“行政程序”英语称“Administrative Procedure”，日语称“行政手续”，等等。这些不同形式的符号表达了相对同一的内容。法学界对其内涵的解释较为接近。日本《新法律学辞典》认为“行政程序”有两个含义：一是指行政机关在进行制定规则、裁决争议及其他行政行为时必须遵循的程序；二是指与法院的审理裁判称之为司法程序相对称的，而把行政机关的审判称之为行政程序。美国《布莱克法学辞典》对它的解释是：行政程序是由行政机关所作出的方法和步骤，它不同于诉诸法院的司法程序。显然，这些定义都把行政程序看成是行政机关行政行为的程序。一般认为，对行政权力行使的程序性要求，最初源自英国古老的自然公正理念，即任何权力都必须公正地行使。这同样也应是当代法治观念的基本原则。行政实体内容的公正解决，有赖于行政程序的公正。作为一种操作技术，行政程序又是一种明确的规则，可以由人们依正义和效率的双重标准来加以设计并脱离其实体内容而存在。因此，行政程序在构建“法治行政”秩序方面意义重大。从这个意义上分析，讲“依法行政”，更主要、更必要的还是依公正程序行政；讲“违法行政”，更多地则是体现在违反了行政程序的理念和具体操作规程上。

    自古以来，司法程序和诉讼程序都被严格制度化，远古的神明裁判、中世纪的“纠问式”及其形式证据制度，等等，都给人类政治制度史留下了深深的印迹，但行政程序只是近代社会才出现的新名词。任何存在着行政权的社会都实际存在着行政程序，但在专制社会里行政程序几乎都是任意的。正是这样，专制社会里没有行政程序的概念。事实上，政治学和法学上的程序概念总是与程序的法律化和制度化相联系的。行政程序在近代受到青睐也完全是由于其制度化的需要。

    中国传统行政程序是指中国传统行政的工作次序、步骤和过程的总和。它是建构在权力一元化模式之上的。其一方面保障君权通过程序性规定限制官僚集团；另一方面在皇权的控制下可突破正常程序，以加强皇权对行政事项的主导作用。因此，传统行政程序中既有形式内容，也有一定的实质含义。在中国古代，“程”、“序”是分开使用的。传统行政程序使用“程式”、“法式”、“公式”、“序”等概念。近代以后才在西法的影响之下，将“程”、“序”合用，对译舶来的现代行政“程序”，在概念的整合中，保留了传统行政程序的形式意义，摒弃了其中的实质内容，但没有吸收现代行政程序概念的形式理性和限制行政恣意的要素。

    虽然在我国从行政法的角度研究行政程序的历史不长，但传统行政程序的历史与国家一样久远。在我国第一部行政史典《周官》中就载有国家选用官吏的程序：“乡老论士之秀者，升诸司徒曰选士；司徒论选士之秀者，而升诸学曰俊士；既升而不征者曰造士；大乐正论造士之秀者，而升诸司马曰进士。”“司马辩论官材，论进士之贤者，以告于王，然后因其材而用之。”

    当人类进入资本主义社会以后，在资产阶级民主政治制度之下，行政程序发展到一个崭新的阶段，程序的作用领域、约束对象发生了很大的变化，产生了许多全新的内容，其中听证程序的确立最具有代表性。听证程序具有行政管理相对人对行政过程的民主参与及约束行政主体的性质，此类程序是奴隶制和封建制国家的行政程序所不具备的。为此，有必要将资产阶级民主制度确立以前的行政程序与资产阶级民主制度确立以后体现民主和法治行政精神的行政程序区别开来。我们不妨将前者称为传统行政程序，而将后者称为现代行政程序。

    在奴隶制和封建制社会，保障封建专制政体的巩固和发展是国家的头等大事，而这又以治官为重要。因此，对官吏采取了实体法控制和程序法控制双管齐下的管理办法。传统行政程序法的控制功能在吏治方面得到充分发挥。我国古代有关官吏选拔、任用、考核、奖惩、升降、监察的程序就非常详尽。此外，公文往来方面的管理程序也十分明细，这类程序基本上是业务性、技术性的，目的在于保障行政效率。与内部管理程序相对发达形成对照的是，传统行政程序在外部行政管理，即对相对人的管理方面比较薄弱。出现这种情况的原因在于行政程序完全是专制统治的工具，不具有制约国家行政权以保护民权的功能。传统行政程序成了行政权与政治目标的附庸，实用主义程序观非常流行，人们普遍认为，只要行政决定的实质内容正确，即使在法定形式上和程序上有缺陷也无关紧要。违反程序的行为并不能自然导致行政决定的无效，所以，“重实体、轻程序”是传统行政程序的一个普遍特点。

    现代程序是在近现代民主政治的背景下产生起来的，它不仅要为国家管理服务，更要体现民主主义精神，为国家民主政治服务。我们知道，在行政实体法律关系中，行政主体与行政相对人的地位是不对等的，行政主体拥有单方面的、不以行政相对人的意志为转移的实体权力，这些权力如不加以制约，随时都可能对民权构成威胁，民主政治不允许出现这种情况，于是现代行政程序充当了制约行政权，保护民权的角色，它通过设置大量以行政主体为程序义务人，以相对人为程序权力人的方法，对行政主体进行反向控制，行政程序的控制目标与行政权的指向不再完全一致，并且行政权对民权的威胁越大，行政程序与行政权之间的反向性就越明显。现代行政程序不应再是行政权管理的附庸和工具，它相对独立于行政管理之外，成为对行政权实施控制的有力武器，人民民主与国家权力。公平与效率、人权与行政权、个人利益与公共利益等一系列国家管理过程中的基本矛盾，通过现代行政程序获得了统一。

    与传统行政程序相比，现代行政程序具有如下特征：

    现代行政程序的基本目标是对强大的行政权予以控制和约束，以预防行政权不适当地侵犯民权，向实际受到侵犯的民权提供救济的渠道；现代行政程序是由制约行政权的民主参与和行政救济程序、服务于政府机关内部控制需要的管理程序以及纯为了保障行政效率的业务性、技术性程序等三类程序组成的集合体；现代行政程序最初由英国、美国、德国西方发达国家在“自然正义”、“法律的正当程序”、“法治国及民主主义”等判例法和宪法原则的基础上，通过一系列成文法和判例法确立和发展起来的；现代行政程序具有高度的权威性和约束力，“法治行政”和“科学行政”都离不开现代行政程序。

    （作者单位：江西省鄱阳县法院）