2004年12月13日，江油市政府收到江油市法院一份判决书。该判决书对江油市安泰房地产开发有限公司状告江油市政府一案作出一审判决：江油市政府以《议事纪要》形式将商住楼项目改为绿化广场的行政行为不合法，属滥用职权行政，要求市政府撤销违法行政行为。江油市政府认为法院的判决不合理，于2004年12月27日向绵阳市中级法院提起上诉，诉状提出：《议事纪要》只是行政机关为了行使上级对下级的领导权而作出的内部决定的具体行政行为，这个行为并没有产生致使安泰公司土地使用权被收回、项目被撤消等的法律后果，而是建设局、国土局和发展计划局等职能部门作出的相关行政行为才产生了法律后果，因此，市政府作出《议事纪要》的行为根本不具有可诉性。本报记者赶往江油，对此案始末进行了深入了解。 ———编者

　　案由

　　综合楼改建广场政府被告侵权

　　这场官司的焦点就在江油市东大街市场前一块空地上。

　　这块空地长约70米，进深约12米，是一个狭长型的空地。空地内侧是当地主要市场———东大街市场，空地外紧临当地主要街道东胜路。2001年12月13日，江油一位个体老板、本案第三人敬志双经过竞买，以300万人民币购得了东大街市场经营权、土地使用权以及地面建筑物所有权。该市场占地三千多平方米，各类摊位约350个。据不完全统计，市场日营业额30万人民币，日人流量约4万人左右，周围北大街、东大街、太白路等几条街道居民都到这里买菜。“每天早上这条路都是水泄不通，开车跟蚂蚁爬一样。”敬志双说，“每天光是杀猪都要杀六七十头！”

　　2001年9月14日，安泰公司与绵阳市工商局江油分局签订国有土地使用权转让合同，取得这块空地使用权。后来，又经江油市政府、市建委、国土局、计经委等行政机关书面批准，该公司取得了这块空地的开发权和土地使用权，准备在这块地上修一栋高约22米的6层商住综合楼。

　　2002年1月3日，敬志双向市领导书面反映，请求政府收回这块空地，由自己出资建成城市公用绿地广场，在建成后无偿移交给城市公用管理部门。

　　江油市政府对这个建议非常重视，2002年2月26日，一位副市长召集国土局、建设局、工商局、发展计划局等部门和敬志双在市政府召开会议，专题讨论修广场还是修楼房。敬志双在会上还举出电视剧《国家公诉》里的情节：娱乐城正面修了一排商业门面房，阻碍了人员疏散和消防，造成一场大火死亡156人的惨剧。会上，大家达成共识，以江油市政府办公室2002年第十期《议事纪要》形式，确立了对东大街市场临街地段城市规划进行调整：不再修建综合楼，调整为修建绿化广场。

　　随后，安泰公司陆续收到国土局、建设局、发展计划局、城管局书面通知和公函，得知其土地使用权被收回，发展建设项目被取消。

　　2004年9月24日，安泰公司一纸诉状递到江油市法院，状告江油市政府行政侵权。

　　原告

　　政府侵害了公司权益

　　原告安泰公司在法庭辩论时认为，江油市政府从召开会议到发出第十期《议事纪要》，公司一直一无所知，直到国土局等部门相继发文，公司才知道自己的发展项目被撤消。公司认为市政府个别领导违反法律规定的政府议事决策程序和《城市规划法》有关规定，不按程序擅自调整改变城市规划，为个别人谋取商业利益，侵害了公司合法权益，应属违法行政行为。

　　记者找到了原告安泰公司代理律师、四川太白律师事务所律师王良，却被告之：如要接受采访，必须得到江油市司法局的批条。记者又联系江油市司法局王局长，王局长却以不接受采访为由拒绝开具批条。

　　记者按照安泰公司在工商局的注册地址———江油市东胜路112号，及江油市法院行政判决书上的地址———江油市中坝镇紫云巷泰安大厦2号楼处寻找，试图采访该公司负责人，但在这两处均没有找到公司，也没有打听到任何有关该公司的情况。在这两处地址上，泰安大厦有一个建筑公司，但名字却为“恒基建筑有限公司”。安泰公司到底是一个什么样的公司？江油当地许多居民都不得而知，令人感到此公司颇为神秘。

　　法院

　　《议事纪要》有约束力政府是合适被告

　　江油市法院审理后认为，江油市政府作出《议事纪要》后，其职能部门均按照议事纪要的要求相继调整了东大街市场前地段城市规划，收回了原告安泰公司取得的国有土地使用权、撤消了原告的建设项目立项审批，使原告丧失了东大街市场临街国有土地使用权和综合开发权。在本案中，作出行政行为的江油市政府是本案合适被告，虽然其只是以市政府《议事纪要》文件为表现形式且未加盖市政府公章，但是这个《议事纪要》的作出对相关职能部门以及利害关系人都产生了约束力，直接导致安泰公司丧失了取得的国有土地使用权和开发权，对安泰公司财产权产生了重大影响。并且江油市政府在召开东大街市场规划讨论会时，既未告知又未征求安泰公司意见，剥夺了安泰公司知情权、参与权、表达意志权。市政府不仅将《议事纪要》送达相关职能部门，也向利害关系人敬志双送达了《议事纪要》，这个行政行为也不属于内部行政行为。市建设局、市国土资源局、市发展计划局也是按照市政府作出的议事纪要要求来遵照执行，并非依其职权自行决定作出行政行为。因此，法院一审判决江油市政府败诉，要求江油市政府撤消该违法行政行为，并在判决生效后及时采取相应补救措施。

　　被告

　　《议事纪要》是内部行政 法院判决不合理

　　记者采访了江油市人民政府委托代理律师、四川太白律师事务所律师邓箐。邓认为，江油市政府以《议事纪要》形式要求相关部门将商住楼项目调整为绿化广场的行为只是一种内部行政行为，只是一个指示、精神，各部门都是依法行政。他解释说，所谓“内部行政行为”，是指行政机关只针对于下属职能部门的行政行为。《议事纪要》的确是一个行政行为，且是针对一个具体事由做出的具体行政行为，但并不是所有的具体行政行为都能被起诉，只有当行政机关对外行使行政管理的行政行为，才能被起诉。本案中，江油市政府的行为仅仅是一种内部行政行为，并不具有可诉性。邓说，“本案中江油市政府根本没有越权行政，仅仅是作了一个《议事纪要》而已，而真正调整商住楼项目、改变项目规划、收回土地使用权并不是江油市政府的具体行为。”

　　邓箐告知，这块空地原本属于绵阳工商行政管理局江油分局，规划是用做市场。2001年11月国务院办公厅发出管办脱钩通知后，江油工商局当年12月13日与敬志双、安泰公司签订《江油市东大街市场转让协议》，将市场转让给敬志双，将空地转让给了安泰公司，三方约定，安泰公司在空地上修建综合楼一幢，安泰公司应敬志双要求，自愿在南侧中部留出宽4.9米的通道。但当敬志双经营一段时期后，发现在市场前修楼的弊端，于是向市政府作了反映。“在这个案子中，江油市政府所作的调整是科学合理的，安泰公司准备修建的商住楼，高为22.1米，根据成都的房屋建筑正面间距系数1.1为参考计算，这个商住楼应距东大街市场24.31米，而这个空地进深才12米，这里能修楼吗？”邓认为，法院的判决不合理。2004年12月27日，江油市政府向绵阳市中级法院提起上诉。

　　记者就此事电话采访了江油市计划发展局，该局办公室工作人员表示，按相关法律法规，政府有权对小范围内的土地用途进行调整。记者又电话采访了江油市工商局，但该局工作人员称对此事不了解，拒绝发表看法。江油市规划局在记者电话采访中也拒绝表达看法。