为充分发挥行政审判职能作用，有效化解行政争议，推进行政与司法良性互动，维护社会稳定，构建和谐，笔者就所工作的基层法院2011年1—8月份所受理的行政案件进行了梳理，分析行政机关败诉原因，对新形势下如何发挥行政审判职能，有效化解行政争议谈一下个人意见和建议。

    一、2011年1—8月襄城法院行政案件的基本情况及特点

    2011年1至8月襄城法院行政案件总体数量上升，协调结案率上升，非诉行政执行案件难度增大，信访问题比较突出。大部分行政机关能够与法院相互配合，行政与司法良性互动的局面逐步形成。

    （一）行政案件总量上升，案件类型较少

    2011年1至8月，襄城法院受理一审行政案件13件，案件数量总体不多，但与去年同期相比增加7件，增长116%。案件类型涉及公安、劳动、民政、国资、计划生育、乡政府。所受理的案件中，公安、乡政府案件占比例较大，各占30%；往年占很大比例的土地案件却没有一件；诉劳动保障部门作出的工伤认定属新类型案件，有一件。

    （二）行政案件少，办理难度大，信访形势严峻

    由于行政案件双方当事人法律地位具有不平等性，再加上当前官民矛盾比较凸显，致使行政案件办理难度较大，极易引起当事人上访，造成社会不稳定，行政诉讼面临着前所未有的困难和压力。2009年上级交办襄城法院12起信访案件，涉及行政案件7件。2010年审结的8个案件中，有3起是信访案件。2011年1至8月所受理的9个案件中，有2起是信访案件，其中一件已办结，一件还在审理中。信访案件类型涉及土地、房屋拆迁、企业改制、历史遗留问题等，信访案件所涉及的范围及数量均有逐步扩大的趋势，且情况越来越复杂，仅通过行政诉讼难以解决问题，必须利用各种社会资源，依靠各级党委政府的大力支持，才能化解矛盾，定纷止争。

    （三）协调撤诉率大幅度上升，化解行政争议成效明显

    2011年，襄城法院进一步解放思想，转变行政审判方式，树立化解行政争议、促进官民和谐的行政审判理念，积极运用协调办案的方法化解行政争议，取得明显成效。行政协调撤诉率大幅度上升，2010年1至8月协调撤诉率为33%，2011年1至8月协调撤诉率为84.6%，这是行政机关与人民法院相互配合的结果，也是行政机关与人民法院共同追求的目标。

    （四）非诉行政执行案件数量不多，但执行难度增大

    2011年1至8月，襄城法院受理行政机关申请法院强制执行案件61件，执结56件，执结率为91.8%。但执行难度较大，特别是违法占地案件，由于行政机关在发现违法占地后不能及时有力进行制止（客观上是法律、法规及部门规章授予行政机关有效制止的权利），致使违法建筑建成后才申请人民法院强制执行，且这些建筑物都是被执行人多年的心血，这时让法院去扒房子，很不现实，社会效果也不好。但这类案件大部分是与被执行人有矛盾的人举报，行政机关才立案查处。如果法院不强制执行，举报人就到处反映法院违法不办案，有的甚至到处去上访。法院执行也不是，不执行也不是，处在两难境地。

    （五）行政机关与法院的配合力度逐步加强，行政与司法良性互动局面正在形成

    襄城法院在审理行政案件中，切实加强与行政机关的沟通交流，并得到了各级党委政府的支持，行政机关不出庭、不应诉、不答辩、不配合行政诉讼的情况已很少，支持行政审判工作的情况增多。襄城法院行政案件协调撤诉率大幅上升的良好势头，与各级党委政府的支持是分不开的，与行政机关的积极配合是分不开的。但自《行政诉讼法》实施多年以来，我县行政首长出庭应诉的情况还无一例。因此，行政审判工作仍需得到行政机关的进一步支持与配合。

    二、行政机关败诉的基本情况

    行政机关败诉的情况主要包括以下四个方面：

    （一）行政行为主要证据不足

    事实清楚是行政机关作出具体行政行为的基础，是依法行政的基本要求。部分行政机关在没有查清基本事实或证据不够充分的情况下作出具体行政行为，是导致行政诉讼败诉的主要原因。

    （二）在适用法律上出现偏差

    行政机关在适用法律上出现偏差主要表现为：一是对违法行为定性不准，导致适用法律错误；二是不能全面适用法律法规，有的只引用禁止性条款，不引用罚则条款，有的只引用罚则条款，不引用禁止性条款；三是不适用法律、法规、规章，而适用违法的低层规范性文件；四是引用法律没有具体到“条”、“款”，而是笼统表述为“有关规定”；五是适用已经废止的法律、法规等。

    （三）行政行为尚欠合理性
   
    这种情况多发生于行政机关具有一定自由裁量权的行政处罚案件中。一是行政机关并不是根据违法行为人的违法事实、性质、情节及社会危害程度对违法行为人作出适当合理的处罚，往往是一概而论，在法律规定的幅度内顶格处罚，这显然行政机关没有按照过罚相当的原则适当行使自由裁量权，总体上有失公平；二是同样情况差别对待，如在行政许可案件中，同等条件下对一方许可，对另一方却不予许可等。这些不适当地行使自由裁量权的行政行为一般表面上合法，但合理性存在较大问题，这样作出的具体行政行为实质上是不公正的，从而导致行政机关败诉。

    （四）行政行为程序不规范

    这是大部分行政机关在实施行政行为过程中存在的普遍问题，也是行政机关在实施行政行为过程中存在的最大问题。行政机关没有严格按照法定程序去实施行政行为，致使具体行政行为很不规范：有的处罚决定没有立案审批手续；有的处罚决定没有领导审批签发手续；有的虽然告知了当事人有陈述、申辩、听证的权利，但未按规定保障行政相对人实际行使权利，不给行政相对人行使权利的时间和机会；有的对当事人作出较重处罚时，没有经行政机关集体讨论；有的行政行为顺序混乱，没有按照法定的程序、步骤去行政。

    三、行政机关败诉的原因分析

    行政机关败诉的原因主要集中于以下四个方面：

    （一）执法人员的责任意识不强，依法行政观念淡薄

    个别执法人员对工作不负责任，敷衍了事，在工作中出现了一些不该出现的错误，如询问笔录最后的签名人与被询问人不是同一人，卷宗中的证人证言并非证明该案的事实。这些都是个别执法人员责任心不强所致。个别行政机关不严格按照法定程序去执法，随心所欲，执法行为很不规范，一旦形成诉讼，很难得到法律支持，其结果必然败诉。

    （二）行政机关片面注重行政效率，存在“重实体、轻程序”的倾向

    在行政执法过程中，行政机关为追求效率存在“重实体、轻程序”的问题，忽视案件质量的全面性的问题。认为只要违法事实存在，即使在程序上有所欠缺，也无关紧要，如送达法律文书不符合法律规定，不按规定保障行政相对人行使权利，需要集体讨论的案件没有讨论，领导审批在卷宗里不能直观表现出来等等。这些问题也会导致行政机关败诉。

    （三）应诉不积极，行政执法责任追究缺位

    有的行政机关应诉不积极，既不再法定期限内提交证据，也不向人民法院提出书面的延期举证申请；个别行政机关对行政案件败诉不在乎，既不查找败诉原因，也不真正纠正错误，工作消极；个别行政机关明知自己的行政行为错误，但拒不撤销或变更，任由法院判决。产生这些问题的思想根源是有些行政机关工作消极，制度上的根源在于缺乏行之有效的责任追究机制和激励机制。

    （四）有的行政执法人员的执法水平有待提高，执法能力有待增强

    近几年，我县行政机关的行政执法水平有了很大提高。但仍有个别行政机关行政执法水平和执法能力不高，其原因有三：一是行政机关执法人员的文化程度参差不齐，大部分执法人员的文化程不高，执法人员的执法水平、业务能力受到自身文化程度的限制，这是问题存在的重要原因。二是不重视对行政法律法规的学习，不注重提高行政执法人员的法律素质和行政执法水平，行政行为存在事实不清、证据不充分、程序违法、引用法律法规错误等问题。三是行政机关执法能力不能适应解决复杂行政争议的要求，特别是在征地、拆迁补偿等法律相对滞后的执法领域，由于在行政执法中对群众利益问题、相关社会问题关注不够，导致矛盾复杂化，法院不得不从法律上对行政执法行为进行严格的合法性审查。

    四、进一步提高依法行政水平，预防和化解行政争议的建议

    当前，我国正处于社会转型和经济体制转轨期，各种社会矛盾叠加碰撞，经济社会发展面临空前压力。为此，笔者建议：

    （一）提高对法院行政审判工作的认识

    各级党委政府要进一步重视行政审判工作，从建设法制社会、和谐社会的全局出发从各个方面予以行政审判工作保障和支持，从而进一步发挥行政审判在支持改革、保障发展、维护稳定中的重要作用。

    （二）高度重视行政执法队伍建设，不断提高行政执法能力

    行政执法能力和作风直接关系着我党的执政能力，关系着人民群众对政府的信任程度。各级党委政府需要充分认识依法行政在经济社会发展中的重要意义，坚持依法推动经济发展。建议政府部门充分利用各种培训方式和载体，加大业务培训力度，提高行政执法人员的业务素质和执法技能，不断增强执法能力。

    （三）强化沟通，推进行政与司法良性互动，建立完善多元化纠纷化解机制

    监督行政行为是行政审判的主要职能，而支持依法行政是行政审判的主要目的。二者的有机统一是建设法治社会的关键所在，行政机关和人民法院应当加强良性互动，相互理解、相互信任、相互支持，形成预防和化解行政争议的整体合力，共同完成化解社会矛盾、维护社会稳定的重任。

    一是大力推广行政案件协调委员会制度。全县成立疑难行政诉讼案件协调委员会，由常务副县长任主任，政法委书记、主管副县长、法院院长任副主任，县纪委、法院、检察院和其他相关部门的负责人为成员，有明确的工作职责、运行程序和配套机制。协调协调委员会的主要职责是解决重大疑难行政争议，解决一批疑难复杂、长期进京赴省上访案件，强化行政机关责任，加强法院与行政机关的良性互动，优化行政执法环境。建议县委、县政府对此予以高度关注，推广这个制度。

    二是努力提高行政首长出庭应诉率。行政首长出庭应诉是指被诉行政机关的首长亲自参加庭审或亲自参与案件协调。行政首长出庭对增强行政机关领导的法治意识、改善行政机关形象、增进群众对行政执法的理解和信任，都具有重要意义。据上级统计，行政机关首长出庭应诉率高，行政执法水平就相对较高，进入诉讼的行政争议大多数能在行政首长的重视下得以有效化解。目前，我县行政首长出庭率为零，建议县政府出台相关规定，作出强制性要求，提高全县行政首长出庭应诉率。

    三是建立和完善司法建议落实反馈制度。司法建议是人民法院审判职能的延伸，在化解行政纠纷方面有着重要的作用。法院在行政审判工作中一直坚持向行政机关发司法建议的工作，但一些行政机关对司法建议的落实和反馈工作重视不足，司法建议的功能没有得到很好发挥。建议县政府在全县建立对法院司法建议的落实反馈制度，要求行政机关将司法建议的落实情况报县政府同意后及时函告人民法院，并将此项工作纳入绩效考核；对拒不落实司法建议并产生严重后果的，进行责任追究。

    （四）重视和发挥各级行政机关法制机构的功能和作用，促使行政纠纷化解在行政程序中

    行政机关法制机构是处理行政复议案件、监督行政执法和出庭应诉的重要机构，是法院和行政机关沟通联系的桥梁和纽带，在推动本地区、本部门执法水平提高方面具有特殊的作用。笔者建议，政府要加强对政府法制部门的建设，配齐配强人员，加强学习培训，落实经费保障，为法制机构的发展提供平台。充分发挥法制机构在规范执法，提高执法水平方面的作用，充分发挥行政复议等非诉讼程序化解行政争议的功能，力争把行政争议化解在基层、化解在初级阶段、化解在行政程序中。

    （五）实行违法行政行为责任追究制度和绩效考评制度，提高依法行政水平

    规范执法行为，改进执法工作，最重要的还是依靠内部管理制度的监督和制约。建议各级政府实行违法行政行为责任追究制度和绩效考核制度，对故意不履行或拖延履行法定职责、在违法行政行为中存在重大过失、对违法行政行为拒不撤销或变更、拒不履行法院生效判决的相关人员进行责任追究，将行政机关败诉情况及执法人员的执法情况纳入年度绩效考核，促使行政执法人员理性执法、良性执法、公正执法，不断提高行政机关的依法行政水平。

    （作者单位：河南省襄城县人民法院）