摘要：随着社会关系的日益复杂，法治建设的逐步完善，司法实践的不断深入，行政管理机关的广泛涉足，民事争议与行政争议交叉在一起的纠纷日益剧增。民事与行政案件在交叉时有时难以区分，但民事诉讼与行政诉讼的对象是不同的，这是民事诉讼与行政诉讼的最大区别。民事诉讼的对象是与自己具有民事权利义务关系的人，双方形成的权利义务关系具有私权性质；行政诉讼的对象是行使国家行政管理职权依法作出行政行为的国家行政管理机关，行政诉讼的请求是要求人民法院撤销与民事权益有关的行政行为，或者要求人民法院确认行政行为违法或者无效。因此，只要当事人启动诉讼程序，人民法院应根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条的规定，根据案件的性质和诉讼证据所反映的内容区别对待。对如何处理行政、民事交叉问题尚无明确的法律规定，司法实践没有统一的尺度，审判实践中可以针对不同情况采取先行政诉讼后民事诉讼、先民事诉讼后行政诉讼、行政诉讼与民事诉讼分别进行或者行政附带民事诉讼四种方式，解决两种争议的交织问题。审判实践中，民事争议与行政争议之间出现相互交织现象呈上升之势，且处理难度逐步增大，民事审判与行政审判交叉问题不仅制定一两部法律就能解决的问题，应根据交叉案件的性质、类型进行划分，适用不同的程序，以实现纠纷解决的高效与彻底。

    关键词：行政诉讼  民事诉讼  交叉案件  审理方式

    以下正文：

    一、民事审判与行政审判交叉问题概述

    行政诉讼是指行政相对人与行政主体在行政法律关系领域发生纠纷后，依法向人民法院提起诉讼，人民法院依法定程序审查行政主体行政行为的合法性，并判断相对人的主张是否妥当，以此作出裁判的一种活动；民事诉讼是指国家为维持社会正常的秩序，维护公民、法人和其他组织的民事权益，在当事人和全体诉讼参与人的参加下，承办法官依法审理和解决民事冲突以及强制执行生效法律文书的活动。民事诉讼是解决平等民事主体纠纷的一种诉讼制度；行政诉讼是解决行政机关与行政相对人行政纠纷的一种诉讼制度。二者为两类不同性质的诉讼，各有特点，功能各异；前者属私法调整范畴，后者属公法调整范畴，在保护的利益方面也各有侧重。①　

    所谓民事与行政交叉案件，是指对民事行为或民事权利据以成立的具体行政行为的合法性存在争议而引发的民事纠纷和行政纠纷相互交叉的多元化纠纷，当事人因此而提起诉讼的案件。民事争议与行政争议交叉的案件是因为行政行为直接影响或者间接影响的权利相对人是两方以上，并且他们对行政行为的合法性有着不同的或者相互冲突的利益要求所致。交叉主要体现为行政侵权状况下的民事审判与行政审判交叉问题、行政瑕疵行为状况下的民事审判与行政审判交叉问题、行政行为合法状况下的民事审判与行政审判交叉问题等，由于诉讼活动中产生了各种法律关系，审判实践中行政诉讼与民事诉讼交叉案件经常存在，它包括两种情况：一种是行政诉讼中的民事交叉的问题；一种是民事诉讼中的行政交叉的问题。

    二、 关于民事审判与行政审判交叉案件的审理

    人民法院面对民事争议与行政争议交叉的案件，处理很不一致，审理方式也多种多样。

    （一）民事与行政案件交叉情形时分别受理。

    当事人启动诉讼程序，人民法院应根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条的规定，根据案件的性质和诉讼证据所反映的内容区别对待：作出是由民事审判庭审理还是由行政审判庭审理的立案决定，分别移送相关的审判庭审理。如果经基础审理认为属于民事权利义务关系性质的由民事审判庭优先裁判，反之民事案件中止审理，待行政审判审结后才恢复民事审判；经立案审查，认为起诉证据不足的，不符合诉讼法规定的受理条件的，可向当事人发出不予受理决定通知书；起诉证据不充分，如有欠缺，应当向当事人做好立案前的释明权工作，限期当事人补正，不补正或者补正仍不充分的，可作出不予受理的决定，反之立案受理；如果一时难以确定是否符合起诉条件，当事人坚持起诉的，立案审判庭应当先予受理，受理后经审理认为不符合起诉条件的可裁定驳回起诉。  

    （三）民事审判与行政审判交叉审理模式

    到底应当“先民后行”还是“先行后民”，选择的标准是看两大诉讼之间的关系，哪一个诉讼的解决构成另一个诉讼的前提条件时则须首先进行哪一个诉讼。实践中采用何种模式，应根据案件的具体情况和其自身性质来选择不同的审理模式。审判实践中可以针对不同情况采取先行政诉讼后民事诉讼、先民事诉讼后行政诉讼、行政诉讼与民事诉讼分别进行或者行政附带民事诉讼四种方式，解决两种争议的交织问题。至于具体的审理方式，需要法官根据案件实际情况，结合立法本意，在深入分析研究的基础上灵活适用法律予以确定，主要有以下几种方式：

    1、先行政后民事的审理方式。在行政争议和民事争议交叉形成的诉讼案件中，对民事争议的解决往往要根据行政争议的处理结果为依据。行政诉讼中能否对行政机关具体行政行为进行合法性审查，作出正确的裁决，直接影响民事诉讼的处理。在民事诉讼过程中，双方当事人虽对具休行政行为的合法性发生争议，但均未提起行政诉讼或民事审判庭认为民事审判依赖于某一合法性难以辨认的行政行为时，此时民事审判庭应当告知当事人应当首先提起行政诉讼。在这种情况下，正确的处理方式是应先中止民事诉讼，待行政案件判决后再进行审理。张景兰共生育唐桂林、唐桂华、唐桂禄、唐桂喜等七个子女，争议房屋原所有人为张景兰，共有人10人(未明确)，张景兰因病于1994年7月去世，争议房屋一直由唐桂林管理使用。1999年10月19日，南华县人民政府对唐桂林提交的申请和材料进行审查并向其颁发新版房屋所有权证(03309号)和房屋共有权证(05788号、05789号)。南华县人民法院经审理认为，《城市房屋权属登记管理办法》第十四条第二、三款规定，凡列入总登记、验证或者换证范围，无论权利人以往是否领取房屋权属证书，权属状况有无变化，均应在规定的期限内办理登记。总登记、验证、换证的期限，由县级以上地方人民政府规定。本案中，唐桂林作为房屋的管理、使用人，在原房屋所有权人张景兰去世后，有权按南华县人民政府的通知要求在规定期限内向房屋登记机关提出申请，更换新版房屋权属证书，否则，原房屋产权证书(旧证)即失效。鉴于原房屋所有权人张景兰已去世和共有人不明确等事实，南华县人民政府根据唐桂林提交的证明(村、办事处)，将房屋所有权人登记为唐桂林，共有权人登记为唐桂林和唐桂喜。二审中，楚雄州中级别法院经审理认为，因行政登记案件往往是行民交叉，无论是先行后民还是先民后行，如果前一个法律关系处理不好，就会影响当事人在下一个法律关系中权益的行使。因此要求行政机关须尽到高度合理的注意义务。就本案而言，原产权人张景兰名下的共有权人为10人，但只有唐桂林和唐桂喜二人申请，被告就应当对房屋共有人数进行核实，但被告仅根据村民小组和东街办事处的证明，就认为房屋共有权人仅有二人，违反了上述《办法》第十二条二款关于“共有的房屋，由共有人共同申请”的规定。由于权属审核不清，导致作出的转移登记行为程序违法，进而侵犯了其他共有人的权益。

    2、先民事后行政的审理方式。在行政主体确权的行政行为中，有的不是自由裁量行为，而是属于羁束行政行为。具体行政行为是以民事法律事实为基础作出的，或者民事与行政案件性质难以界定的，行政审判中止审理，待民事审判结果时才恢复行政审判。例如：在云南省楚雄州中级人民法院审理上诉人冯某与被上诉人（原审原告）楚雄州双柏县工商行政管理局行政管理合同一案中，冯某以斯某和原审第三人为被告向本院提起合同纠纷，本院以（2009）楚中行终字第8号行政裁定本案中止诉讼，先解决法律关系是否成立的问题，视民事审理结果再对行政诉讼作出判决。

    3、行政附带民事诉讼的审理方式。在行政争议和民事争议交织的案件中，解决行政争议要以弄清民事争议的是非曲直为前提，而解决民事争议更是必须以先解决行政争议为前提，二者互为条件，仅通过民事诉讼或行政诉讼的途径，都无法使争议得到妥善解决，如按行政附带民事案件处理则会大大减少当事人的讼累，节约诉讼成本，体现出法律的统一性。

    （五）民事与行政案件交叉时的裁判。

    裁判是人民法院对案件依法进行审理后，对案件的实体问题依法作出的具有法律效力的结论，是人民法院行使审判权的集中体现。

    行政机关的具体行政行为是行政机关行使公权力的具体表现，民事诉讼一般调整私权领域，公权与私权同时在一个案件出现时，一般是公权优先，私权待公权调整后才能进行从质上而言，属于以行政机关的具体行政行为为中心并与此行政行为相关联的行政纠纷和民事纠纷，这种以行政行为为中心的关联性问题，应当成为我们构建解决此类多元化纠纷诉讼制度之基点，并将与之相关联的行政诉讼与民事诉讼统一纳入到同一诉讼程序中并案审理。人民法院在审理民事与行政交叉案件时，应当区别情况、区别对待，分别做出处理的结论，即裁判。

    1、法律规定既可以提起民事诉讼，又可以提起行政诉讼的，行政机关的在先处理决定，在人民法院行使裁判权时，应当给予足够的重视或者在裁判中予以支持。民事权益发生争议时，法律赋予了当事人有选择司法救济和行政救济的两种途径中的一种救济途径的权利。例如：双柏县人民法院经公开审理查明，第三人周光军与原告大桥村民小组均系爱尼山乡大箐村民委员会辖区内两个相邻自然村的公民及经济组织，双方均在相邻的三丘田箐引用生产、生活用水。2005年，由于干旱，原告大桥村民小组人畜饮水困难，就取水的问题双方发生争议，原告组织人员将第三人周光军户用于生产引水的沟渠毁坏，为此，双方发生水事纠纷。经第三人周光军申请，该纠纷于同年5月经爱尼山乡人民调解委员会调处未果；2006年2月，双柏县水利局会同相关职能部门，经现场调查勘验后，作出双水调字(2006)第4号调解意见书，但原告拒绝该调解意见。为此，周光军向相关职能部门上访。2008年8月21日，中共双柏县委办公室、双柏县人民政府办公室下发双办字(2008)84号关于县委书记接访重点信访问题包案督办的通知，责令爱尼山乡政府限时办结该纠纷。2009年6月4日，被告爱尼山乡政府作出前述(2009)双爱裁字第01号行政裁决。双柏县人民法院经审理，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第(一)项之规定判决：维持被告双柏县爱尼山乡人民政府于2009年6月4日作出的(2009)双爱裁字第01号行政裁决书。

    上诉人大桥村民小组诉称： 1、原审对被上诉人作出的裁决所依据的事实未作实质性认定，采信证据不当。2、原审适用法律错误导致判决错误。应当适用《中华人民共和国水法》第56条和57条进行审查，上诉人损坏第三人引水沟属实，但第三人私设的引水沟是否损坏到公共利益，上诉人毁坏引水沟是否构成民事侵权，应当由法院依法审查作出公正处理，而不能由被上诉人以一裁终结的方式处理。3、一审程序违法。请二审予以查明。

    被上诉人爱尼山乡政府辩称，虽然《水法》中确定调解不成可向人民法院起诉，但是在使用权确定后，由侵权行为产生的纠纷才能向人民法院起诉。我乡作出的行政裁决，并未超越职权，认定事实清楚，符合法定程序，原判予以维持正确，请求二审依法驳回上诉人的诉讼请求，维持原判。

    第三人周光军述称，爱尼山乡政府的裁决合法，请求驳回上诉，维持原判。

    楚雄州中级人民法院经审理，确认一审认定的事实正确，认定事实的证据与一审相同。

    楚雄州中级人民法院认为，根据法律和地方性法规的规定，水资源属于国家所有；任何单位和个人都可合理开发、利用、节约和保护水资源；各级人民政府均负有对水资源合理开发、利用、保持、节约等职责。被上诉人爱尼山乡人民政府是地方一级人民政府，依法可行使相应行政职权。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条的规定，乡一级人民政府可行使管理本行政区域内的经济和社会发展计划、维护当地社会秩序、保障公民的各种权利、保护各种经济组织的合法权益等行政职权。本案双方当事人属于爱尼山乡政府管辖内的经济组织和个人，在水资源的使用权发生争议后，爱尼山乡人民政府可依据上述法律规定行使行政职权，对本案争议进行处理，由于爱尼山乡政府是对平等主体之间发生的与其行政管理活动密切相关的特定的民事纠纷进行处理，处理结果对当事人具有确定力、拘束力和执行力，应采用行政裁决的方式实施，同时，因爱尼山乡政府以第三者的身份解决平等主体之间的民事争议，具有准司法性质，就可能涉及到双方的民事权益，且据一二审查明的事实及上诉人大桥村民小组自认，大桥村民小组对第三人周光军的引水沟实施过毁坏，故一并裁决并不违法。根据本案有效证据及现场勘察，爱尼山乡政府本着尊重历史、合理使用、方便管理的原则，作出的行政裁决事实清楚，程序合法，虽适用法律部分不准，但未侵犯当事人的合法权益，也未导致处理不当。上诉人大桥村民小组的上诉理由不成立，请求不予支持。

    楚雄州中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定判决：驳回上诉，维持原判。

    本案争议的焦点是，如何理解适用《水法》56条和57条规定。被告对本案是否具有管辖权，法院能否直接受理本案。《中华人民共和国水法》第56条规定，不同行政区域发生水事纠纷的，应当协商处理；协商不成的，由上一级人民政府裁决，有关各方必须遵照执行。……。该规定赋予政府裁决的是不同行政区域之间发生的水事纠纷。相关法规对行政区域的划分明确，我国行政区域最低一级是乡（镇）行政区域。而本案属同一个乡同一村委会不同村民小组与个人之间发生的水事争议，系同一行政区域内发生的水事纠纷，不适用该条予以解决。那么能否适用57条呢？该条规定，单位之间、个人之间、单位与个人之间发生的水事纠纷，应当协商解决；当事人不愿协商或者不成的，可以申请县级以上地方人民政府或者授权的部门调解，也可以直接向人民法院提起民事诉讼。县级以上地方人民政府或者其授权的部门调解不成的，当事人可以向人民法院提起民事诉讼。该条规定是当事人可对水事纠纷直接提起民事诉讼。民事诉讼是调整私权范围，即在水资源的使用权确定后发生的侵权纠纷属于司法权管辖范围，人民法院才能作为民事案件受理。由于水资源属于国家所有，职能部门可根据需要确认和合理安排使用权，使用权尚未确定之时发生水事纠纷，应当由职能部门进行确权，属于行政权管辖范围。如果单位之间、个人之间、单位与个人之间发生的水事纠纷一律直接由法院管辖，就会产生司法权插手行政权的现象，超越管辖权。本案系水资源确权纠纷，如果从上述法律规定看，被上诉人爱尼山乡政府对本案无管辖权，也未明确水资源管理部门可进行管辖。但作为一级人民政府，系当地经济和社会各项事务的管理部门，根据《政府组织法》的规定对本案行使管辖权，符合法律规定。如果法院不从上述法律规定审查乡政府行政裁决的合法性，法院也不能直接受理，就有可能产生该类案件管辖的空白地带，既束缚了乡政府的手脚，不利于调动其工作积极性，也会使行政法律关系长期处于不确定状态，不利于社会关系的稳定。另一方面，乡政府对本案的民事争议一并裁决，也未超越管辖权。因行政裁决是政府居中对平等主体之间的民事争议进行裁决，就会涉及当事人的民事权益，如果法院认为乡政府没有管辖权而予以撤销，既增加诉讼成本，也不利于解决争议。

    2、法律授权行政机关有民事权利专有管理权的，民事审判不得确认民事权利的归属。例如：《中华人民共和国土地管理法》第九条规定，集体所有的土地，由县级人民政府登记造册核发证书，确认所有。行政机关依法取得民事权利归属确认的专属管理权，排除了人民法院对相关民事权益发生争议时的管辖权，基于这个原因，人民法院在民事审判和行政审判时，如果查实相关的具体行政行为存在上述情况时，民事审判应当裁定驳回起诉，行政审判应当判决驳回诉讼请求。原告王正平系双柏县鄂嘉镇旧丈村民委员会大沟头村民小组村民。1998年6月30日原告与村民小组签订了土地承包合同，村民小组将位于麻赖山大芝麻地面积为1.5亩的耕地承包给原告。此后，原告王正平在耕种过程中将承包面积开挖扩大。2000年原鄂嘉乡人民政府为解决旧丈村民委员会部分村民的生计问题，将旧丈村民委员会的部分村民搬迁至麻赖山居住生活，为解决搬迁农户的土地耕种问题，原鄂嘉乡人民政府对麻赖山的耕地作了调整，在调整过程中涉及原告王正平承包的1.5亩耕地，原告王正平由此不服多次上访。2002年5月31日，经原鄂嘉乡人民政府与原告王正平协商，双方达成了关于土地调整及补偿问题的协议，协议约定：1、鄂嘉乡人民政府至2004年起，从麻赖山搬迁户在岔河田中收归集体的部分耕地中调2—3亩给予原告王正平耕种；2、鉴于原告王正平的实际困难，按承包面积补偿2520元，其它生产费用及租金补偿954元，共计补偿3474元。原告王正平领取了补偿款后,自2005年至2006年多次到已调整给搬迁户的土地上，进行抢收，损坏经济作物。2007年搬迁户以王正平损坏财物为由，向双柏县人民法院提起诉讼，经双柏县人民法院审理作出一审判决，原告王正平不服提起上诉，经楚雄州中级人民法院审理后作出维持原判的终审判决。2008年鄂嘉镇人民政府在麻赖山附近调整部分土地归原告王正平耕种，并将原告王正平户2人列为低保对象，但原告王正平拒绝土地调整。2009年6月12日鄂嘉镇人民政府又在麻赖山小学后改造梯地4台，计2.211亩给原告王正平耕种，同时考虑到在协议签订后，被告方没有及时调整土地，给原告的生产生活造成不便，一次性给付补偿款1200元，但原告王正平拒绝接收。双柏县人民法院经审理认为：被告与原告于2002年5月31日签订的协议，是被告为解决搬迁农户的生计问题而做出的土地调整约定，且经原告同意，并在协议书上签字，是双方当事人的真实意思表示，该协议合法有效。在本案中，被告未按协议约定的时间调整土地，系政策的因素所致，被告虽未能按协议约定的时间调整土地，但已从便于原告生产生活的实际考虑，多次做过土地调整，调整的土地位置与原告原耕种的土地位置接近，且给予了原告适当的补偿，并根据原告的家庭情况将王正平户2人列入低保对象，应视为被告已全面履行了协议。原告要求被告调3亩土地或返还原耕种土地的诉请，因被告已调整了2.211亩土地并做了补偿，且所调整土地面积在协议范围内，故要求调3亩土地的请求，理由不能成立，不予支持；要求返还原耕种土地，违反了原协议的约定，于法无据，不予支持。双柏县人民法院依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（一）项之规定，作出如下判决：驳回原告王正平的诉讼请求。

    四、处理民事争议与行政争议交叉案件的基本对策

    对民事争议与行政争议交叉案件的不同处理方式，使得司法实践存在着一些亟待解决的问题：

    （一) 、法院的民事判决与行政判决相互矛盾或者在民事审判中疏于审查行政认定事实导致民事判决错误。在民事审判中，对于存在争议的行政行为，有的法院在未经法定程序解决争议之前，便以该行政行为为根据判案，后因该行政行为被依法判决撤销，而出现民事判决与行政判决相矛盾；或者直接以征询行政机关取得的意见或行政机关答复的结果为根据作出民事判决，而不对照相关的规范依据，因行政机关的意见或答复与法律规定不符或缺乏法律依据，导致民事判决依据错误；或者在民事审判中对违反行政法律、法规的行为直接采取制裁措施，与法律、法规的规定相悖；或者遇到在民事诉讼中举出行政行为为证据时，既不否定，也不采用，采取置之不理的态度。

    （二)、在我国的现行法律体系中，对于行政争议、民事争议交叉引发的诉讼案件，应如何进行审查立案，适用何种程序和方式进行审理？怎样作出裁决？交叉案件如何诉讼解决?

    《民事诉讼法》第一百三十六条第一款第(五)项规定，“本案须以另一案的审理结果为依据，而另一案尚未审结的，中止诉讼”，我国行政诉讼法是无明确的规定，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第51条第6项规定：“案件的审判需以相关民事、刑事或者其他行政案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结的，应中止诉讼。”这些条款涉及到行、民交叉案件处理的原则规定，再没有其它条款触及，使得各地法院在处理交叉案件时随意性较大。而最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第61条规定：“被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”《解释》关于行政诉讼一并审理民事案件的规定，行政诉讼法并没有对行政附带民事诉讼做出规定，行政附带民事诉讼尚处于立法空白阶段，行政审判实务中也没有采用行政附带民事诉讼方式处理。如何处理此类案件，我国的法律对此未作出明确详细的分解规定，探讨民事与行政案件之间的关系，对搞好民事与行政审判工作就显得非常必要。

    （三)、如何处理好民事争议与行政争议交叉案件，探索此类案件程序整合的途径，己成为摆在法学界和司法实践界面前的一个重要课题。笔者认为需要做好立法、执法、当事人、司法方面的工作。

　　1、从立法方面看。完善现有的法律，特别是完善《行政诉讼法》、《民事诉讼法》等对此类交叉案件的立案、审理、裁判统一规定，从而避免在司法实践中出现的相互矛盾冲突的作法，是解决民行交叉案件审理难题的有效途径。另外，在立法上对行政机关可以直接进行行政确认、行政裁决的范围进行明确限定，从而从源头上避免行政诉讼与民事诉讼交叉的出现。

    2、从执法方面看。民事争议与行政争议案件交叉大多是由行政确认行为、行政裁决行为、行政登记行为、行政许可行为等引发的。②因而行政机关的行政确认、裁决、登记和许可等这样一些行政行为的合法性问题至关重要，行政机关应加大依法行政力度，在作出行政确认、裁决、登记和许可时应尽可能地做到认定事实清楚、适用法律正确、遵循法定的程序，从而从根本上减少和降低涉诉案件数量。

    3、从当事人方面看。当事人在民事诉讼中，遇到行政决定认定事实作为民事诉讼证据时，如果对该事实有异议，应积极行使诉讼权利，向人民法院提起行政诉讼，而不是在民事判决作出后，再去提起行政诉讼，要求人民法院撤销行政决定。此时，法官应适时依法行使释明权，告知当事人对争议的行政行为的合法性问题寻求行政救济途径去解决。这样作，好处在于在无法律明确规定情况下，可以解决人民法院“案件审理难，适用法律难”的问题，既遵从了“不告不理原则”，又能防止和消除因当事人的“消极诉讼行为”造成的诉讼无法顺利进行的障碍，有效防止“官了民不了”现象的出现。③

　　4、从司法方面看。人民法院要严格执行审限要求，建立和完善人民法院内部审理此类案件的行政审判庭和民事审判庭的协调制度，不同审判机构或者法院之间要加强沟通协调，不得各行其事，从而避免各自为政，做出相互矛盾判决。

    注释：

    ①肖杰：《论行政与民事叉案件的程序整合》，载《行政执法与行政审判》2007年第5期，第956页。

    ②杜美玲：《行政诉讼与民事诉讼交叉现状探析》。

    ③江必新：《中国行政诉讼制度之发展——行政行政诉讼司法解释解读》，金城出版社2001年8月第1版，第96页。

    （作者单位：云南省楚雄州中级人民法院）