论文提要：人民法院服务鄱阳湖生态经济区生态环境司法保护应充分发挥审判职能，化解社会矛盾，促进社会和谐。本文以Y区法院立案调解机制运行状况为样本，运用实证分析的方法，指出了立案调解机制是基层法院化解社会矛盾极佳路径，理应扮演基层法院化解社会矛盾的“主角”， 但实然效果是只有极少数矛盾纠纷在立案阶段得到及时化解，立案调解在化解基层社会矛盾方面仅处于“配角”地位，仅是诉中调解、判决等解纷方式的“点缀”和“陪衬”而已；解析了基层法院立案调解机制在实践层面中的解纷瓶颈，最后就如何建立大立案调解格局，加强相关配套机制建设，实现立案调解从解纷“配角”到解纷“主角”的转型跨越指出了相关路径。

    引言：人民法院服务鄱阳湖生态经济区生态环境司法保护应充分发挥审判职能，化解社会矛盾，促进社会和谐。本文以Y区法院立案调解机制运行状况为样本，运用实证分析的方法，指出了立案调解机制是基层法院化解社会矛盾极佳路径，理应起到“排头兵”作用，扮演基层法院化解社会矛盾的“主角”。

    一、实证调查：Y区法院近六年立案调解机制运行状况[1]

    1、结案情况[2] 
          

    表一显示，该院近6年来共受理各类民商案件8937件，调解3057件，其中立案调解案件503件，最少的是2005年，只有25件，最多的是2010年，共154件，平均立案调解率为5.63%，立案调解占总调解案件平均比率为16.45%，总体趋势是逐年递增。[3]统计数据表明：（1）该院立案调解的案件数量总量极少，占调解案件总数的比率不高。（2）该院立案调解机制化解社会矛盾的作用正日益凸显，并呈星火燎原之势。[4]

    2、人员配备
     

    以上图表反映， 2005年至2009年该院立案调解人数是2人，一审一书结构；2010年是3人，二审一书结构。以上数据表明，该院立案调解机制在化解社会矛盾方面具有成本投入低、司法资源利用率高的优势，同时表明，该院在立案调解工作中的司法资源配置十分有限，仅占该院一线审判人员的4%—6%。[5]

    3、调解周期
      

    上述图表显示，该院立案调解的平均周期为2.13日，最短的是2005年，仅为1日，最长的是2006年，只有3.64日。表中数据充分说明，该院立案调解机制在化解社会矛盾方面具有高效、快捷的优势。

    4、申请执行率

    比较表四、表五可以看出，该院立案调解平均申请执行率为9.74%，而判决、诉中调解案件平均申请执行率高达49.7%，[6]前者比后者低了近40个百分点。以上数据说明，该院立案调解机制在化解社会矛盾方面具有申请执行率低、自动履行率高的优势。

    5、信访与申诉再审率
            

    表六、表七显示，该院近6年来立案调解信访与申诉再审率均为0，远低于该院总的信访与申诉再审率。说明该院立案调解机制在化解社会矛盾方面既做到了“案结”，又做到了“事了”，实现了定纷止争的价值目标。

    综上，该院立案调解机制在化解社会矛盾方面具有高效快捷、成本投入低、解决纠纷彻底、社会效果好等独特优势。[7]但目前立案调解机制司法资源配置极少，在立案阶段及时化解的矛盾纠纷占受理案件的比率较低，大量案件仍要流转审判程序，立案调解机制在化解社会矛盾方面处于“配角”地位。

    二、成因解析：立案调解机制实践层面中的解纷瓶颈

    实践证明，立案调解机制是基层法院化解社会矛盾的极佳路径，应该大力提倡，理应充当基层法院化解社会矛盾的“主角”， 成为分流、疏导、化解社会矛盾的“排头兵”。但，目前立案调解机制扮演的是“配角”。笔者调查发现基层法院立案调解机制在实践层面存在解纷瓶颈，导致立案调解工作力度不大，解纷功能萎缩。

    1、司法资源配置严重不足。由上述实证调查可知，该院近6年来立案调解法官配置为2—3人，立案调解室1个，办案人员、审判场所严重不足，司法资源配置反映该院仅把立案调解作为化解基层社会矛盾的一种从属手段，没有将其作为基层法院的解纷首选，虽然由此节省了有限的司法资源，但是人员、审判场所严重不足难以保证立案调解工作的全面开展，为此，立案法官只得有所放弃，挑选一些有较大把握的案件进行调解，其它绝大部分案件仍要流转进入审判程序，立案调解案件数量无法提高，大立案调解格局难已形成。

    2、立案调解范围不明。各地基层法院自行规定立案调解范围，主要模式有：（1）列举式。将可进行立案调解的案件类型逐一列出，没有列入其中的，即排除在立案调解的范围之外。（2）排除式。将不能立案调解的案件类型逐一剔除，未剔除的，即可进行立案调解。（3）概括式。对可立案调解的案件概括式地规定条件，符合条件的即可进行立案调解，反之则不能立案调解。有的法院兼采其中几种模式，如“列举式+排除式”、“概括式+排除式”等。

    3、立案调解孤军作战。立案调解对时间要求极为严格，[8]调解不成即按规定流转进入审判程序。考虑到立案调解的时间要求，立案调解多是承办法官召集双方当事人参加，一般不会将案件委托他人或其它部门协助调解，也很少考虑邀请有关部门或与当事人有特定关系的人员到场参与调解，更很少走出法庭，深入案发现场，依托各种社会力量化解纠纷。

    4、立案调解激励机制缺乏。目前，多数基层法院对立案调解率未纳入年终目标考评，[9]未建立相应的激励机制，立案调解无办案任务，调多调少一个样，而调解案件毕竟存在一定风险，多一事不如少一事。因此，基层法院的立案调解工作积极性不高。

    5、立案调解约束性小。立案调解机制实行调审分离，强调当事人完全自愿，一方面从源头上预防了强制调解现象发生，[10]另一方面却被少数当事人用作谋求不当利益的手段，这在债务案件中表现得尤为明显，一些当事人对欠款金额本身无任何异议，只是在还款方式、还款时间上有意见，不同意对方提出的调解方案，只要求按自己提出的不合理方案调解，否则行使“反悔”权，要求将案件转入审判庭审理，恶意拖延履行债务，而立案调解对之“无可奈何”，无任何惩戒措施，导致立案调解效率不高。

    6、立案调解收费制度与退费手续不合理。现行《诉讼费用交纳办法》仅对调解案件收费笼统作出规定，该办法第15条规定：“以调解方式结案或当事人申请撤诉的，减半交纳案件受理费”，而未对立案调解收费单独作出规定。实践中，多数基层法院套用“减半交纳案件受理费”规定，不利于调动当事人选择立案调解的积极性，因为付出同等诉讼费用，大多数当事人更愿意选择完整审判程序的司法服务。现行诉讼费退费手续过于繁琐，一般是先交再退，人为地增加了当事人的诉累。

    三、路径探寻：由解纷“配角”到“主角”的转型

    基层法院立案调解机制实践层面存在的解纷瓶颈阻却了立案调解机制功能发挥，妨碍了基层社会矛盾的及时化解，必须打破瓶颈，破茧成蝶，通过建立大立案调解格局，加强相关配套机制建设，实现立案调解由解纷“配角”到“主角”的转型。

    1、建立大立案调解格局。充分发挥立案调解解纷优势，将“相当部分”基层矛盾纠纷及时化解在立案阶段，必须做大做强立案调解“蛋糕”，建立大立案调解格局。首先，增加人员投入。按照笔者所在中院对基层法院下达的“民商案件调解（含撤诉）率不低于50%的考核指标”，依照资源配置对应原则，基层法院应当按审判人员的50%配置为调解人员，而调解包含立案调解、庭前调解、庭中调解与庭后调解四大块，所以立案调解人员数量应配置不低于审判人员总数的25%，从人员上保证立案法官有足够精力对所有民商案件进行筛选、法律释明与立案调解，提高进入立案调解程序的案件数量。其次，增加审判场所投入。将立案法官人员划分为立案组、筛选组、送达组、调解组与结案统计组，每组至少配置1个办公室，各组既相互独立又相互配合，共同完成立案调解解纷使命。大立案调解具体流程为：筛选组对立案组移送的民商案件进行初步筛选，将可能进行立案调解的简易案件移送给送达组送达，将案件性质不适合立案调解及复杂疑难案件退回至立案组，由立案组直接移送审判庭审理；送达组在送达时，积极开展立案调解释明，并将双方同意立案调解的案件送调解组调解，对于当事人明确表示不同意立案调解的，则将案件退回至立案组，由立案组移交审判庭审理；调解组在法定期限内开展立案调解，调解成功则送结案统计组报结案件，立案调解程序结束。调解未成的则退回立案组，由立案组移送审判庭审理。具体流程见下图：

     2、合理规定立案调解案件范围。立案调解机制强调当事人合意解决纠纷，调解程序启动与终止，由当事人说了算。哪些案件可以立案调解，当事人最具话语权。所以列举式立案调解案件范围，恐有“挂一漏万”之嫌；排除式一般仅对案件性质不宜调解和调解内容违法的予以排除，而其他事实不清、权利义务关系不明、争议较大的疑难复杂案件未在排除之列，故排除式规定亦不科学；而概括式仅规定可立案调解的相关条件，柔性有余，刚性不足，不利于基层社会矛盾的及时化解。笔者认为，立案调解的案件范围可以采取“概括式+排除式”模式，一方面概括规定可以立案调解的案件条件，便于立案法官充分行使自由裁量权，自主决定某一具体案件可否立案调解；一方面将案件性质不宜调解和调解内容违法的明确排除，剔除权利寻租空间，确保公正廉洁执法。根据基层法院的案件性质与特点，[11]对基层法院立案调解的案件范围可作如下规定：一、符合下列条件的民商案件可以进行立案调解：（1）基本事实清楚、权利义务关系明确、当事人争议不大，人民法院认为有可能通过立案调解解决的；（2）当事人便于送达并愿意进行立案调解的；（3）不属于依法不能调解的案件。二、下列案件，人民法院不予立案调解：（1）适用特别程序、督促程序、公示催告程序、破产还债案件；（2）婚姻关系、身份关系确认案件；（3）其它依案件性质不能调解的民商案件。三、调解协议具有下列情形之一的，人民法院不予确认：（1）侵害国家利益、社会公共利益的或案外人利益的；（2）违背当事人真实意思的；（3）违反法律、行政法规禁止性规定的。

    3、构建多元合作立案调解机制。基层法院应该发挥地处基层，与基层组织、群众联系广泛的优势，充分依靠社会力量，构筑化解社会矛盾的合力。（1）实行“立案调解进社区”调解模式。在社区设立立案调解工作室，建立由立案法官、人民陪审员、社区司法协理员、人民调解员、公安片警等组成的社会矛盾化解组织网络，形成以社区为载体，立案法官为主导，各方整体联动立案调解社会矛盾的工作格局。（2）建立委托协助调解机制。委托人民调解组织、社区、居委会、工会、妇联及双方当事人的亲属等有利于案件调解的组织和个人进行调解。（3）建立邀请调解机制。对于交通赔偿、劳动争议、医疗纠纷等特定案件，邀请交警、工会、卫生等组织协助调解，发挥上述组织专业优势，有的放矢开展调解，提高案件调解成功率。[12]（4）邀请调解、委托协助调解以5日时间为宜，从有关组织或个人接受邀请或委托开始算起。如有特殊情形，经双方当事人同意，可申请延长一次，延时不超过5日，邀请调解、委托协助调解时间不计入立案调解期限，如仍调解不成，案件退回法院，由法院决定对案件继续调解或将案件流转进入速裁或审判程序。

    4、建立立案调解考核激励机制。立案法官应能动司法服务于化解社会矛盾的大局，建立考核激励机制可提高法官立案调解积极性。首先，制定立案调解目标考评办法，科学规定立案调解率、信访率、自动履行率、申诉再审率等指标，[13]各项指标值要适当，参照基层法院对其它工作目标考评规定，[14]可规定如下：立案调解率不低于30%、信访率不高于5%、自动履行率不低于90%、无立案调解申诉再审案件；其次，将立案调解工作纳入执法业绩档案，作为立案法官评优评先、职务晋升的重要依据。

    5、加强立案调解与小额速裁机制对接。基层法院应普遍设立小额速裁法庭，加强立案调解与小额速裁机制对接。[15]对于符合速裁条件的调解案件，如当事人恶意反悔，立案法官应将案卷转到小额速裁法庭，由小额速裁法庭依法裁判。一审终审的速裁结果，可有效防止当事人借调解之机拖延履行债务。

    6、创新立案调解收费机制。为鼓励当事人选择立案调解，应建立比诉中调解更为优惠的收费制度。笔者建议，：“对立案调解达成协议且当庭履行的，收取10%的案件受理费，达成协议但未当庭履行的，收取50%的受理费”。在具体操作中，当事人首先只需交纳10%的案件受理费，如立案调解成功且当庭履行的，当事人无需补充任何费用；如立案调解成功但未当庭履行的，当事人只需补交40%的受理费；如案件移转速裁庭、审判庭，当事人需补交90%的受理费。”

    结语

    立案调解机制由基层法院解纷“配角”转型为“主角”，并非要否认诉中调解、判决的解纷“主角”地位，相反，诉中调解、判决与立案调解犹如车之双轮、鸟之双翼，均为基层法院化解社会矛盾的有效方式，不可偏废，三者并驾齐驱，互为倚角，相得益彰，共同支撑起化解基层社会矛盾，服务鄱阳湖生态经济发展，构筑和谐法治大厦的历史重任。

    注释：

    [1]本文中的立案调解制度系指人民法院对已立案且立案后双方当事人均表示同意调解的民事案件，在案件移送相关审判部门审理前，由立案庭法官组织双方当事人先行调解的案件办理机制，不包括当事人起诉后，人民法院立案前在审查起诉期间所进行的调解活动。

    [2]以下数据除特别注明外，均来该院的司法统计分析。

    [3]2005年初，笔者所在的Y区法院开始实行立案调解制度，但当时尚未设立专门的立案调解室，亦未配置专职的立案调解员，立案法官在开展立案调解工作同时还兼承担立案咨询、诉讼引导、信访接待等繁锁事务，此项工作处于试行阶段，未形成规范性的制度。2008年开始，该院加大立案调解力度，设立专门的立案调解室，并配置了专职的立案调解员，立案调解机制逐步规范。

    [4]本方所指立案调解率系立案调解案件数（含撤诉数）与当年可调民商案件结案数的比率。

    [5]该院现有在职干警134名，其中一线审判人员50人，执行人员20人，院领导10人，其它综合部门人员54人。

    [6]为行文方便，笔者将诉讼调解分为立案调解与诉中调解，诉中调解包括庭前调解、庭中调解与庭后调解。

    [7]该院立案庭审判员朱军宜由于立案调解工作突出，先后被评为全市法院优秀调解能手、全市优秀法官、全省优秀法官、全国法院办案标兵、全省人民满意政法干警等荣誉称号，该院立案调解工作先后得到市中院、省高院主要领导的高度肯定。

    [8]根据最高法院规定，适用简易程序的一审案件，立案阶段的调解期限原则上不超过立案后10日；适用普通程序的一审案件，立案阶段调解期限原则上不超过20日。从该院司法实践中，目前立案调解的案件均是适用简易程序审理的。

    [9]据笔者所知，基层法院制定《年终目标考评办法》一般以上级法院考核基层法院的目标考评办法为依据，上级法院规定要考核的项目，基层法院均会纳入本院的《年终目标考评办法》之中，以加强平时的目标管理，确保年终考评时取得好成绩，而上级法院对基层法院的立案调解率一般不予考评。

    [10]“由于调解法官手中没有审判权以供利用来作为压服当事人接受调解方案的条件，所以调解法官要想获得调解的成功，只能通过劝说以获得当事人自愿合意的途经来寻求解决，即使其有强制的意愿，也会因苦于没有实现的途经而不得不就此作罢”。 闫庆霞：《法院调解制度研究》，中国人民公安大学出版社2008年版，第226页。

    [11]从基层法院受理的案件类型看，大部分仍然是传统的离婚、民间借贷、借款、买卖合同、“三养”案件、赔偿纠纷等，这些传统案件大部分法律关系比较简单、事实比较清楚，标的额一般不是很大，各地法院均积累了较丰富的审判经验，完全有能力在立案阶段先行调解。

    [12]如卢某与宜春某医院医疗赔偿纠纷案，2009年6月8目立案后，该院及时邀请当地卫生部门协助开展调解，充分发挥其专业优势开展思想工作， 仅3天时间即促使双方自愿达成了由医方赔偿卢某188000元的协议，并且医方当日即将全部赔偿款付清，及时化解了一件较复杂的医患矛盾纠纷。见该院（2009）某法民一初字第581号案件。

    [13]从2011年开始，最高法院开始将立案调解率作为考核各级法院立案信访工作指标，以有效预防和减少涉诉信访。陈菲、杨维汉：《最高法院五项举措预防和减少涉诉信访》，载《新华网》2011年2月6日。

    [14]近3年来，该院目标考评办法规定：“民商事案件调解结案率（含撤诉率）达到50%，服判率达到95%”。而通过实证调查，该院近6年来立案调解的自动履行率达到90.26%，申诉再审率为0。

    [15]2011年初，最高法院安排部署在全国90个基层法院开展小额速裁试点工作，5月，各试点法院开始了试点工作。小额速裁审限为1个月，不得延长，且实行一审终审，当事人不服只能在收到判决书10日向原审法院提出异议申请。

    （作者单位：江西省宜春市袁州区人民法院）