唐山经济社会发展主要指标约占全省五分之一，唐山法院受理的案件数约占全省法院案件受理数的六分之一。值得考量的是，在全省法院收案数上升的情况下，唐山法院实际受理案件数并没有随着经济社会快速发展而上升，反而逐年下降。唐山法院收案数不升反降的关键是重视诉外、诉前调解工作，得益于全市法院建立了诉讼服务中心，实现了诉讼调对接，这种以“案结事了”为目的的做法，完全符合中央政法委关于做好三项重点工作源头性、基础性、根本性工作的要求。我们的具体做法是：

    一、诉外、诉前调解是能动司法的创新举措

    目前，我国正处在矛盾凸显期，大量矛盾、纠纷以案件方式进入法院，为使司法调解与人民调解、行政调解有效对接，把矛盾、纠纷化解在诉外，解决在诉前，节省当事人的诉讼成本，减少法院“案多人少”的压力，我们制定实施了《关于加强诉前调解工作的办法》、《关于加强诉外调解工作的办法》、《关于把诉前调解案件纳入司法统计的实施办法》、《关于诉外、诉前调解案件卷宗归档的办法》，规范两级法院法官将一定的精力和时间用在诉外、诉前工作上，依法指导协调、就地化解纠纷，防止矛盾激化，有效减少了法院立案数，使唐山法院步入了化解矛盾、纠纷多，申诉信访下降，执行难得到缓解的良性循环。目前，唐山法院诉外、诉前调解大幅度提升，约占受理案件总数的三分之一。几年来，唐山两级法院解决各种矛盾、纠纷总量年均增递增13%，由于大量矛盾、纠纷及时化解在诉外、诉前，唐山两级法院实际受理案件数并没有随着全市经济社会快速发展而上升，反而以每年3%的比例下降，结案数量年均下降7.5%。在正常结案的情况下，新发生的信访案件仅占0.19%。省高院院长高勇同志对唐山法院源头化防的做法高度重视，多次进行专题调研，撰写出《关于迁安、开平法院充分发挥能动作用、减诉息访的调研报告》，最高法院王胜俊院长、中央政法委王其江副秘书长、河北省原省委书记、省人大主任张云川、河北省委原副书记、省长陈全国、省委副书记付志方、省委常委、常务副省长赵勇、省委常委、政法委书记张越等领导同志相继作出重要批示，给予充分肯定。去年8月，王胜俊院长在秦皇岛接见河北省中级法院院长时再次强调：“总结和推广‘迁安法院经验’，对河北乃至全国法院都有积极的指导意义。”唐山法院坚持能动司法、综合调控的做法，先后在全市综治工作会议上和最高人民法院咨询委员会第27次会议上作特别发言，中央、省、市多家媒体做了报道，推广和介绍唐山法院的做法。

    二、关于诉外、诉前调解的概念、范围和原则

    （一）诉外、诉前调解的概念。所谓诉外调解，是指在矛盾、纠纷发生后，尚未起诉之前，通过法院主动作为、适当介入、及时指导，依靠人民调解和行政调解组织等多元化调解主体，及时排除化解，实现源头化防的调解方法；所谓诉前调解，是指人民法院在受理事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的民商事案件前，告知当事人诉讼权利义务和诉讼风险，在不违背自愿原则的前提下，引导当事人对争议的纠纷先行调解，解决争议纠纷的方法。

    （二）诉外、诉前调解的范围。除下列四类不适用诉外、诉前调解情形的矛盾、纠纷外，即：1、应当适用特别程序、督促程序、公示催告程序、破产还债程序审理的；2、确认婚姻关系、身份关系的；3、证据材料须经质证、司法鉴定等程序，不能在诉外、诉前调解中查清解决的；4、其它不符合诉外、诉前调解解决的纠纷。其它均可适用诉外、诉前调解的方式化解矛盾、纠纷，实现息诉罢访。

    （三）诉外、诉前调解的原则。在诉外、诉前调解机构调解纠纷时，遵守下列原则：

    1、在当事人自愿平等的基础上进行调解；

    2、依据法律、法规、规章和政策进行调解，法律、法规、规章和政策没有明确规定的，依据社会主义道德规范进行调解；

    3、尊重当事人的诉讼权利，不得因未经调解或者调解不成，而阻止或变相阻止当事人向人民法院起诉。

    三、诉外调解工作的做法

    为充分发挥诉外调解工作“第一道防线”的作用，及时化解矛盾、纠纷，减轻群众诉讼负担，维护社会稳定，促进社会和谐，我们注意从以下几个方面做好诉外调解工作：

    （一）主动融入。唐山法院民事审判庭、行政审判庭及人民法庭发挥在矛盾、纠纷化解工作中的主力军作用，主动融入地方社会发展大局，积极投身乡镇（街道办事处）政法综合治理全局工作之中，最大限度地调动诉讼程序外的社会力量，全面做好诉外调解工作，努力促成矛盾、纠纷当事人自行和解、人民调解组织和行政调解组织调解，力争使各类矛盾、纠纷及时得到解决，避免矛盾、纠纷升级。

    （二）瞄准难点。对各类民商事纠纷，特别是基层组织调解有困难的疑难复杂矛盾、纠纷，涉及公共利益、社会影响较大和容易引起上访的矛盾、纠纷，积极主动参与，及时化解处理。同时，遇有紧急情况、突发事件、群体性事件和中心工作需要协调配合时，两级法院主动作为、靠前谋划，为当地党委、政府依法解决重大、疑难、复杂的涉法问题献计献策，充分履行法院的职责。

    （三）构建机制。唐山法院民事审判庭、行政审判庭及人民法庭注意加强与乡镇（街道办事处）和基层民调组织对接，最大限度延伸司法业务指导和司法服务职能，形成人民法庭、人民调解网络、“三位一体”调解体系相结合的排查发现矛盾、纠纷的多元化解决纠纷机制。加强与乡镇（街道办事处）和基层民调组织对接的方式，主要有以下四种：

    1、包村法官及时与各村调解员对接，发现问题及时处理，对调解有困难的矛盾、纠纷及时进行司法业务指导。积极帮助村民调组织完善矛盾、纠纷调解工作流程，规范工作程序，丰富工作方法，提高调解能力，充分发挥他们化解矛盾、纠纷的作用。

    2、通过送法入村、社区、企业等形式，倡导调解理念，提高全社会的调解意识，引导各调解组织不断提升投身调解工作的积极性、主动性、创造性。

    3、充分发挥诉外调解机构作用，及时沟通信息，对基层民调组织调解有困难的矛盾、纠纷及时介入，与乡镇（街道办事处）调解机构共同开展调解工作。

    4、采取定期培训，通过采取邀请诉外调解员旁听、协助参与调解、业务指导调解等形式，加强调解能力的培训，并定期到各调解组织进行走访、调研、征求意见，总结、交流调解工作经验，努力实现诉外调解环节无缝衔接。

    （四）多元化解。参与诉外调解工作以解决问题、化解矛盾为目的，通过采取指导、协调、参与等方式，努力通过当事人和解、人民调解员调解、乡镇（街道办事处）调解机构调解，以及有关部门的仲裁，行政部门的确认、裁决、调解和行政复议等渠道，达到多元化解决矛盾、纠纷。

    总之，通过充分发挥法院主导作用，建立起多元化矛盾、纠纷解决团队，凝聚社会力量，汇聚社会智慧，构筑起解决矛盾、纠纷的强大网络。

    四、诉前调解工作的做法

    为充分发挥诉前调解工作在化解矛盾、纠纷，达到减少人民法院受案压力，降低当事人诉讼成本和风险的目的，我们注意从以下几个方面做好诉前调解工作：

    （一）设立机构。唐山两级法院均成立诉前调解机构，负责对符合条件的矛盾、纠纷实施诉前调解。诉前调解机构通过对当事人起诉的事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的民商事案件，做好释法、疏导工作，引导当事人优先选择诉前调解化解纠纷。

    （二）风险提示。立案时，告知当事人相关的诉讼权利和义务及诉讼应遵守的规则和程序，提示当事人诉讼存在的风险和成本。在不违背自愿原则的前提下，引导当事人将属于诉前调解范围的争议，先交由诉前调解机构进行调解，以便依法、及时、快捷地化解矛盾，妥善解决纠纷。

    （三）注重时效。诉前调解机构收到《诉前调解建议书》后，在5日内组织调解工作。必要时，指定或者委托相关乡（镇）、村委会、居委会或相关单位、部门等人民调解组织开展调解工作，并对调解工作进行司法业务指导。对已进入诉前调解阶段的纠纷，应当按照自愿合法、事实核查清楚、法律关系清晰、制作文书迅达的思路，及时进行调解。

    （四）诉调对接。经诉前调解的矛盾、纠纷，调解不成的，及时进入诉讼，不可久调不决，以调压判。

    1、经诉前调解机构调解的矛盾、纠纷，当事人不愿继续调解或确无调解可能的，调解机构出具《诉前调解终结书》终止调解，并告知当事人可以进行仲裁或者通过诉讼解决。

    2、诉前调解机构调解的纠纷，自调解机构受理之日起30日内，未能达成调解协议，当事人要求提起诉讼的，立案庭依法及时受理。如遇特殊情况，经当事人同意继续调解的，提出《诉前调解延期申请》，经主管部门领导批准，可延期10天。诉前调解期间，不计入立案审查期限。

    3、经诉前调解机构调解的纠纷，未达成调解协议的，调解机构应当向当事人出具《立案建议书》，连同诉讼材料一并由当事人携带至立案庭办理立案手续。对当事人提起诉讼的，应及时依法受理。

    （五）依法确认。对于诉前调解成功的矛盾、纠纷，人民法院根据当事人的意愿，及时确认其效力。

    1、经诉前调解机构调解达成的具有民商事权利义务内容，并由当事人签字或者盖章的调解协议，具有民商事合同的性质，当事人应当依照约定履行义务，不得擅自变更或者解除调解协议。当事人认为有必要的，自调解协议生效之日起30日内，可以共同向人民法院申请依法确认，人民法院应当进行审查。

    2、人民法院认为调解协议合法、有效的，依法确认其法律效力。人民法院认为调解协议无效或部分无效的，可以组织当事人通过调解方式变更协议内容，达成新的调解协议，也可以对其效力不予确认。对当事人申请确认调解协议效力的，人民法院提起审查程序，出具决定书予以确认或者不予确认。

    3、经诉前调解机构调解达成调解协议的，人民法院依法确认协议有效后，一方当事人拒绝履行或未全部履行的，对方当事人可以向人民法院执行机构申请强制执行。

    五、关于把诉前调解案件纳入司法统计的做法

    诉前调解案件，涉及当庭裁判率、法院和法官年人均结案数、一审服判息诉率、调解率、撤诉率、执行标的到位率等效率、效果指标。为此，我们注意探索做好将诉前调解案件纳入司法统计路子。在省法院相关业务部门的具体指导、帮助下，目前已取得初步成效。

    （一）专项管理。唐山法院诉前调解机构统一负责对诉前调解案件实施调解、立卷、归档。诉前调解案件单独立卷、单列案号、集中归档。诉前调解工作完成后，由诉讼调解机构统一建立台账，由司法统计部门汇总上报。将诉前调解案件纳入司法统计时，注意把握好结案均衡度，避免整体收结案不均衡。

    （二）分类处置。对于双方当事人达成调解协议后撤诉，且不要求出具调解书的诉前调解案件，以及当庭履行且不要求出具调解书的诉前调解案件，统一案号为：“诉前调字”依序编号。对于双方达成调解协议，要求法院出具调解书的诉前调解案件，按诉讼案件统一立案号，列入诉前调解案件登记、统计。

    （三）手续完备。对纳入司法统计的诉前调解案件，要做到手续完备，文书、卷宗齐全。当事人要求法院出具调解书的诉前调解案件，应有文书签发手续。需要合议的，还应包括合议庭评议笔录。对纳入司法统计的诉前调解案件，准确记载双方当事人联系方式以备核查。如有虚假案件，追究主办人、主管庭长、主管院长的责任，并取消其评先评优资格。

    六、关于诉前、诉外调解卷宗归档做法

    为进一步规范诉外、诉前调解工作，加强卷宗管理，便于查阅、考核和使用、保存，参照《人民法院诉讼档案管理办法》和《人民法院诉讼文书立卷归档办法》的要求，结合全市法院工作实际，认真做好诉外、诉前调解案件卷宗归档工作。具体做法是：

    （一）材料齐全。诉外、诉前调解案件卷内材料要符合法院案卷评查的质量要求，做到材料齐全，文词无误，顺序正确，装订整洁。

    1、诉外调解卷宗材料主要包括：当事人基本情况、纠纷内容、调解笔录和参与调解人员的数量、职业等，并按规定填写诉外调解登记表。

    2、诉前调解卷宗材料主要包括：起诉书、诉前调解建议书、调解笔录、调解协议等，并按规定填写诉前调解登记表。

    （二）序号单列。诉外、诉前调解案件卷号可按照本单位的诉外、诉前调解序号单列，所有卷宗实行逐月归档，统一管理。

    1、诉前调解机构每月报结案时，要同时将诉前、诉外调解案件卷宗送案件质量评查室。评查室进行检查后，对不符合要求的卷宗，退回原承办单位完善。待符合要求后，重新办理归档手续。

    2、对经案件质量评查合格的案件卷宗，每季由诉前调解机构将档案移送院档案室。同时，填写好移送清单，做到数字准确，手续清楚。档案室要及时登录卡片和索引，单独建立台账，入库存放。

    七、对诉外、诉前调解工作考评的做法

    为调动干警参与诉外、诉前调解工作的积极性、主动性和创造性，唐山两级法院将诉外、诉前调解工作纳入了年度绩效考评系统，以相关部门和人员参与诉外、诉前调解工作的卷宗为考核依据，与年终评先评优和奖惩挂钩。考核采取平时考核与年终考核相结合的方式，平时考核每季度一次，在每季度最后一个月的20日前，向市中院审判管理办公室报送工作报告，报告内容包括：诉外、诉前调解立案数、调解成功数、纠纷的性质、参与调解的法官数、参与调解的乡镇（街道办事处）等其他部门人数、职业等。同时，市中院审判管理办公室进行经常性的督导、检查。考核时，结合辖区乡镇（街道办事处）的相关调解工作材料，做到考核依据充分、考核评排客观。  

    （作者单位：河北省唐山市中级人民法院）