《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称条例）实施后，人民法院受理了不少房屋征收与补偿案件。在案件的处理过程中，难度最大的还是如何确定房屋征收的性质，即征收房屋到底是不是为了公共利益。对于何为公共利益，如何界定公共的利益，是法院审理房屋征收补偿案件的一个难点，在审判中也有不同的理解。为进一步理清公共利益的含义，正确审理房屋征收补偿案件，本文对公共利益的含义、公共利益的界定进行一些探讨。

    一、公共利益的定义

    《条例》第一条规定：“为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定本条例。”说明只有为了维护公共利益，才能进行征收。第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。”进一步强调了为公共利益需要方可征收，即非公共利益需要，不得征收单位及个人的房屋。公共利益，从字面上可理解为公共的利益，简称公益。《辞源》对公益的概念定义为“公共之利益。相对于一个人之私利、私益而言。”我们可从公共与利益两方面来界定公共利益。对于公共的概念，在早期，就是以利益效果所及之范围，也就是以受益人之多寡的方法决定，只要大多数的不确定数目的利益人存在，即属公益。故是强调数量上的特征。而且，以过半数的利益作为公益之基础，也符合民主多数决定少数，少数服从多数之理念。因此，不确定多数人作为公共的概念，直至目前，仍是在一般情况下，广为被人承认的标准。利益，在《辞源》中的释义为“好处”或“功用”，即指能满足人们物质或精神需要的事物。利益分为个人利益、公共利益与社会利益。个人利益是指“直接涉及到个人生活并以个人生活名义提出的主张、要求或愿望”；公共利益是指“涉及政治组织社会的生活并以政治组织社会名义提出的主张、要求或愿望”；社会利益是指“涉及文明社会的社会生活并以这种生活的名义提出的主张、要求或愿望”。

    对于利益的具体定义，梁慧星在《物权法草案》第49条的表述是：“所谓公共利益，指公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业、环境保护、文物古迹及风景名胜区的保护、公共水源及引水排水用地区域的保护、森林保护事业，以及国家法律法规规定的其它公共利益。”王利明教授则认为，公共利益主要应包括以下几类：一是直接关系到社会全体成员的共同利益。比如战争期间，为捍卫国家主权而征收、征用公民财产，国家主权就是关系到全体社会成员的共同利益。二是不特定人的经济、文化、教育等方面的利益。公共利益本身在受益人的范围上具有不特定性。受益可以是多方面的，既可以是经济上的，也可以是教育、科学、文化等精神上的。但是，不管受益形式如何，范围必须是不特定的。如果受益人的范围是特定化为某一些人的话，就不能称为公共利益。比如建立只向特定人开放的图书馆，就不能称之为公共利益。三是与基本法律价值相联系的有关个人的生命、健康和自由的利益。生命健康虽然属于个人，但又是法律保护的最高利益，是一切法律价值的基础。所以，对生命健康的保护，是对社会全体成员利益的保护。因此，关于公民生命健康的安全利益就是公共利益。四是经济的秩序。经济的秩序、交易的安全尽管也体现了具体当事人的利益，但是也关系到整个社会经济的运行，从而体现了全体社会成员的利益。在民法上，交易安全之所以优越于所有者的利益受到保护，正是因为其在一定程度上体现了社会经济秩序的公共性。⑴

    公共利益包括以下几个方面的特点：

    1、受益人数不特定性和多数性。受益人是否特定，受益人人数多少是判断公共利益的重要因素。如城市道路建设、学校、医院的建设面向的是不特定的多数人，可以定为公共利益。受益人数的多数性要求并不意味着由公众中的多数人实际地享用得益，而只是一种可能性要求，即多数人都有权利实际地使用。

    2、必要性要求。必要性是指行政行为所造成的侵害不能超过实现的目的。必须是可供选择的各种措施中对公民权益损害最小的措施。从另一方面来看，意味着采取的措施是绝对必要的，除此之外，别无他法，或者用其他途径成本太高（2）。对于必要性要求，其好处是可以防止政府权力的滥用。

    3、受益的实质性要求。实质性是指公众必须直接地在实质上享受到了利益和好处。 真正的公共利益必须是具有实质的内容。不能借诸如提升城市形象、改善招商引资环境等来限制或者剥夺公民合法权益。

    4、直接相关性。即特定的利益关系的安排，必须直接涉及到公共利益，不能把与公共利益间接相关的事项也都归为公共利益。不过，域外经验表明，直接相关与间接相关本身也属于立法机关或司法机关决断或自由裁量的对象。

    5、可还原性。即公共利益必须最终能够还原为特定类型，特定群体民事主体的私人利益。一个脱离了特定类型、特定群体民事主体私人利益的公共利益，肯定不是正当的公共利益。因为一个抽象的，跟任何人不相干的公共利益不可能具有正当性。

    6、内容的可变性。也就是今天的公共利益明天可能不是公共利益。随着社会的发展，时间的流失，公共利益的内容会发生变化，这也会让我们的法律适应未来社会生活发展的需要。

    7、不可穷尽性。即使通过立法机构的立法行为、司法机构的司法行为两个途径对公共利益进行具体的确定，公共利益的类型仍然是无法穷尽的。

    8、比例原则。比例原则的基本要求是行政机关实施行政行为应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益，即行政主体采取的行政手段对相对人权益造成的损害不得与所追求的目的显失均衡，二者之间保持恰当的比例关系。

    二、公共利益的界定

    公共利益的法律界定是世界性的法律难题。在房屋征收中，对公共利益的界定一直是利益博弈的平衡点，界定范围过宽将损害物权稳定与安全秩序，界定过窄将影响公益事业的发展。

    公共利益概念在法律上的出现，最早是在1954年的《宪法》中，该法第十三条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有。”1982年《宪法》第十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”2004年修正后的《宪法》第十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”宪法首先明确了征收、征用的前提是“为了公共利益的需要”。《物权法》第四十二条规定：“ 为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。” 《土地管理法》第五十八条第一款第(一)项规定，国家因为公共利益需要使用土地的，可以依法收回国有土地使用权。《城市房地产管理法》第二十一条规定，在特殊情况下，国家可以根据社会公共利益的需要，依照法律程序提前收回出让土地使用权。第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议决定对《城市房地产管理法》作如下修改：在第一章“总则中增加一条，作为第六条：“为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。”《循环经济促进法》第二十五条规定：“城市人民政府和建筑物的所有者或者使用者，应当采取措施，加强建筑物维护管理，延长建筑物使用寿命。对符合城市规划和工程建设标准，在合理使用寿命内的建筑物，除为了公共利益的需要外，城市人民政府不得决定拆除。”从上述法律规定看，无论是房屋征收、集体土地征收，还是收回国有土地使用权和拆迁，都应当是基于公共利益的需要。但这些规定都没有对“公共利益”范围作出规定。

    《条例》首次对公共利益了界定，明确将国防和外交的需要，由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设、实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用、保障性安居工程建设、旧城区改建等纳入公共利益的范畴。

    三、公共利益的判定标准

    对于如何判断公共利益，笔者认为，可从几个方面对公共利益进行判定：(1)性质标准。满足公共利益的需要作为征收的目的决定了征收权的行使只能是非营利的。但这里的非营利性并非绝对的，若将征收的目的置于当地社会环境下，其为公众带来的利益远远超出其营利性，则可认定为具有非营利性。(2) 效果标准。征收财产必须是能够为社会带来现实的直接利益或直接服务于社会大众，也就是说公共利益要能够最终反射到多数人的个人利益上，并且应当保证征收后财产的使用有一个长期的产出。(3)对象标准。公共利益的受益范围中一定要包括不可辨识的非特定大多数公。（4）情势标准。征收必须是在外部原因的驱使下不得不征收私人财产的情况下实施的，具有不可替代性。（5）程序标准。为充分保障公民的财产权、知情权与参与权，财产征收目的必须经过公开透明的程序认定，否则不得以公共利益为由实施征收行为。（6）利润分配的公共性。为满足公共利益的需要而征收私人财产时，其利润的分配必须与严格意义上公共物品分配情形保持一致，以避免征收成为权势者的获利工具。

    四、公共利益界定的类型选择

    第一类是概括式。即在涉及征收、征用的有关法律中仅原则性规定具有公共利益目的方可征收、征用土地或公民的私有财产，但对哪些属于公共利益未作明确界定。这类国家包括美国、英国、加拿大、澳大利亚等。实行概括式的国家一般通过两种方式确认公共利益：一是由议会来认定征收和征用是符合公益目的的，典型的如美国；二是由法院通过判决对公共利益作出诠释。无论以哪种方式，这类国家或地区一般都有较为成熟的私人财产保护制度，往往把公共利益的界定转化为对私人权益的合理保护的体制设置上。

    第二类是列举式。即在法律中详尽列举哪些事项属于公共利益范畴可行使征收、征用权。这类国家和地区主要有日本、韩国、印度、巴西等。该方式又以列举是否“穷尽”细分为两类：一则为穷尽列举式。典型代表为日本，在其土地征用法等有关法律中“穷尽”地列举出所有可以征收土地的“公益事业”，共计35种。二则为列举概括并用式，主要做法是在列举的基础上有但书规定或者兜底条款。典型代表为我国台湾省，其在土地征用等有关法律中列举出若干种可以征收土地的事项，但没有“穷尽”，还规定了兜底条款。

    第三类则是公共利益范围规定不明，也没有相应的公共利益认定制度和程序。这类国家主要有俄罗斯、乌兹别克斯坦，吉尔吉斯坦等。法律对公共利益没有作明确界定，亦缺乏相应的制度和措施来界定公共利益。是否属于公共利益几乎全由政府决定。

    我国对房屋征收与补偿采取的是概括加列举的形式。概括性的规定是征收房屋必须是为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要。列举性的规定，主要有以下几种形式：

    （一）国防和外交的需要。国防是指国家为防备和抵抗侵略，制止武装颠覆，保卫国家的主权、统一、领土完整和安全所进行的军事活动，以及与军事有关的政治、经济、外交、科技、教育等方面的活动。外交是一个国家在国际关系方面的活动。本条主要是指国防设施建设和使领馆建设的需要。

    （二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要。基础设施是指为社会生产和居民生活提供公共服务的物质工程设施，是用于保证国家或地区社会经济活动正常进行的公共服务系统。它是社会赖以生存发展的一般物质条件。“基础设施”不仅包括公路、铁路、机场、通讯、水电煤气等公共设施，即俗称的基础建设，而且包括教育、科技、医疗卫生、体育、文化等社会事业即“社会性基础设施”。基础设施包括交通、邮电、供水供电、商业服务、科研与技术服务、园林绿化、环境保护、文化教育、卫生事业等市政公用工程设施和公共生活服务设施等。它们是国民经济各项事业发展的基础。在现代社会中，经济越发展，对基础设施的要求越高；完善的基础设施对加速社会经济活动，促进其空间分布形态演变起着巨大的推动作用。建立完善的基础设施往往需较长时间和巨额投资。对新建、扩建项目，特别是远离城市的重大项目和基地建设，更需优先发展基础设施，以便项目建成后尽快发挥效益。

    （三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要。公共事业是指面向社会，以满足社会公共需要为基本目标、直接或者间接提供提供公共服务的社会活动。

    （四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要。根据《国务院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》规定，力争到2012年末，基本解决1540万户低收入住房困难家庭的住房问题。各地要通过城市棚户区改造和新建、改建、政府购置等方式增加廉租住房及经济适用住房房源，着力解决城市低收入家庭的住房困难。要加快建设限价商品住房、公共租赁住房，解决中等偏下收入家庭的住房困难。全面启动城市和国有工矿棚户区改造工作，继续推进林区、垦区棚户区改造。同时，加大农村危房改造力度，适当增加试点户数。

    （五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要。城市旧居住区，是在一个城市的长期历史发展中，逐步形成的，也是城市各个历史时期的发展缩影。旧城一般指的是在市区的一些小区或者是厂房的改造，主要是因为这些小区和厂房年代久远，好多已经成为危房，所以必须实行改造，这种改造相对来说补偿要高一些 。旧城区通常历史文化遗存比较丰富，历史格局和传统风貌比较完整，但同时也存在城市格局尺度比较小、人口密度高且居民中低收入人群占的比例比较高、基础设施比较陈旧、房屋质量比较差等问题。根据《城乡规划法》 第三十一条：“旧城区的改建，应当保护历史文化遗产和传统风貌，合理确定拆迁和建设规模，有计划地对危房集中、基础设施落后等地段进行改建。”该条明确由政府依照城乡规划法的有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等段进行旧城区改建的需要属于公共利益的需要。

    （六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。 该条是兜底条款，有利于弥补前五项规定未尽的事宜。

    注释：

    （1）王利明《征收、征用和公共利益》

    （2）朱维究、王成栋主编：《一般行政法原理》，高等教育出版社，2005.7  113页。

    （作者单位：安徽省泗县人民法院）