《行政诉讼法》第五十条规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解”。行政诉讼不适用调解就成为了行政诉讼的特有原则之一。根据我国传统行政法理论解释，行政案件争议的诉讼标的是一定的行政法律关系，不是平等主体间的民事法律关系，双方当事人在行政实体法上的地位不平等。 行政争议是在行政机关行使行政管理权力的过程中发生的，行政法律关系双方当事人的权利和义务，有关法律、法规事先作了规定，当事人双方都不得任意放弃权利或相互免除义务。人民法院审理行政案件的任务，在于确定具体行政行为是否合法。合法者予以维持，不合法者予以撤销，显失公正者予以变更,不能由争议双方相互让步、相互谅解来判断行政行为是否合法与正确。行政诉讼不适用调解的立法本意是好的，要求行政机关依法行政，不得随意处分行政权，符合行政法治要求。然而，诉讼程序的设计应服从和服务于整个诉讼立法的需要。行政诉讼的目的是保护行政相对人的合法权益、维护和监督行政机关依法行使职权。否定行政诉讼和解机制从根本讲不利于上述目的的实现，不利于行政诉讼中法律效果和社会效果的最佳统一，更与当前构建和谐社会的法治环境相悖。另一方面，必须面对和承认的现实是：自行政诉讼法颁布实施以来十多年，大量的撤诉案件，是法院背后协调的结果。据《中国法律年鉴》和《人民法院年鉴》统计，从1990年至2004年，全国法院一审行政案件的撤诉结案率达到30%至57%左右。撤诉的情形，一是原告起诉后，认识到行政机关的处理决定正确因而主动申请撤诉；二是在诉讼过程中，被告改变了原具体行政行为，原告同意并申请撤诉；三是行政案件中，原告和第三人达成和解，原告申请撤诉。上述三种情形中，大多数都是法院找原、被告或第三人进行“协商”、“协调”的结果，尤其是发现被告具体行政行为违法，为避免判决行政机关败诉而“影响关系”、“影响形象”，主动找行政机关“交换意见”，被告撤销或改变原具体行政行为而促成原告申请撤诉。因此，行政诉讼不适用调解，并不意味着协调不能作为行政诉讼中的一个手段或环节来解决争议。只是由于法律没有规定协调制度，协调的结果是通过撤诉的方式结案。协调在不知不觉中成了行政审判中一种结案方式。随着法制的进一步完善，百姓法律意识的提高，行政诉讼案件随之增多，且越来越复杂，为定纷止争，构建和谐的官民关系，节约司法资源，在行政诉讼中选用协调来化解纷争的做法会越来越受到推崇。

    二、设立协调和解制度的依据

    最高法院《人民法院五年改革纲要（2004-2008）》对行政审判工作提出了总体要求：“改革和完善行政诉讼程序，为行政诉讼法的修改积累经验，并适时提出立法建议”。 2007年3月，最高法院《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会积极作用的若干意见》，明确指出：“对行政诉讼案件，人民法院可以根据案件实际情况，参照民事调解的原则和程序，尝试推动当事人和解。人民法院要通过行政诉讼案件和解实践，不断探索有助于和谐社会建设的多种结案方式，不断创新诉讼和解的方法，及时总结工作经验，不断完善行政诉讼和解工作机制。”最高法院在第五次全国行政审判工作会议上强调，探索和完善行政案件协调处理新机制的目的之一在于解决行政争议，在当前各种社会矛盾凸显的形势下，人民法院既要运用法律手段解决矛盾纠纷， 又要大力弘扬“和为贵”的传统文化，树立和谐司法的理念， 注重运用协调解决的方式化解行政争议。 按照“坚持合法审查，促进执法完善， 依法规范撤诉，力求案结事了”的原则。这一司法政策的提出，意味着行政诉讼协调和解制度获得了司法认可，也为该制度的设立从原则、适用范围以及结案方式上指明了方向。

    三、行政诉讼协调和解制度的基本原则

    一是合法原则。《行政诉讼法》第五条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”行政诉讼的一切活动和程序都应以此为中心。二是有限协调和解原则。从法律赋予行政机关的特有属性来看，行政诉讼中并非任何争议的行政行为都可以适用协调，对于不含民事因素且被诉行政行为受法律羁束的行政案件不适用协调。三是自愿原则。协调案件应出于自愿，协调的本质在于始终尊重当事人意志。四是公开、公平与公正相结合的原则。行政管理过程中，无论在实体还是程序上，相同的事件应当相同处理。五是能协调则协调，当判则判的原则。六是应当遵循当事人真实意思表示与督促履行相结合的原则。

    四、行政诉讼协调和解的范围

    适用协调的情形主要有以下几类：

    1、行政赔偿诉讼案件。

    2、行政诉讼案件。

   （1）因行政裁决和处罚而提起的行政诉讼案件可适用协调。主要有两类：一是如果行政机关所作出的行政裁决和处罚具体行政行为是基于自由裁量权作出，则法院可在自由裁量权范围进行协调。比如对增收滞纳金、停业整顿、罚款、拘留、劳动教养等具有不同幅度的行政裁决和处罚行政行为；二是如果行政机关作出的行政裁决和处罚具体行政行为事实清楚，适用法律、法规正确，仅仅违反法定程序的，则法院可适用协调。比如不服行政机关对某种民事行为责任、效力作出认定，不服基层人民政府作出的民间纠纷处理决定，不服行政机关强制补偿或拆迁安置决定，不服行政机关对侵权或损害赔偿所作裁决等等。

    （2）因行政指导行为而提起的行政诉讼案件可适用协调。

    （3）因行政合同争议而提起的行政诉讼案件可适用协调。

    五、行政诉讼协调的程序和结案方式

    行政诉讼协调不应仅限于一审程序，在二审、再审程序中适用协调，也能够更好、更有效地保护当事人的权利。主要从“审前、审中、审后”三个阶段进行规范。

    1、协调的审前程序，即启动程序。协调的适用应由行政诉讼当事人一方或双方提出申请，并且一般应采取书面申请。法院也可根据具体案件情况，在查明事实、对具体行政行为的合法与否作出初步判断后给当事人提出申请的建议，但是法院不能依职权强行启动协调程序。另外，法院在协调前，应对案件事实是否清楚、权利义务关系是否明确进行审查，只有在事清责明的情况下才能进行协调。从司法实践来看，可以有三种启动方式：第一，由当事人申请启动。第二，由人民法院引导启动。人民法院认为根据行政诉讼法的合法性审查、独立审判、适用法律位价、对原告不得加重处罚原则，有可能通过协调解决行政纠纷的，经征求双方当事人同意，亦可运用协调。第三，由相关部门协调启动。

    2、协调的审中程序，即处理程序。行政争议各方在平等自愿的基础上，由人民法院召集双方当事人进行协调，分别倾听各方意见或者同时听取各方意见。但在协调阶段，人民法院应注意把握以下几点：一是本人参加。也就是行政诉讼的协调要求当事人本人参加，且具有诉讼能力。包括行政机关应当是能够承担权利义务的行政主体，原告及第三人具备完全的行为能力。二是公开进行。因为行政诉讼不仅仅涉及当事人之间的利益，更重要的在于行政行为的公益性，可能对其他社会成员产生实际或未来的影响。三是合法协调。应比照行政程序法的有关规定进行协调。双方合意和解协议确定的行为符合特定的法律规定，以不损害第三人的合法权益为主旨。四是“协判合一”。借鉴我国民事调解、刑事自诉案件调解和行政赔偿诉讼调解的经验，法院可选择“协判合一”模式，也就是说，行政诉讼协调必须坚持能协则协，当判则判，协判结合，案结事了。

    3、协调的审后程序，即终结程序。在行政诉讼中，对于经法院协调，当事人达成“合意和解”后，原告申请撤诉的，当然还是依照传统的结案方式裁定准予撤诉，对于撤诉的理由一般不再审查。但在法院协调制度下，当事人双方达成“合意和解”后，没有申请撤诉而又有合意和解具体内容的，采取何种结案方式？目前司法理论界有多种观点：一是应以出具“终止审查决定书”形式结案。二是应以“书面协议”形式结案。三是应以“调解书”形式结案。四是应以“裁定书”的形式结案。

    笔者认为我国行政诉讼协调制度的结案方式应采用裁定书与调解书相结合的形式。这是因为：第一，行政诉讼“法院协调”既是当事人之间的“公法契约”行为，又是法院的职权行为，既有当事人“自治”，又有司法权的“引导”，用裁定书的形式可以体现诉讼行为的性质。第二，对“合意和解”协议的审查，包含着对被诉具体行政行为合法性的审查。按“具体行政行为的公定力”理论，不经法定的程序和方式不能否认具体行政行为的效力。而“合意和解”协议没有否定被诉具体行政行为公定力的效力。第三，诉讼行为的中止或终结，当事人虽具有促进作用，但主动权仍然掌握在法院手中，对当事人中止或终结诉讼的行为是否准许，必须由法院审查后决定。因此，“合意和解”协议并不当然地中止或终结诉讼，其中止或终结诉讼的效力必须由审判权赋予。用裁定书的形式结案，正如准予撤诉的裁定一样，既能反映出当事人的“自治”，又能体现出法院的“审判职能”。

                                 （作者单位：河北省保定市中级人民法院）