由于在现实生活中行政管理活动十分复杂，行政违法行为也是错综复杂的，行政机关在实施行政处罚的过程中，重复处罚、多头处罚，从而导致损害当事人合法权益的现象经常发生。 我们有必要对一事不再罚原则进行深入研究探讨，以便逐步对这 一原则的确切涵义和如何适用作出明确统一的认识，从而有利于这一原则在行政处罚中的正确运用，避免造成不必要的混乱，使行政机关可以根据不同的情况对同一个违法行为作出恰当的行政处罚，既能及时制裁违法行为，又不致损害当事人的合法权益，以保持执法的统一性和法律的严肃性。

    二、据以研究的案例

    申请执行人泗县国土资源局。

    被申请执行人许永，男，46岁，汉族，个体医生，安徽省泗县人，住泗县泗城镇南关高尤居委会

    2009年3月，许永开始在泗城镇三王村的南北大渠及渠附近取土，以每方土24元的价格卖给泗县第三中学及其他建房户，断断续续至2009年8月20日停止取土，该宗地南北长400米，东西宽20米，取土面积为8000平方米。2009年7月，因为许永在三王村南北渠取土的行为，造成林地、林木毁坏，泗县林业局依据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条的规定，作出泗林罚书字（2009）第032号行政处罚决定书，对许永处罚30000元。同年7月27日，许永已缴纳20000元的罚款。2009年8月20日，泗县国土资源局对许永同一取土行为又进行了立案查处，认为许永的行为属于非法占用耕地的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条第二款的规定，同年10月27日遂作出泗国土资监字[2009]001号行政处罚决定，对许永处罚如下：一、责令许永缴纳土地复垦费77346元；二、对许永处以罚款146098元；三、没收许永非法所得60000元。

    泗县人民法院审查认为：被申请人许永的非法取土行为发生在2009年3月至8月期间，在2009年7月已被泗县林业局以占用毁坏林业用地为由，作出罚款30000元的行政处罚，并已执行。同年10月申请人泗县国土资源局对被申请人许永的行为又以构成非法占用耕地为由，对其作出了包括没收非法所得、责令缴纳复垦费和罚款在内的行政处罚。申请执行人泗县国土资源局对被申请执行人许永的罚款处罚行为违反了行政处罚法的一事不再罚原则，该原则的具体法律体现是《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条的规定，“对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”其目的是为了防止行政机关重复处罚，体现过错与处罚相当的原则，以保护行政相对人的合法权益。也就是说行为人的行为无论是违反一个法律规范，还是数个规范，受一个行政主体的管辖还是数个主体的管辖，对其不得给予两次罚款处罚。而所谓的同一违法行为，是指违法人基于一个过错，持续实施了同一种违法行为，对于该种行为一般应当认定为同一行为。本案中被申请执行人许永在三王村连续取土行为应属于同一行为，该行为同时触犯了两个不同的行政法律规范，即《中华人民共和国森林法实施条例》和《中华人民共和国土地管理法》，对于这种情况，有处罚权的行政机关只能给予一次罚款的行政处罚，两个行政机关给予两次罚款处罚的，根据效力优先原则，最先作出的行政处罚是合法的，以后作出的行政处罚应当认定为违法。因此，本案中，泗县林业局对许永作出的罚款处罚应认定为合法，泗县国土资源局对许永的行政处罚中给予罚款的处罚应属于重复处罚，为适用法律错误，其申请强制执行不符合法律规定，应不准予执行。申请执行人泗县国土资源局对于被申请执行人许永作出没收非法所得、责令缴纳复垦费的行政处罚，认定事实清楚，程序合法，应准予强制执行。依据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第九十三条、第九十五条的规定，裁定如下：一、对泗县国土资源局申请执行的泗国土资监字[2009]001号行政处罚决定书中的第一项、第三项准予强制执行。二、对于泗县国土资源局申请执行的泗国土资监字[2009]001号行政处罚决定书中第二项不准予强制执行。

    三、本案涉及的相关问题分析

    本案涉及的主要问题是“一事不再罚”。《行政处罚法》第二十四条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。” 本条是对行政处罚的一事不再罚原则的规定。 一事不再罚是行政处罚的重要原则之—。对限制行政机关的随意性，限制和杜绝乱罚款、滥罚款现象，做到公正处罚，使违法行为与行政处罚相适应，保护当事人的合法权益，都具有很大作用。

    （一）一事不再罚原则的涵义

对于一事不再罚原则的涵义的理解存在着多种不同的观点，但概括起来主要有以下三种：第一种观点认为，行政主体对于相对方的同一违法行为，只能依法给予一次行政处罚，不能处罚两次或多次。第二种观点认为，行政主体对于相对方的同一违法行为，同一行政机关只能实施一次行政处罚，不能重复处罚，但其他的行政机关依法还可以给予处罚。即一事不再罚原则只禁止同一行政机关对同一违法行为进行两次以上的处罚。第三种观点认为，行政主体对于相对方的同一个违法行为，不得以同一事实和同一理由，给予两次以上的同类行政处罚。

    以上三种理解都有偏差，要正确理解一事不再罚原则的涵义，先要弄清楚以下几个方面的问题。

    1、何为“一事”？所谓“一事”，即同一个违法行为。如何认定什么是同一个违法行为，在学术界大概有三种观点，第一种观点：“一个违法行为是指同一个行为主体基于同一目的和动机而实施的能够构成且只能构成一个完整的行为的过程的违法行为。”①第二种观点：“同一违法行为即同一违法事实，它既包括一个行为（或事实）违反一个法律、法规规定的情况（即同一性质的一个违法行为），也包括一个行为违反几个法律、法规规定的情况（即不同性质的一个违法行为），而不包括多个违法行为。”②第三种观点：“判断是否是同一个违法行为，关键在于违法行为的构成要件，即符合法律、法规及规章规定的违法构成要件，就是一个违法行为；如果符合两个违法行为的构成要件，就是两个违法行为。”③上述三种观点各有各的道理。 所谓的违法行为是指当事人违反确行政法律规范的行为，而非其他违法、违纪或犯罪行为。同一个违法行为是指当事人实施了一个违反行政管理秩序或者说是一个违反行政法律规范的行为，即当事人在客观上只有一个独立完整的违法行为。同一个违法行为具有以下几个特点：第一、同一个违法行为是指当事人只有一个违法行为，而非有两个或两个以上的违法行为。第二、同一个违法行为是一次性行为，在同一时间或连续的时间内实施的两个或两个以上的违法行为，是连续几个违法行为，不是同一个违法行为。 第三、同一个违法行为是一个当事人实施的行为，两个以上当事人共同实施违法行为，是共同违法行为，不是同一个违法行为。

    2、何为“不再罚”？

    无论是行政机关对行政相对人的一个违法行为，还是数个行政机关对行政相对人的一个违法行为，“不再罚”在时间上它排除了结束前一个行政处罚程序之后，不得再次启动新的行政处罚程序，对行政相对人的“一事”进行第二次处罚。由于行政机关的职权和行政管理法律规范常有重合交叉，同一个违法行为会出现以下三种情况：第一，同一个违法行为违反了一个行政法律规范，由一个行政机关管辖，要求行政机关对该违法行为进行一次处罚后，不得以任何理由给予当事人两次以上的处罚。因为这种情况属于同一事实、同一理由。第二，同一个违法行为违反了一个行政法律规范，由两个以上行政机关管辖。要求如果某一行政机关已依法对该违法行为进行处罚后，其他的行政机关就不应再次处罚。因为这也属于同一个事实依据和同样的法律依据。比如有些违法行为，按国家法律规定，两个以上部门都有权管辖，对此，如果其中的一个部门已给予处罚后，其他部门就不得以同一事实和同一理由再予以处罚。第三，同一个违法行为，违反了两个以上的行政法律规范，依法分别由两个以上的行政机关管辖。各行政机关应当依据不同的法律规范，对当事人分别予以处罚。但在这种情况下也应按照过罚相当的原则，避免重复处罚。后处罚的机关在裁量处罚时，为了维护当事人的合法权益，应考虑当事人已被处罚的因素，不应作出与前处罚机关相同或类似的处罚。如依据《食品卫生法》的有关规定，对当事人处以没收违法所得、罚款、吊销卫生许可证的处罚后，工商行政管理机关认为处罚过轻，就可以依据有关工商法规吊销其营业执照，公安机关认为上述制裁仍较轻，则可以依据《治安管理处罚条例》，对当事人进行人身拘留。

    （二）一事不再罚与其他处罚的区别

    1、一事不再罚与并处的区别。一事不再罚与并处是两个不同的概念。并处是同一行政机关对同一违法行为给予不同形式的处罚。并处主要是在当事人的一个行为违反了一个法律、法规的规定，该法律、法规规定处罚机关可以同时处以两种以上的处罚种类的行政处罚，如可以没收非法所得并处罚款，罚款并处吊销营业执照等同时适用，这种处罚方式是法律、法规所允许的，与一事不再罚限制的“再罚”有本质的区别。

    2、一事不再罚与不同的行政机关对同一违法行为进行不同的处罚区别。在有些法律中，有时同一法律规范规定了不同的行政机关分别行使不同的处罚权。

    3、一事不再罚与执行罚的区别。执行罚属于强制执行中的间接强制执行方式，是指对拒不履行法定义务的人，由主管行政机关采取连续罚款的方式，促使其履行义务的一种强制手段，这时的罚款并不是一种行政处罚，其目的在于促使义务人履行义务，不在于惩罚违法者，执行罚可以与对违法者的行政处罚一并适用，直到义务人履行义务为止。执行罚与一事不再罚限定的“再罚”，虽然在外在表现形式上有相似之处，但两者在本质上存在较大区别，对拒不履行义务的人采取执行罚的强制执行手段，并不违反一事不再罚原则。

    4、一事不再罚与承担其他责任的区别。一事不再罚主要限定的是行政处罚本身，并不排除当事人需承担其他方面的责任。对国家机关工作人员的一些行政违法行为，进行行政处罚后，其所在单位再次对其给予某种行政处分或纪律处分，如行政处罚后又记过等；对已经构成犯罪的违法行为，在给予行政处罚的同时追究刑事责任，如既吊销证照，又判处有期徒刑等等。以上这些情形并不违反一事不再罚的原则，因为这几种责任方式与行政处罚的性质完全相异。

    （三）几种特殊情况的理解与适用

    1、连续行为。连续性违法行为是指行政相对人基于同一个故意连续地实施数次同一性质的行政违法行为。连续性违法行为的构成要件是：⑴行政相对人实施了数个性质相同的行政违法行为；⑵数个性质相同的行政违法行为基于同一个故意；⑶数个性质相同的同一违法行为在时空上具的紧密关联性。如在六分钟内连续三次超速行驶，虽然构成连续行为的数个行为可以单独构成违法，但鉴于数个行为之间存在时间或空间上的连续性，出于一个故意，违反同一法律规范，所以可以视为一行为，给予一罚。

    连续性的行政违法行为如果经行政机关处罚并责令改正之后，其行为的连续性自然中断，行政相对人如果再实施以前的行为，应视一另一个新的违法行为重新开始。

    2、继续行为。继续性违法行为是指行政相对人实施单一违法行为后，在时间上其违法行为处于一种延续的状态。继续性违法行为的构成要件是：⑴行政相对人实施了一个违法行为；⑵行政违法行为的违法状态具有延续性；⑶行政违法行为与所产生的违法状态在时空上具有较为紧密的关联性。如未取得许可擅自进行建设，不间断地从一层建到多层。由于继续行为只有一个违法故意，实施的也是一个自然意义上的行为，侵害的客体也是单一的，所以实质是一行为。

    3、竞合行为。竞行为是指一个违法行为触犯了两个或两以上的法律规范，根据被触犯的法律规范的规定，均应承担责任。

    （1）行政法律规范与刑事法律规范的竞合。一个违法行为同时触犯了行政法律规范和刑事法律规范，违法行为不严重的，属于违法行政法律规范，给予行政处罚。如果违法行为严重，构成犯罪的，则给予刑事处罚，一般不再给予行政处罚。但在特殊情况下，给予刑事处罚之后，仍然可以再给予行政处罚。如某药厂生产假冒伪劣药品，造成对人身的严重危害。该药厂的行为同时触犯了刑事法律规范和行政法律规范。除了对药厂直接责任人员追究刑事责任外，还应对药厂进行行政处罚，没收假冒伪劣药品，并处以罚款，吊销生产许可证等。

    （2）行政法律规范不同条款的竞合。一个违法行为同时触犯了两个或两个以上的行政法律规范的不同条款。如果每个法律规范的行政处罚权均授予同一个行政机关，但所规定的行政处罚的种类不同，该行政机关可以依据不同的法律条款，从一加重处罚。若处罚的种类相同，但将行政处罚权授予不同的行政机关，有处罚权的行政机关只能给予一次行政处罚，给予两次行政处罚的，最先作出的行政处罚是合法的，以后作出的行政处罚应认定为不合法。如本文的案例中，林业局和国土局同时对许永作出罚款的处罚，林业局的罚款的行政处罚在先，应为合法，国土局的罚款的行政处罚在后，应为不合法。

    （3）行政法律规范和民事法律规范和竞合。一个违法行为同时触犯了行政法律规范和民事法律规范，应当给予行政处罚，同时根据民事法律规定，还要承担民事责任。行政处罚是对违法行为的一种法律制裁，承担民事责任则是侵权行为人对被侵权行为给予的一种补偿。

    四、对上述案件的分析。

    上述案件中被申请执行人许永在三王村连续取土行为应属于同一行为，该行为同时触犯了两个不同的行政法律规范，即《中华人民共和国森林法实施条例》和《中华人民共和国土地管理法》，对于这种情况，有处罚权的行政机关只能给予一次罚款的行政处罚，两个行政机关给予两次罚款处罚的，根据效力优先原则，最先作出的行政处罚是合法的，以后作出的行政处罚应当认定为违法。因此，本案中，泗县林业局对许永作出的罚款处罚应认定为合法，泗县国土资源局对许永的行政处罚中给予罚款的处罚应属于重复处罚，为适用法律错误，其申请强制执行不符合法律规定，应不准予执行。泗县国土资源局对许永作出没收非法所得、责令缴纳复垦费的行政处罚属于与罚款不同性质的处罚，并不违反一事不再罚的原则，该处罚应是合法的。

    五、结束语

    《行政处罚法》规定的一事不再罚原则，既是对行政机关的一种制约和规范，消除行政机关对同一违法行为重复处罚的现象。同时也是保护了相对人的合法权益，更是为了体现公平、公正。相对人实施了一个违法行为，如果可以反复多次地进行行政处罚，即可以多次追究相对人的法律责任，对相对人是不公平的，法律制裁也缺乏严肃性和确定性。

    注释：

    ①最高人民法院行政庭编写的《中华人民共和国行政处罚法》释义与讲座，警官教育出版社1996年版，第49页。

    ②方世荣、石佑启主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社2005年版，第267页。

    ③胡锦光著：《行政法专题研究》，中国人民大学出版社，1998年版，第232页。

    （作者：安徽省泗县人民法院）