妥善处理矛盾纠纷，是加强社会管理，维护社会稳定，推进和谐社会建设必须重视的问题。调解是化解社会矛盾纠纷的重要手段，它是指经过第三者的排解疏导，说服教育，促使纠纷各方依法自愿达成协议，解决纷争和矛盾。调解作为一项法律制度，在我国主要包括人民调解、行政调解和司法调解三大类。充分发挥三大调解作用，实现三大调解手段有机衔接，是构建“大调解”工作格局，提升社会矛盾纠纷化解效果的重要举措。笔者结合黄冈市实际，就如何强化人民调解、行政调解、司法调解的联动对接作了相关调查与思考。

    一、人民调解、行政调解、司法调解在化解矛盾维护社会稳定中发挥着重要作用

    长期以来，黄冈市各级党委政府高度重视以调解为手段化解各类社会矛盾，促使人民调解、行政调解、司法调解在维护社会稳定工作中发挥着积极作用。

    人民调解是在人民调解委员会主持下，以法律法规、社会公德为依据，通过说服教育、劝说疏导，达成协议，消除纷争的一种群众自治活动，属于诉讼外调解。经过多年发展，目前黄冈市已形成以市县两级人民调解工作领导小组为龙头，乡镇（街道）人民调解委员会为主导，村（社区）人民调解委员会为基础，区域性、行业性人民调解委员会为补充的多层次、宽领域工作体系。经调查统计，目前全市共建有人民调解委员会4806个，拥有人民调解员22953人，纠纷信息员11826人。我市各级民调组织年均受理各类矛盾纠纷2万件左右，调处成功率保持在95%以上，在维护基层社会稳定中发挥了第一道防线的积极作用。

    行政调解主要是由基层人民政府或具有调解纠纷职能的国家行政机关主持，依法化解纠纷的活动，也属于诉讼外调解。行政调解多见于治安、劳动、国土、卫生、建设、交通、工商、民政等工作领域。经初步调查统计，2010年至今，我市公安机关依据《治安管理处罚法》成功调处各类治安纠纷17000余件，全市卫生行政部门依据《医疗事故处理条例》调解处理各类医疗赔偿纠纷近300件，全市工商行政管理部门依据《消费者权益保护法》成功调解消费者权益投诉2500余件，国土资源部门依据《土地权属争议调查处理办法》调解处理了1700余起群众来信来访。行政调解作为行政部门实施管理和服务的重要手段，对定分止争、化解矛盾有着十分重要的作用。

    司法调解亦称诉讼调解，是当事人在人民法院审判组织主持和协调之下，处分权益，解决纠纷的活动。司法调解是人民法院审判工作的重要组成部分，以司法审判权的介入和审查为特征，具有最高法律效力。我市法院系统坚持“调解优先、调判结合”原则，在法律规定的范围内，将调解与协调贯穿于相关案件审理全过程。2010年至今，全市法院一审民商事案件调解或经调解当事人撤诉结案8700余件，占该类受理案件总数的65%。近年来，按照《最高人民检察院关于办理当事人达成和解的轻微刑事案件的若干意见》，我市检察机关将调解手段运用到刑事和解案件的办理中，使司法调解的外延进一步拓宽。自今年初以来，我市检察机关根据有关司法解释，运用调解手段办理相关公诉案件180件，涉及189人。司法调解使既已冲突的矛盾得到有效化解，也有利于提高司法效率，节约司法资源。

    二、实施“三调对接”是推进和加强社会矛盾化解工作的现实需要

    人民调解、行政调解、司法调解都是以调解为手段的矛盾纠纷解决方式，各具优势与不足。从我市实践来看，人民调解具有网络健全、植根基层、不收费用、调解手段灵活、纠纷化解效率高、调解协议可向人民法院申请司法确认以保障效力等优势，但当前我市基层人民调解工作也存在着经费短缺、队伍不稳定、基层调解人员依法调解能力参差不齐等不足。行政调解以基层政府或行政部门为依托，具有较强的专业性和综合性，也符合人民群众“有事找政府”的思维定式，但在实际工作中，如果具体调处的纠纷涉及所属机构或工作人员（如卫生行政管理部门调解医患纠纷），行政调解的独立性和公正性常会受到质疑，行政调解的公信力和成功率可能受到影响。司法调解程序严格规范，主持调解的司法人员具备丰富的法律知识和实务经验，司法调解效力具有权威性，但从实际工作来看，因当前处于纠纷高发期，为提高办案效率，规避诉讼风险等，司法调解过程中往往存在以压促调、以判促调的现象，同时，当事人还要负担诉讼费用。

    当前我国正处于社会转型期，社会矛盾纠纷呈现主体多元化、客体复杂化、规模群体化、类型多样化的特点，矛盾纠纷调处难度也日益增大，单一的矛盾纠纷调解方式，各自为政、单兵作战的调解格局已明显不适应形势需要。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中指出，要“完善矛盾纠纷排查调处工作制度，建立党和政府主导的维护群众权益机制，实现人民调解、行政调解、司法调解有机结合……把矛盾化解在基层、解决在萌芽状态”。中央提出将三大调解有机结合，为我们推进新形势下社会矛盾化解工作指明了方向。人民调解、行政调解、司法调解虽作用于不同领域，但工作目标一致。着力构建人民调解、行政调解、司法调解“三位一体”的工作体系，将三大调解手段有机对接整合，实现优势互补，能充分发挥司法资源、行政资源和社会资源的效能，进一步提升社会矛盾化解工作实效。

    三、黄冈市探索开展“三调对接”工作已初显成效

    近年来，我市着眼构建“大调解”工作格局，积极推进人民调解、行政调解和司法调解的对接联动，在建立机制、搭建平台、规范流程等方面进行了有益探索，取得了一定成效。

    （一）形成了以力量整合为基础的联动机制

    按照“哪里有人群哪里就有调解组织、哪里有矛盾哪里就有调处化解工作”的要求，我市在全面实施社会稳定风险评估制度、积极开展矛盾纠纷大排查的基础上，着力构建以人民调解、行政调解和司法调解力量为主体的多元化矛盾纠纷调解工作格局。一是创新工作机制，2010年，市委市政府出台《关于创新和完善基层维稳机制建设的实施意见》，强化社会矛盾纠纷化解网络建设，由各级综治办牵头，大力整合综治、维稳、信访、公安、法院、检察、司法、民政等多方面力量，推行县市区“8+X”（8为上述8部门，X为矛盾归属地或涉及单位）、乡镇“7+X”（7为除检察之外的上述部门）工作模式，变单兵作战为齐抓共管，增强了工作合力。二是搭建工作平台，在县市和乡镇建立“综治维稳联动中心”，在村（社区）设立综治维稳联动室、“法务前沿”工作站，将三大调解力量有机整合，实行例会联席、来访联接、矛盾联查、纠纷联调、应急联动、信息联通的“六联”工作法，提升了基层矛盾纠纷化解实效。三是强化责任落实，将基层矛盾纠纷化解工作列入对各级党委政府落实综合治理工作考核的内容，确保了社会矛盾排查和化解工作有人管、专人办、工作有落实、绩效有奖惩。目前，全市12个县市区、124个乡镇和4265个村都挂牌成立了综治维稳中心或工作站， 2011年初至七月底，全市县乡村三级综治维稳中心（工作站）共排查各类矛盾纠纷6810件，化解6546件，调解成功率达96.12%，工作成效明显。

    （二）人民调解与司法调解对接初步规范

    根据《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》和《湖北省高级人民法院、湖北省司法厅关于加强人民调解与司法调解衔接的实施意见》等有关规定，在市委政法委的具体指导下，2008年，市中级人民法院和市司法局联合成立了黄冈市人民调解与司法调解协调配合工作领导小组，出台了《关于人民调解与司法调解相互衔接若干问题的暂行规定》（黄中法【2008】144号），将人民调解与司法调解的对接贯穿于相关案件办理全过程。诉前，人民法院在立案接待时，向当事人宣传人民调解的优势、特点，告知诉讼风险，在当事人自愿的基础上，将一些案情简单争议不大的民事纠纷、刑事自诉案件移送纠纷当事人所在地或发生地人民调解委员会进行调解；案件进入诉讼程序后，对仍有可能通过人民调解解决的，审判机关委托人民调解组织进行调解；诉后，对经法院判决，在执行遇到阻力的案件，邀请人民调解组织参与调解。《暂行规定》还统一了对接使用的规范性文书，增强了操作性。实践中，我市英山县“诉调对接”成绩比较明显，该县司法局和县人民法院联合成立了人民调解和诉讼调解对接工作中心，在乡镇司法所和法庭成立了对接工作室。经统计，2010年至今，英山县采取“诉调对接”方式办理相关案件325件，取得了较好的社会效果。

    （三）“警调衔接”成为行政调解与人民调解对接的亮点

    行政调解的领域宽泛，与其他调解手段的对接，在形式、途径和紧密程度上都有较大不同。这其中，我市公安行政调解与人民调解的对接具有一定的代表性。公安调解是比较典型的行政调解，《治安管理处罚法》（第九条）、《道路交通安全法》（第七十四条）、《道路交通事故处理程序规定》(第八章),都对公安机关的行政调解职能作了明确规定。我市公安机关按照中央推进“三项重点工作”的部署，贯彻“调解也是执法”精神，积极探索和实施行政调解与人民调解的衔接联动，切实提升了公安机关在社会矛盾化解中的作用。一是衔接制度规范。各地公安机关按照实施“大调解”工作要求，出台相关规定，明确和规范了我市公安行政调解与人民调解相衔接的机构体系、运行流程和工作保障。二是工作平台完善。在派出所、交警队、社区警务室等基层窗口设立调解室，吸纳具有一定法律专业知识、责任心强、善做群众工作的人员，或邀请当地人民调解委员的委员、人民调解员参与调解工作，增强了调解合力。如麻城市公安局在交警大队设立“事故处理一站式服务中心”，邀请法官、律师、物价定损员、保险理赔员、人民调解员共同参与交通事故赔偿纠纷的调解，方便了群众，提高了调解效率。三是分流引导有效。落实了公安派出所邀请、委托人民调解制度，将审查确定的部分轻微伤害治安案件或非警务群众纠纷，在当事人同意的前提下，出具委托书，分流移交到当地人民调解组织进行调解。实践证明，我市“警调衔接”的实施，能有效化民怨、解民忧，缓解警力不足，更促进了和谐警民关系建设。

    （四）我市“三调对接”工作仍需进一步加强和完善

    就我市“三调对接”工作实际看，也存在一些需要加强的方面。一是工作机制需进一步完善。人民调解、行政调解、司法调解的制度设计和工作领域不同，自上而下也缺乏相应成熟、统一的制度规范，“三调对接”具体实施的工作领导和工作协调还有待加强。二是对接制度需进一步规范。当前我市“三调对接”是以力量整合为重点，三大调解的具体对接还存在着范围不明确、程序不规范、责任不具体等不足，对接的操作性还有待加强。目前，我市人民调解和诉讼调解的对接有了基本制度，但人民调解和行政调解间的对接还缺乏规范。三是需进一步加强工作共识。少数部门对调解的重视不够，主要是少数行政部门因顾虑会“卷入”当事人调解协议不履行引起的诉讼中，往往把争议直接推给司法部门，没有发挥应有的作用。四是工作保障需加强。主要是基层调解组织的经费保障普遍偏低，调解人员多为兼职无报酬，一定程度上也制约了工作的开展。

    四、推进我市“三调对接”工作应把握五个重点

    和谐社会不是没有矛盾的社会，而是能有效化解矛盾，有效维护社会安全稳定的社会。“三调对接”要发挥实效，需要充分适应形势，不断完善机制，强化措施。笔者认为，当前我市要切实抓好五个重点。

    （一）树立正确的调解工作观

    一是要充分重视。以调解解决矛盾，能实现社会秩序的稳定和人际关系的和谐，符合国人“和为贵”的文化传统，调解过程也能起到道德教化和法制教育作用。调解也符合当今多元化解决民事纠纷的世界潮流，不少西方国家也建立有ADR（非诉讼矛盾纠纷解决机制）等类似的社会纠纷调处机制。抓好调解工作，重视是首要前提。二是要尊重自愿。调解必须是以当事人的申请或同意为前提，非自愿基础上的调解，或者以压制促成的调解，只是粗糙的“结案了事”，不能真正实现案结事了、定分止争。同样，实施“三调对接”，也应该是以当事人自愿为前提，通过引导和委托的形式来实施。三是不能将调解视作唯一的矛盾处理手段。矛盾产生的原因错综复杂，不能片面追求调解率，指望调解万能，忽视和排斥其他矛盾处置手段。应坚持科学客观态度，当调则调、当处则处、当裁（仲裁）则裁、当判则判，更要防止因久调不决而导致矛盾激化。四是要以发挥三大调解的能动作用促对接。三大调解如果不能在各自领域中发挥作用，就失去了构筑“三调对接”机制的基础。“三调对接”应以三大调解充分发挥自身作用为前提，而不能以实施对接为由推诿工作、推卸责任。

    （二）进一步完善“三调对接”工作机制

    在继续抓好市委市政府《关于创新和完善我市基层矛盾纠纷化解工作机制的实施意见》的基础上，进一步完善相关工作机制。一是要加强工作领导。按照“党委政府统一领导、政法综治综合协调、相关部门协作联动、人民群众广泛参与”的原则，继续完善“三调对接”工作格局。建议在市、县成立由综治委牵头，法院、政府法制办、司法局及相关具有调解职能部门共同参与的“三调对接”工作领导小组，下设领导小组办公室在综治办。要组建调解工作专家库，加强调解工作的指导。要定期组织开展考核督查，将对接实施情况纳入综治工作考核，推进工作落实。二是要完善工作平台。建议在同级人民法院、政府法制办、司法行政机关分别设立调解工作协调办公室，分别抓好司法调解、行政调解、人民调解工作的指导，定期召开联席会议，通报情况、联调疑难纠纷。要在各级法院、检察院、信访局及其他具有调解职能的行政部门普遍建立调解工作室，聘请首席调解员、聘任专职调解员，建立邀请、委托人民调解组织参与调解的工作制度。三是要规范工作制度。应出台一系列的规范性文件，既要对“三调对接”工作开展的总体要求予以明确和统一，还要将司法调解、人民调解、行政调解相互间的具体对接进行规范，从而保障工作的有序开展。

    （三）以强化人民调解为对接的基础和重点

    人民调解是群众自我管理、自我教育、自我服务的自治行为，只要遵守自愿、公平、合法原则，不苛求“查清事实，分清是非”，能够将大量的社会矛盾以最快捷、最低成本、群众最易接受的方式过滤掉。实施“三调对接”的重点，就是要突出人民调解的基础性作用，推动行政调解、司法调解向人民调解对接，从而达到节约诉讼成本、减轻行政机关压力，提高社会矛盾纠纷调解效率的效果。当前加强我市人民调解工作，一是要推进人民调解工作队伍的职业化、专业化建设，将人民调解员由“岗位兼职”转变为“社会岗位”，以政府“购买服务”的方式，聘请首席人民调解员、聘任专职人民调解员，建立和完善调解专家库、调解员和调解志愿者信息库，多层面加强培训，重点提升调解人员依法调解的能力和水平。二是要切实保障人民调解工作经费，按照《人民调解法》和财政部、司法部《关于进一步加强人民调解工作经费保障的意见》，保障人民调解指导经费、人民调解委员会工作经费和人民调解员办案补贴经费。实行“以奖代补”政策，鼓励各级民调组织有效开展工作。三是要拓展工作网络，加强民调组织建设，通过在行政部门、司法机关设立人民调解工作室（站）的方式，建好“三调对接”阵地。

    （四）以第三方调解组织为桥梁实现无缝对接

    第三方调解组织是独立于矛盾当事方，居间调解的力量，具有中立性。行政机关、人民法院委托或邀请第三方调解组织参与调解，能够提高调解工作的公信力和实效性。当前我市道路交通事故、医疗纠纷、征地拆迁、劳动争议、环境污染等行业性、专业性矛盾纠纷逐渐增多。为适应形势发展，我们应大力组建行业性专业调解组织，以第三方介入的方式，提高调解的公正性、专业性和权威性。目前，我市已建立道路交通事故、医疗纠纷、劳动争议、婚姻家庭、环境保护等行业性专业人民调解委员会60多个。行业性专业人民调解委员会作为规范的第三方调解组织，在参与解决复杂、疑难纠纷中，比单独的行政调解或司法调解效果更明显。以医疗纠纷人民调解委员参与解决医患纠纷为例，我市年初至今，已建立由人大代表、政协委员及律师、离退休医学专家组成的医疗纠纷人民调解委员4家，作为独立于医院、患者之外的第三方，受当事人或卫生行政管理部门委托的，已成功调解医患纠纷10余起，在有效防止“医闹”，保障当事人合法权益，促进当事人息诉罢访等方面发挥了积极作用。我市应按照《人民调解法》和省委省政府《关于加强行业性专业人民调解委员会建设的意见》要求，重点加强以行业性专业人民调解组织为主的第三方调解组织建设，并建立健全行政调解、司法调解引入第三方调解的工作机制，促进人民调解、行政调解、司法调解间的无缝对接。

    （五）努力提升调解工作的社会影响力和群众认可度

    要加强对社会公众的普法宣传教育，通过深入开展多种形式的法制宣传活动，提升群众法律意识和法律素质，增强群众的法治观念，从而减少矛盾纠纷的产生，防止矛盾的激化和升级，为调解工作创造良好的社会氛围。要加强对综治维稳信访工作、三大调解制度、“大调解”、“三调对接”工作机制的专项宣传，提升公众对综治维稳工作、矛盾调处工作的知晓率、信任度，引导群众主动利用调解手段来解决矛盾纠纷，积极配合调解组织开展工作，夯实“大调解”、“三调对接”工作顺利开展的社会基础。

    （作者单位：湖北省黄冈市委政法委）