社会抚养费征收是一项复杂的社会性工作，需要严格遵从国家法律、法规以及地方性规章，对从业人员的素质提出了更高要求。通常情况下，计划生育行政管理部门在征收社会抚养费过程中难免出现事实认定错误、征收证据不足或者违法征收等情形。人民法院对计划生育行政管理部门移送的征收社会抚养费案件，若缺失严格审查制度，势必损害到征收对象的合法权益，给社会带来不同程度的负面效应。本文从个案切入以管见征收中的深层次矛盾，分析计划生育行政管理部门在征收实践中存在的主要问题，揭示人民法院对征收社会抚养费案件的审查现状，提出完善审查制度之构想，以期待对规范社会抚养费征收有所裨益。

    关键词：社会抚养费征收   法院审查   制度构建

    一、个案切入

    目前，我国社会抚养费征收控制程序主要有二：一是行政程序控制。计划生育行政管理部门依照国家法律、法规和地方性规章所授权限及法定征收程序，直接向征收对象缴收社会抚养费；二是司法程序控制。计划生育行政管理部门对征收对象拒不履行《社会抚养费征收决定通知书》所确定的缴交义务的，可以申请人民法院强制执行。行政程序控制是基础，司法程序控制则是对行政程序控制的救济补充。随着公民的法制观念增强，在社会抚养费征收实践中，行政程序控制的局限性逐渐显现，表现为计划生育管理部门与被征对象之间的矛盾难调和，可从以下案例中得到启示：

    案例一：王绩（男，汉族）与唐维（女，蒙古族）于2000年1月25日登记结婚，2004年11月29日生一女孩王树瑶，选择了汉民族进行了户籍登记；2006年12月12日生育一男孩王一博，选择了蒙古民族进行户籍登记。科左中旗人口和计划生育局于2007年4月15日立案查处其违法生育行为，认为王绩夫妻为其长女自主选择了汉族成份，也就自主选择了再生育时所愿意适用的一方民族成份的生育习俗规定，据此认定王绩夫妇生育第二胎属超生行为，违反了《内蒙古自治区人口与计划生育条例》第十八条“汉族公民，一对夫妻只生育一个子女”的规定，决定对其征收社会抚养费26,810.00元；王绩夫妇不服，认为其生育适用《内蒙古自治区人口与计划生育条例》第二十二条“夫妻双方是两个民族的，可以自由选择适用一方民族的生育规定”，户籍登记不能代表一方民族成份的生育规定，生育第二胎不属超生行为。

    本案的争执焦点是王绩夫妇是否违法生育第二胎问题。依照我国《人口与计划生育法》和《内蒙古自治区人口与计划生育条例》规定，汉族公民“提倡一对夫妻生育一胎”；而蒙古族公民“一对夫妻可以生育两个子女”，“夫妻双方是两个民族的，可以自由选择适用一方民族的生育规定”。那么，如何认定王绩夫妇所“选择”的生育规定？可否以当地习俗即以所生育的第一胎户籍登记民族作为王绩夫妇选择的生育规定？

    案例二：2006年2月，广州市某区36岁的邱先生与35岁的苏小姐未登记结婚生育一子，由于苏小姐户籍管理的原因，至2008年1月二人方登记结婚。2008年11月10日，计生部门通知苏小姐接受调查，同时送达《征收社会抚养费决定书》，认定邱先生夫妇“未婚生育子女”违反了《广东省人口与计划生育条例》的规定，应当缴纳35800元的社会抚养费。

    由于人们婚育观念的变化，社会上未婚先育现象较为普遍，类似邱先生夫妇符合结婚年龄、健康等实质要件、缺少《结婚证》形式要件的案例在全国为数不少，邱先生夫妇是否应当缴交社会抚养费？

    案件三：程先生与谢女士于2005年5月登记结婚，次年4月生一男孩；2008年2月，在民政部门办理了离婚登记手续，男孩归程先生抚养；2009年10月，有群众向计划生育行政管理部门举报，称谢女士与程先生离婚后再生育一女孩，双方属假离婚。谢女士承认生育第二胎事实，但否认系与程先生所生，同时拒绝进行亲子鉴定。据此，计划生育行政管理部门对谢女士和程先生作出征收27700元社会抚养费决定。

    谢女士与程先生也的确存在以假离婚方式来规避法律以达到超生目的之嫌疑，但从证据角度看，在证据材料不能形成完整证据链尤其是缺失譬如陈先生的供述、DNA亲子鉴定结论等主要证据材料情况下，凭着谢女士的供述及群众举报，能否认定程先生超生？

    以上三个案件共同反映了一个问题，就是被征对象与计划生育管理部门围绕着该不该征收社会抚养费问题存在争执，而这种争执又不是通过行政征收程序可以完成解决好的，有赖于人民法院严格的司法审查程序，从而作出缴纳与否、缴纳多少的裁定。

    二、问题分析

    1、征收主体的错位性

    2002年9月1日，国务院颁布的《社会抚养费征收管理办法》（以下简称“《办法》”）中规定：社会抚养费的征收主体为地方县级人民政府计划生育行政部门（以下简称“县计划生育部门”），其可以委托乡（镇）人民政府或者街道办事处作出书面征收决定。可见，社会抚养费征收具有“双重”主体：一是“上位主体”即县计划生育部门，是法定主体；二是“下位主体”即乡（镇）人民政府或者街道办事处，是授权主体。授权主体的出现，一是考虑到地方政府机构改革后，县计划生育部门的人员编制偏紧，现有人力资源无力应对征收的艰巨任务；二是贯彻“职”与“权”相适原则需要，县计划生育部门是征收社会抚养费的法定职能部门，有权对征收对象作出征收决定，因此， 乡（镇）人民政府或者街道办事处只能通过县计划生育部门授权途径，来代为履行征收社会抚养费职能并作出征收决定；三是县计划生育部门不把征收职权直接授予村（居）委会等基层群众组织，其重要原因是出于保障计划生育执法水平需要。然而，乡（镇）人民政府将抚养费征收职权转授予于所辖片区、甚至村（居）委会的现象十分普遍，下达计划生育指标和征收任务，片区、村（居）委会成为实际上的征收主体，与国务院《办法》中的规定相悖。不具备征收主体资格的主体从事征收行为，显然违法。

    2、征收标准的复杂性

    对征收对象应按何标准征收社会抚养费？国务院在《办法》中作了原则性规定：“社会抚养费的征收标准，分别以当地城镇居民年人均可支配收入和农村居民年人均纯收入为计征的参考基本标准，结合当事人的实际收入水平和不符合法律、法规规定生育子女的情节，确定征收数额”，属指导性、授权性规定，具体办法由各省、自治区、直辖市根据本地实践情况制定。结合江西为例，《江西省社会抚养费征收管理办法》第五条对农村居民社会抚养费征收标准这样规定：“以县级人民政府统计部门公布的当事人计划外生育的子女出生前一年本县（市、区）农村居民年人均纯收入为计征基数；当事人实际纯收入高于前述农村居民年人均纯收入的，以实际纯收入为计征基数”、“当事人实际可支配收入、实际纯收入，由县级人民政府计划生育行政部门负责核实；县级人民政府计划生育行政部门可以委托乡（镇）人民政府或者街道办事处核实”。征收标准的复杂性体现：一是当事人的实际收入水平如何准确核实；二是不符合法律、法规规定生育子女的情节如何认定；三是对委托核实的，相关人员的业务能力、与案件是否存在利害关系。这些都直接影响到征收数额的多与少、征收标准的高与低。事实上，由于乡（镇）人民政府或者街道办事处普遍存在转委托，并在抚养费的分配上与村（居）委会存在利益分割，超标准征收现象也难免；村（居）委会工作人员与被征人员往往存在紧密裙带关系，征“关系款”、“人情款”也“正常”；村（居）委会工作人员由于受执法水平限制，征收数额核实失偏也存在。

    3、过错责任的单方性

    征收主体对征收对象违法生育行为产生存在过错，是否可减轻征收对象的责任程度，是个值得探讨的问题。通常情况下，征收社会抚养费是计划生育管理部门为实现社会管理目标强制无偿取得征收对象一定财物的行为，把征收社会抚养费作为占用社会资源的一种补偿方式，定位为行政征收而非行政处罚。行政征收与行政处罚两者在行政法理论上属不同的具体行政行为，行政征收属刚性征收，只要违反生育规定就要按照相关标准计征社会抚养费，完全不考虑双方的责任程度和征收对象的认错态度；行政处罚属弹性征收，需要考虑征收对象的过错程度、责任大小、认错态度等综合因素，从而确定处罚数额。譬如有的乡（镇）为完成征收任务或达到多征收社会抚养费目的，对计划外怀孕采取“放水养鱼”或“协商”生育，其行为的非正当性丝毫不能成为减轻征收对象责任的筹码。征收社会抚养费适用的是责任既定原则，即管理对象只要存在违规生育行为，就应当承担缴交全额社会抚养费之责任。责任既定原则，不利于增强计划生育工作人员的工作责任心，同时容易滋生行政腐败。

    4、管辖规定的投机性

    国务院《办法》对征收社会抚养费的管辖确立了三条原则：（1）现居住地原则。当事人的生育行为发生在其现居住地的，由现居住地县计划生育管理部门按现居住地的征收标准征收；（2）户籍地原则。当事人的生育行为发生在其户籍所在地的，由户籍所在地县计划生育管理部门按户籍所在地标准征收；（3）流动地原则。当事人的生育行为发生时，其居住地、户籍地县计划生育管理部门均未发现，由首先发现其生育行为的县计划生育管理部门按当地征收标准征收。管辖原则的确立，保障了征收工作有序开展。同时我们不难看出，现行管辖原则也存在明显弊端，即同一当事人、同一违反生育规定事实，运用不同的管辖原则，在征收数额上会出现完全不同的结果，并会引发一系列问题，如相对贫困落后地区当事人流入较发达地区务工，如果依照现居住地原则征收，因现居住地征收标准更高，征收对象需要缴交更多的社会抚养费；反之，征收对象故意规避管辖规定，达到少征目的。管辖规定显露的投机性，让被征对象有空可钻，成为计划生育管理部门与被征对象产生纠纷的源泉，如有的户籍所在地的计划生育管理部门，要求在外地已经缴纳社会扶养费的重新依照本地计征标准进行补差征收。

    5、调取证据的不规范性

    证据是社会抚养费征收案件定性裁量的依据，调查取证是还原案件事实真象的基础性工作，征收对象是否有违反生育规定行为，需要计划生育管理部门提供充足的证据予以证明，“证据规则”要求证据来源合法、认定事实的证据充足和证据所证明的内容确实，这是人民法院判断计划生育管理部门征收行为是否合法的重要构件。调取证据不规范的主要表现：（1）先送达征收决定书，后补强证据材料；（2）调取证据的主体不具有法定资格；（3）参加调查取证人员不符合法律规定的人员数；（4）与征收对象存利害关系的调查人员，不主动申请回避；（5）对不同形式证据，收集过程不符合规范。

    以上列举的问题，关系到计划生育管理部门是否依法征收，也关系到被征对象合法权益的公平保护。既要做到让计划生育管理部门依法征收，又要切实保护好被征对象的合法权益，从人民法院视角考虑，强化审查的作用、加大审查力度是一条有效路径。

    三、司法审查现状

    我国《行政诉讼法》第五条规定：“人民法院审理行政案件对具体行政行为是否合法进行审查”，审查具体行政行为的合法性是人民法院审理行政诉讼案件的基本原则。而“合法性”衡量标准体现在行政主体认定事实清楚、证据确实充分、符合法定程序和适用法律法规正确等几方面。2000年3月10日，最高院发布的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》取消了对行政行为的限制性规定，扩充解释为“本解释所指行政行为，是指具有国家行政职权的机关、组织及其工作人员，与行使国家行政职权有关的，对公民、法人或其他组织的权益产生实际影响的行为以及相应不作为”，扩大了对行政行为合法性审查对象范围，于是社会抚养费征收顺应司法解释纳入了行政行为合法性审查范围，被征收对象认为计划生育管理部门侵害其合法权益，就可向人民法院提起行政诉讼。

    我国现行具体行政行为审查标准存在缺失。《行政诉讼法》中对具体行政行为的审查确立了七项标准：（1）证据是否确凿；（2）适用法律、法规是否正确；（3）是否符合法定程序；（4）是否超越职权；（5）是否滥用职权；（6）是否不履行、拖延履行法定职责；（7）是否显失公平。审查标准为人民法院审查计划生育管理部门征收社会抚养费行政行为的合法性提供了依据。但是，我们也可看出，现行的具体行政行为审查标准存在不足，其中较突出的问题：一是审查标准过于原则和笼统，不详细具体，譬如对证据的审查，“确凿”二字不易把握；二是审查内容单一，一般对行政机关具体行政行为的合法性进行审查，而不对具体行政行为的合理性进行审查，也不对征收证据依照“证据规则”要求进行审查。随着社会的进步、行政机关职能的转变和行政相对人法律意识的提高，行政诉讼受案范围的不断调整扩充，如果对具体行政行为的审查仅限于合法性审查，显然不适合社会发展要求。

    四、完善与构想

    行政行为的复杂性，决定了我国立法机关不可能把社会生活中将来可能发生的具体行政行为都能够以法律、法规形式固定下来，这为行政机关自由裁量权存在提供了滋生土壤，如果说审查具体行为的合法性是遵循合法性原则话，那么审查行政机关运用自由裁量权是否适当就是遵循合理性原则体现，“如果将行政自由裁量行为排除在司法审查之外，就等于撤除了界于自由和随意之间一道必要的防线，默许了主观随意产生的那些不公平、不公正、不适当的行政合法行为”。  同样，在审查征收社会抚养费行政行为时，进行合法性审查同时进行合理性审查，本身也具有合理性，是合法性原则的拓展和延伸，也是现代行政法制社会发展的必然要求，对纠正计划生育管理部门的不作为或乱作为的滥用职权现象、扩大被征收对象的受保护范围发挥积极作用。为此，笔者主张人民法院对征收社会抚养费非诉执行案件，需要构建从立案审查到具体行政行为审查、从合法性审查到合理性审查、从实体审查到程序审查等严密、科学、完整的审查制度。

    1、审查立案

    对征收社会抚养费案件的立案审查，人民法院依照我国《行政诉讼法》第四十一条的规定从四个方面审查：①原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民，法人或者其他组织；②有明确的被告；③有具体的诉讼请求和事实根据；④属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。立案审查之重点是原、被告主体资格的确认。

    国务院《办法》规定，社会抚养费的征收主体为地方县级人民政府计划生育行政部门，即具有诉讼原告主体资格。乡（镇）人民政府或者街道办事处与地方县级人民政府计划生育行政部门系受托与委托关系，其行使征收职权完全是以地方县级人民政府计划生育行政部门的名义进行，因此，乡（镇）人民政府或者街道办事处不能成为诉讼主体，凡涉征收诉讼必须以地方县级人民政府计划生育行政部门名义向人民法院提起。

    相比而言，被告主体资格的确认具有复杂性。随着时代的发展，公民的婚姻观也发生了深刻变化，未婚同居、假离婚、“包二奶”等社会现象较为普遍，给被告主体资格认定带来了很多困难；改革开放政策的不断深入和社会化分工进步，助推了人员流动性增大，计划生育行政管理部门对公民“偷生”行为的监管由此更加困难，很自然地被告主体的认定也随之困难，需要在诉前做更多的细致的调查取证工作。

    2、审查征收依据的合法性

    其核心内容就是查明计划生育管理部门的征收行为是否正确适用国家法律、行政法规及地方性规章。根据我国《行政诉讼法》第五十二条规定“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件”。判定征收行为是否合法，可从三个层次理解：一是符合国家法律。我国《人口与计划生育法》第十八条对公民生育胎数进行了原则性规定， 第四十一条进一步对第十八条作出了补充性规定：“不符合本法第十八条规定生育子女的公民，应当依法缴纳社会抚养费。”这是在国家法律框架下提出了“社会抚养费”概念以及规定了缴纳社会抚养费的公民范围；二是符合国务院行政法规。根据《人口与计划生育法》授权，国务院于2002年8月发布了《办法》，规定了征收对象、征收标准、禁止性规定、有权作出书面征收决定的行政部门、流动人口征收管辖、征收程序、处罚规则以及不服处罚的救济途径等，《办法》是指导全国各地做好社会抚养费征收工作的纲领性文件，征收行为不得僭越该规定；三是符合地方性法规。根据国家《人口与计划生育法》、国务院《办法》授权，省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会可以“根据本地实际情况制定计划生育具体办法”，可以制定社会抚养费“具体征收标准”， 和“具体征收、缴交方式”。 只要符合上位法精神并在授权范围内作出的规定，都为征收社会抚养费的有效依据；反之无效。

    3、审查征收程序的合法性

    社会抚养费行政征收程序主要包括：（1）立案。对公民有违法生育嫌疑的先行立案，填写《立案审批表》；（2）调查取证。全面、客观、公正地调查和收集证据，制作调查笔录，并由当事人签名；（3）告知权利。征收机关在作出征收决定前，以书面形式向当事人告知作出征收决定的事实、理由和依据，并听取当事人的陈述、申辩；（4）作出决定。对确有违法生育规定的当事人，作出征收社会抚养费决定，制作征收决定书；（5）送达决定书。将征收社会抚养费决定书，分别送达男、女双方当事人；（6）执行决定书。当事人逾期不履行征收决定的，由县级计划生育行政部门依法移交人民法院强制执行。

    征收程序不合法，势必影响对案件实体公正处理。在行政征收实践中，往往会产生重实体轻程序做法，如不经立案审查先行送达征收决定书，不告知当事人申请复议权、诉讼权，不按规定向被征收对象送达征收决定书，不按程序规定进行调查取证，与案件有利害关系的征收人员不主动申请回避，等等。人民法院强调对征收程序的合法性审查，对促进计划生育管理部门依法征收和保护征收对象的合法权益都具有重要意义。

    4、审查证据的合法性、关联性和有效性

    依照最高院《关于民事诉讼证据的若干规定》要求和征收社会抚养费实践之需要，一般要收集以下几方面证据：1、当事人对违反计划生育行为的陈述；2、亲子司法鉴定结论；3、卫生医疗机构出具的出生医学证明；4、公安部门出具的当事人申报户籍的证明；5、知情人的证言；6、相关部门为当事人出具的计划生育证明文件；7、统计部门出具的居民可支配收入或农民人均纯收入证明；8、其他能证明当事人违反计划生育事实的证据。当事人对违反计划生育行为的陈述和亲子司法鉴定结论是定案的主要证据，不必可缺，两者必有其一或两者同时兼备，这样才能与其他证据形成严密逻辑性，达到共同证明当事人违反计划生育规定的客观性以及计划生育管理部门征收行为的合法性。

    在举证责任上，贯彻“谁主张谁举证”原则。计划生育管理部门就被征收对象违反生育规定的客观性、征收行为合法性、征收程序规范性、征收标准的合法性与合理性、以及被征收对象违反规定的情节、责任等进行举证；被征收对象可从有否违反计划生育规定行为、情节轻重和责任大小、征收标准等方面进行举证。在法官的组织下，进行庭前证据交换，庭审中围绕着证据的关联性、真实性和合法性进行举证、质证和认证。

    对征收事实明显不清、证据明显不足或者程序明显不当，严重影响到抚养费计征结果的，人民法院应当依法裁定驳回原告起诉；对违反法定程序调查取证情节显著轻微的，人民法院可酌情训诫处理；人民法院认为审理案件需要，可以调查收集证据； 当事人申请人民法院调查取证的，在法律规定的调查取证范围内进行。

    5、审查计征标准、数量的合法性与合理性

    社会抚养费的征收，既要体现原则性依法征收，又要体现灵活性合理征收。以《江西省社会抚养费征收管理办法》为例，规定城镇（农村）居民的社会抚养费征收标准，是以县级人民政府统计部门公布的当事人计划外生育的子女出生前一年本县（市、区）城镇（农村）居民年人均可支配收入（纯收入）为计征基数；当事人实际可支配收入（纯收入）高于城镇（农村）居民年人均可支配收入（纯收入）的，以实际可支配收入（纯收入）为计征基数。征收实践中不依规征收问题较为突出，譬如用“当年”数据取代“前一年”数据、“人均总收入”替代“人均纯收入”、乡（镇）自统数据充当县统计部门公布的数据，等等；另外，城镇当事人实际可支配年收入高于城镇居民年人均可支配收入、或农村当事实际人年纯收入高于农村居民年人均纯收入的，对其实际“可支配收入”或“纯收入”缺乏科学评估体系，这些都可能产生偏重或畸轻征收。

    结语

    本文从司法层面对完善社会抚养费征收审查制度提出了自已的观点，与现行司法审查制度相比，无疑审查面更宽、程序更规范、审查力度更大，让司法审查制度在原有基础上得到了更好的完善与发展，对推动计划生育管理部门依法征收和保障被征对象的合法权益都将起着积极作用。

    （作者单位：江西省丰城市人民法院）