主体基本都已建成，建房者已投入大量资金甚至是半生积蓄，如强制执行行政处罚决定，恢复土地原状，势必激发新的矛盾，引发更大的不安定因素。该类案件虽然个案的占地面积不大，但因涉及到建房者的切身利益，容易引发长期人访、信访和越级上访等问题。该类案件相对较少。

    （五）页岩砖厂（以前的粘土砖厂）违法用地案。页岩砖厂因政策性需要关停，但很多页岩砖厂有发展和改革部门核准请示、项目申请报告、项目用地预审意见、项目规划选址意见、项目环境影响评估报告及审批意见、页岩采矿许可证、企业营业执照等相关材料，已进行大量的前期投资（资金、物、人员等），现突然让关停，页岩砖厂投资人势必不同意，但用地又办不到合法用地手续，用地就成为非法用地，现土地部门又对页岩砖厂主们进行行政处罚，责令退还非法占用的土地，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其它设施或者拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其它设施。如果强制执行行政处罚决定，势必引起页岩砖厂主们的极力阻止，引发群体性信访和越级赴省、进京上访等问题或更大的不安定因素。该类案件不宜执行的近六分之一。

    二、执行难的原因分析

    （一）被处罚对象不准确。土地行政主管部门处罚因非法转让集体土地行为时，将实际占有集体土地的行为人确定为违法行为人，甚至是唯一的处罚相对人，对非法转让人确没有任何处理，明显有失公允。

    （二）处罚方式难以执行。土地行政主管部门混淆程序违法与实质违法的处罚方式，即对所有非法转让、非法占用土地违法行为形成的地上建筑物一律科以“拆除”处罚，而至于行政相对人是否“违背土地利用总体规划”，没有证据予以证明。极易引起相对人激烈对抗。

    （三）《最高人民法院关于坚决防止土地征收、房屋拆迁强制执行引发恶性事件的紧急通知》明确规定：（1）人民法严格审查执行依据的合法性，行政机关须进行社会稳定风险评估，须达成补偿协议且补偿安置到位；（2）严格控制诉讼中的先予执行；（3）慎用强制手段，确保万无一失；（4）必须事前向地方党委报告，并在党委统一领导、协调和政府的配合下进行，且“裁执分离”即由法院审查，政府组织实施；（5）严格重大事项报告制度，执行前须经上级法院审查同意后方可实施。

    三、针对以上五类案件我院建议：

    （一）在新农村建设中，乡（镇）党委政府要充分做好宣传工作，提高农民群众对建设用地整理的认同感和参与度，在村镇规划的统一指导下，尊重并引导农民积极参与，结合迁村并点、撤村建居、旧村整治、“空心村”改造、居民翻建改建等措施，因地制宜地开展土地置换、土地权属重划、土地规整以及废弃闲置地的开发利用等多种形式的农村建设用地整理。

    （二）对违法用地的招商引资项目进行重新评估，完善在规划区项目的各项审批手续及用地手续，及时收缴土地出让金，改变其现存的违法状态。

    （三）对处于规划区外的违法占地建房和打着新农村建设旗号搞开发的土地违法案件，应责成有关部门深入调查，根据调查结果分别进行处理，能完善的完善用地手续，不能完善的强制拆除。

    （四）在杜绝新的土地违法情况不再发生的前提下，对原有新农村建设土地违法案件暂不处理，待应对新形势下农村建设经验相对成熟，相关政策出台完善后，再逐步解决。

    （五）加大非诉执行案件的司法审查和司法建议力度。人民法院在进行非诉土地行政案件执行时审查严格，不合法的坚决不予执行，促使土地行政主管部门严格执法，依法行政，对在审查、执行中发现的问题，及时提出司法建议，以便行政机关不断改进，提高执法水平。

    （作者单位：河南省信阳市中级人民法院）