国内大部分学者、专家及司法实务系统工作者对行政审判工作的困境论述，主要集中于从法院自身的角度来切入，如从法院的地方化、行政审判队伍的专业化建设来解析行政审判的困境，通过加强行政审判队伍的职业化、专业化建设，建构专门的行政法院来破解目前的行政审判困[1]。笔者认为这些论述有一定的合理性，但是这些论述主要都是从诉讼三角结构的顶端居中裁判者“法官”来切入，笔者想另辟蹊径从整个行政诉讼三角结构运作的原告、被告的法律素养，法律水准的实证分析，同时跳出法院分析整个社会的司法大环境来洞悉中国行政审判困境的根源及提出应对之策。

　　二、行政审判的困境与原因概述

　 （一）行政审判的现状与困境概述：

　　自1990年《行政诉讼法》颁布实施以来，我国行政诉讼取得了重大进展，行政审判工作有了明显的进步。无论是行政审判的受案数、判决数、执行数都有了一个整体性的推进。随着依法治国方略的不断贯彻落实，政府依法行政的不断推进，民众维权意识的提升，行政审判工作将有很大的潜力和广阔的空间。但与之同时，行政审判很多地方仍存在不尽如人意的地方，遭遇了前所未有的困境。行政审判很多方面都是多年低位徘徊，步履蹒跚，无法实现实质性的突破，主要表现在：

　　1.行政诉讼立案难，收案数少。

　　我国《行政诉讼法》颁布初期,行政诉讼案件逐年增加,然而仅过了两年,当事人对行政诉讼的热情就骤然下降,行政诉讼案件日渐萎缩。1990年是行政诉讼法实施的第一年,全国各级法院一审行政案件为13006起,1991年为25667起,上升率为92.35%行政诉讼收案数实现了井喷,但自1992年起增幅开始下降,1992、1993年全国各级法院的一审行政案件数量分别仅比上年增5.68%和2.9%。虽然近两年来,行政诉讼案件又有回升的趋势,但每个法院平均受理的案件数量还是偏低。据统计,从1990年至2001年,全国法院受理行政案件总共70余万件,平均每个法院每年受理的行政案件不到20件,2000年最多,也只有33件,实际上,全国还有不少基层法院全年未曾受理1件行政案件。[2]以笔者所在江西某中级法院法院为例，所下辖的一个基层法院连续三年只收了一个案件。据邓月云的论文指出，湖南某市下辖9县3区，某市九县三区均设有行政审判庭，加上中级法院审判庭共13个行政审判庭，行政审判人员80人。该市的行政审判工作曾在全省处于前茅，多次受到表彰。1998年全市共受理行政案件1784件，达到了顶峰，但随后逐年大幅减少，2002年下降到216件，个别审判庭竟出现了受案数为零的现象。该年度全市行政庭平均受案为16.6件，人平受案为2.7件。2003年和2004年该市中级法院分别给各行政审判庭下达了年受案50至100件的指标，但受案数并无大的变化，一直在200件上下波动。[3]

　　2.行政诉讼审判难，撤诉率高。

　　在我国行政审判实践中,撤诉率一直居高不下,撤诉成为行政案件结案的主要方式。如1999年以撤诉方式结案的有44442件,占已审结行政案件的比例为45%;2000年有31794件,占37.8%,2001年有31042件,占33.3%。行政审判中出现的撤诉,有一部分是被告变更具体行政行为或者是原告明知自己理亏而撤诉,但更多的属于非正常撤诉。所谓非正常撤诉是指在行政审判中,原告在自己的合法权益未能充分得到保护的情况下,因受到外界的影响或不当干预,被迫放弃自己的诉讼权利而撤回起诉。[4]

　　3.行政诉讼执行难，效果欠佳。

    行政审判中的执行难主要集中在被告行政机关败诉的行政案件中。虽然《行政诉讼法》第65条明确规定,在行政机关不履行判决的情况下,人民法院可以对其采取强制措施,但是实际上,法院往往难以或不敢采取强制措施,即使采取强制措施也收效甚微或适得其反。有的行政机关,本来完全有能力履行,但横行跋扈,肆无忌惮,根本不把法院放在眼里“,你判你的,我干我的”,常常以法院判决影响当地“经济发展”为名,拒绝履行法院判决[5]。

　　（二）行政诉讼困境的原因：

　　1.在经济方面：行政诉讼的基底不够牢固。根据马克思主义经典作家的看法，经济基础决定上层建筑的构造。行政诉讼作为一种国家的上层建筑不可能脱离其依靠的经济基础。目前我国的生产力水平较低，总体发展不均衡，同时国家经济正处于从计划经济向市场经济全面转型的特殊时期。市场经济的本质才是法治经济，只有市场经济才需要依赖法治来维持交易秩序和社会稳定。计划经济是排斥法治的，计划经济强调的是国家的统一安排，强调的完美规划与控制，强调以政府的命令为主。计划经济排除法治当然也就排除了行政诉讼的可能。同时计划经济要求政府对社会的全面统制，不但包揽所有的社会事务，排斥市场中介组织自身的行业化管理，也排除司法对社会经济与生活的介入。

　　2.在立法方面：立法自身的质量不高。比如行政诉讼法规定的受案范围过于狭窄。针对政府的很多的红头文件没有纳入行政诉讼的受案范围，使很多的行政侵权行为无法得到有效救济，同时也与依法治国的方略不符合。另外，在很多的时候，行政审判一般是不对具体行政行为的合理性进行审查的，这也就使得法院在大多数情况下无法作出直接变更具体行政行为的判决而导致判决流于形式，使判决不能有效执行。因而立法自身没有赋予行政审判的合理性审查权也是大家不信任行政诉讼，行政诉讼步履蹒跚的重要原因。

　　3.在行政部门方面：依法行政还不够成熟与完善。1997年“依法治国”方略写进党章，2004年依法治国作为基本原则进入宪法。目前我国的依法治国还刚刚起步，依法行政还不是很成熟。相当多的地方行政机关对依法行政的认识不够深刻，对行政审判促进政府依法行政的作用认识不够到位。部分地方行政首长对行政审判监督政府机关依法行政有惧怕和排斥情绪。部分行政执法机关行政执法不够规范导致很多的行政诉讼无法有效、顺利开展。

　　4. 在司法部门方面：司法自身的地方化倾向严重，司法专业性有待加强。司法自身为了谋求融入地方政府及取得当地党委和政府的支持与信任，纷纷演变成为地方政府的职能部门，因为司法机关的人财物均受控于同级地方政府因而很难保证行政诉讼裁判的公正性，司法机关为了获得更好的办公条件与改善法院自身的福利待遇难免要融入地方政府，但司法的这种地方化倾向很容易让人怀疑司法与行政的合流，很难让民众法院能够依法开展行政审判。另外，法院自身的行政审判队伍专业化建设也比较薄弱，本来行政审判是个非常具有挑战性、专业性的审判技术岗位，但法院频繁的人事调整，实行大规模的轮岗制无法有效稳定行政审判队伍，无法保证行政审判队伍自身的水准与素质。再者部分法院领导也对行政审判队伍建设不够重视，对行政审判队伍的培训基本是空白，本来行政审判的队伍非常薄弱最需要加强学习和培训，但很多法院在安排行政审判队伍培训方面基本是空白，笔者所在中部某省大部分法院都是这种情况。这使得本来就素质不高的行政审判队伍知识无法得到及时的更新与有效补给。

　　三、对诉讼三角结构的原告、被告的法律素养与法律水准的实证分析。

　　笔者认为，行政诉讼的开展不仅有赖于一支高素质的行政审判的队伍，同时也需要行政首长的重视和支持。法院依法开展行政审判营造良好的司法环境，也需要行政执法机关队伍严格执法，大力提升依法行政水平。积极提升行政机关的诉讼应对能力，也需要培养公民的诉讼意识、法律意识、法律信仰来加强公民的诉讼能力，使公民在法律的框架内、诉讼的架构下积极维护自己的合法权益同时也是有利于监督行政机关依法行政。毕竟徒法不足以自行，法治事业关键还是要有一大批懂法、学法的法律中坚力量。依法行政，依法审判主要还是全社会学法、懂法、用法，在全社会范围内达成对法律的共识，深化对依法治国的共识，在全社会范围内形成对法律的尊重和信仰，形成依靠法治路径推进行政审判工作的健康发展。

　　（一）行政诉讼中被告行政机关行政首长的法律素养、法律水准的实证分析。

　　一个地方的行政首长是否具有深厚的法律素养，丰富的法律知识显然会对整个地区的司法环境造成重要影响。因为行政机关的模范守法、支持法院依法开展行政审判有利于给司法营造一个良好的外部环境。同时行政首长的法律认识、法律观念也对法院依法开展行政诉讼提供强有力的支持。由于中国特殊的国情，笔者此处所言的“行政首长”不是严格行政法意义上的行政首长，而是包含地方党委书记、地方行政首长及大学校长等一把手。因为在目前中国特殊的国情下，党作为社会主义事业的领导核心的情况下，我们把地方党委书记排除为行政首长是不实际的，有时候一个地方的党委书记对本地司法环境的影响力是巨大的，对此我们无法否认和回避。笔者想通过一些实例来分析中国特殊的国情承载下，地方行政首长对地方司法环境的营造及对行政诉讼工作的支持，做个统计并对其中的因果关联做一分析。比如，行政首长是否为法律科班出身做个统计，当然把行政首长是否为法律科班出身来判定行政首长的法律素养是非常不科学的。同时这种单一的量化指标很难全面体现行政首长的法律素养、法律水准。笔者无意否认非法律科班出身行政首长的法律素养，也不能强求所有的行政首长、领导人都是学法律出身，毕竟行政首长还是多元化为好。治理国家不仅仅依赖于丰富的法律知识，更需要懂经济、会管理等，何况眼前的任务还是以发展经济为主轴线。但是从另外一个侧面来看，既然要求行政首长的组成来源多样化，学历结构多元化同时也意味着法律出身的科班首长也必须有一定的比例，毕竟法学是治国理政之学。法学思维行政首长的加盟能加快依法治国的步伐，能够促进依法行政的推进当然也就能够更好的促进行政审判工作的健康发展。行政首长为科班法律出身，拥有精深的法律知识，较高的法律素养，在一定意义上来说应该整体的法律涵养应该高于非法律出身的，同时行政首长具备良好的法律素养、法律水准也有利于推进依法行政，有利于支持人民法院依法开展行政审判工作。笔者经过对中部J省的实证调查发现，J省共有11个地级市，总共有22个行政首长（包括市委书记与市长）：其中学法律科班出身的只有一位，占被调查者的4.54%，还是近年刚上任的。其他主要是学哲学、经济学出身的居多。[6]从统计的结果来看，形势不是很乐观。从这个角度来说，我们国家行政审判的困境的形成也能看出一些端倪。

　 （二）行政诉讼中被告行政执法机关队伍的法律素养、法律水准的实证分析。

　　为了从实证上对执法队伍进行一个客观的法律素养、法律水准评价，笔者对某区涵盖了城管局、公安局、劳动局等重点执法单位做了一次概括的走访抽样调查。因为工作的关系，笔者经常与劳动局、公安局等执法部门接触，对行政执法队伍的法律素养有个感性认识和初步了解。本次调查共发出问卷360 份，收回280 份，收回率77.77%。在收回的280 份问卷中，城管局干部85人，公安局干部160人，劳动局干部35人，分别占被调查者的30.35%、23.5%和12.5%。其中系统学过宪法的有195人，占被调查者的69.64，有78.8%的被调查对象认为，有必要把具备相应的法律素养作为执法人员基本素质要求。另外，调查中特发现，系统培训过行政诉讼法、行政处罚法的为252人，占被调查者的90%，学习过行政复议条例（法）和国家赔偿法的甚至不及70%（分别为66%和58%），系统学习过地方人民代表大会和地方人民政府组织法的仅有 44%。从这次抽样调查结果来看，大部分的执法人员都具备了基本的法律素养。但是还有很多方面不是很乐观，比如很多执法人员没有系统学习作为国家根本大法的宪法，与此同时很多执法部门还不清楚行政复议条例及国家赔偿法等。

　　（三）行政诉讼中原告公民的法律素养和法律水准的实证分析。

　　笔者从小长在农村，对农村的法制环境有所了解，经常会与一些邻居、亲戚谈起法律及行政诉讼。根据笔者的粗糙访谈，笔者发现我村的人大部分不懂行政诉讼为何物，对于行政诉讼法、国家赔偿法、行政处罚法等基本是一无所知。根据笔者的观察，少部分了解行政法律法规的也对法律的评价不高。大部分人认为法律都是官府制定的，法律只是官府的一种工具。大部分人都不愿意去惹政府，尤其是告政府那更是做梦都不敢想的事情。从这个访谈与观察来看，中国的整体法制态势不容乐观。作为原告重要主体的广大农民对行政法律及行政诉讼一无所知，都不信任法律的权威与价值，行政诉讼如何诱发与启动？行政诉讼又怎能取得整体性的推进与实质性的突破？虽然农民不能完全涵盖公民的范围，不能客观体现全体公民的法律素养，可能笔者所在的农村偏居赣南一隅经济比较落后导致整个农村地区的整体法律素养偏低，也可能这仅仅是个个案无法客观反映中国全域法律水平的原貌。但这无疑是个可以参考的农村法制样本，这无疑能从一个侧面体现至少是体现中部地区农村的法制发展水平的一个参照系数。

　　四、行政诉讼困境的对策：

　　在本文的第二部分，笔者着重对行政诉讼原被告的法律素养、法律水准做了一个概括的实证分析，笔者认为造成中国行政审判困境的原因是多方面，法院及法官自身有一定的原因我们无法回避。但是更多的时候，我们忽略了行政诉讼的整个外部大环境，笔者认为造成中国目前行政审判困境更多的原因可能要从法院之外去寻找，也许行政诉讼原被告法律素养，对社会纠纷解决机制的选择，对法治的选择也是左右行政诉讼的重要因素。从此点出发，对目前的行政诉讼困境，我们需要多角度去观察。寻找突围之路需要对推进法治进程，推动行政审判行进的原被告上进行分析以寻求应对之策。

　　（一）领导层：需要提高行政首长的法律素养、法律水准改善行政诉讼的大环境。在上面对地方行政首长的实证分析，我们发现行政首长的法律素养不容乐观。但是我们也看到了一个积极的信号，越来越多的法律科班生走上领导的舞台，笔者以为这是依法治国对法律人才需求的必然。

　　1.笔者以为在依法治国的框架下，依法行政作是大势所趋，需要适当提高行政首长中法律人才的比例，优化领导层的结构。不仅要重视懂经济、会管理的干部，也要让精通法律的专家有一席之地。法律人才的引进，有利于把其法学思维、平等观念、规则意识引入依法行政的系统中，这方面是有实例可以作证的。比如地处京城的中国政法大学是最早开展全国按人口数量公平分配招生指标的教育部部署在京高校，这绝不是偶然。时任中国政法大学校长徐显明就强调，作为一个以法科教育为特色的政法强校显然比其他学校更应该懂得规则意识，不仅仅是把公平正义作为一种虚无缥缈的理念，而是要把其融入治校的实践以身体力行[7]。

　　2.加强行政首长的法律素养，提高其法律水准也需要对在职的领导干部、行政首长进行学法、用法、守法的教育。行政首长不光要模范学法，守法，也需要把法律教育纳入到整个行政首长干部的培训中，把其法律知识纳入到干部综合素质的指标体系中，在提拔、重用干部时加大对法律知识的培训、考察力度。在公选领导干部时把法律素养作为一种必须的基本素质纳入测评体系中。

　　（二）中坚层：加强行政执法机关队伍建设，提高行政机关依法行政水平，行政执法机关的执法水平及行政诉讼能力。行政诉讼的被告主要还是以政府及其职能部门为主，尤其是公安局、城管局等重点执法单位、执法部门。行政诉讼中的被告即这些执法单位的依法行政水平，执法能力及行政诉讼能力对行政诉讼工作的顺利开展起着决定性的作用。

　　1.严把进口关，在重点执法部门，关键性执法岗位配备精通法律的人才。行政执法机关的任务是稳定社会秩序，维护一方安宁。执法的前提是必须要懂法，当前很多执法部门的队伍构成来源比较复杂，比如有不少比例的复转军人、很多的非法律专业的大学毕业生甚至是不少中专毕业生，整体上法律人才的比例偏低。按照现代行政队伍职业化、专业化的建设标准，行政执法部门显然应该主要是吸纳优秀法律人才为主。但我国目前的现状是大量的非法律人才充斥于这些执法部门。这是一种非常不正常的现象，既挤压了法律专业学生的就业空间，造成其就业难，也是对社会法律人才的闲置和浪费。同时这种局面还使得我国目前的执法队伍的法律素养、法律水准无法有效快速提高。当然笔者不是排斥退伍军人转业到执法部门，而是觉得应该在转业之前有一个良好的法律训练，比如当前试点的政法干警招录体制改革针对转业军人的试点班[8]不失为一种有益的探索，同时非法律专业的大学生完全可以通过进修法律硕士接受系统的法律教育的途径再进入执法部门。

　　2.加强执法队伍建设，搞好在职法律培训与教育。法治成功与否的因素关键在于人，关键在于是否有一支执法铁军。严格执法有赖于一支高效、专业的执法队伍，需要其精通法律，具有深厚的法律理论，丰富的法律知识、娴熟的法律技能。行政审判工作的开展需要得到行政执法机关的支持与配合。行政审判不仅仅需要执法机关有良好诉讼能力，也需要加强法律培训，在法治的框架内，尽量确保执法能够依法行政，既维护国家法律的权威，也保护好当事人的权利。行政诉讼与行政审判是对行政机关依法行政的有效监督与法律支持。法院维护行政机关依法行政的行为是行政机关提供合法性支持与保护，对行政机关违法行为的纠正是行政机关依法行政的外部监督。加强执法队伍建设不仅光靠严把进口关，同时也必须将执法队伍建设作为一项系统工程来常抓不懈，需要加强对执法队伍的法律教育与培训。比如，将法律学习制度化，将法律培训纳入行政执法机关年终考核体系，将执法人员学法、用法作为评优评先的重要参照系数，在干部晋职晋升方面要加大法律知识的培训、考察力度。只有行政执法机关都学法、懂法、用法，才能做到坚持依法行政，才能深刻认识到法治及人民法院依法开展行政审判工作的重要性及必要性，行政执法机关才能更好的支持与配合法院依法开展行政审判。

　　（三）基础层：加强公民的普法教育，在全社会达成对法律与法治的共识。法治不是一日能够建成，行政诉讼不仅仅需要法官依法审判，行政机关依法行政，同时也要靠广大民众充分运用宪法和法律赋予其的诉讼权利，通过诉讼的运作监督好行政机关依法行政，限制公权力使民众的合法权益不受侵害。要切实加强普法宣传和法制教育工作，提高民众的法律素养、法律知识，培养民众的诉讼意识、法律意识、法律信仰。

　　1.加强普法宣传和法制教育工作。我们国家一直以来都有厌讼的传统，民众一般都不会轻易选择法律作为纠纷解决途径。另外由于我国实现的法治建设主要是政府主导型，通过立法——普法——司法的模式来推进法治的，[9]因而普法是建设法治社会的重要一环。只有大力加强宣传，让民众了解法律尤其是行政法律法规及相关的行政诉讼法，民众才可能知道还可以通过行政诉讼来监督行政机关依法行政，保护自己的合法权益。另外也需要加强全社会的法制教育，通过在中小学配备法制副校长，编写法制教材，对大中小学校广泛开展公民教育培养其基本的法律素养。要把法律课堂进社区，进企业，进农村，切实提升全社会的法律素养与法律水准。

　　2.开展诉讼引导和诉讼便民服务工作。诉讼活动是有成本的，诉讼需要耗费大量的时间和精力，甚至还有可能遭遇一些不可预测的情况。这也使得民众在选择法律作为维权武器，将诉讼作为纠纷解决途径需要全盘考量，不到万不得已可能不会启动诉讼来解决争议。但我国行政诉讼实行的是不告不理原则，显然没有当事人的起诉、上诉与申诉，行政诉讼是无法启动的。从这个意义上来说，公民的诉讼要求是行政审判发展的源动力。因而必须认真对待民众的诉权，要尽可能的做好诉讼引导，对于当事人的疑问与困难需要及时的给予答复和帮助，也要本着司法为民的原则，积极开展诉讼便民服务，要尽可能地降低诉讼成本，把各个诉讼环节的障碍进行检查和清理。唯有如此，民众才有可能在遇到行政争议时将法律、将诉讼作为一种维权的选择。