引言

　　金融风险加剧促使银行考虑建立存款保险制度。建立存款保险制度必须具备的法律环境包括存款机构具有破产能力、存款机构市场退出法治化、其他相关法律制度，没有实现存款机构市场退出法治化是我国建立存款保险制度的法律障碍所在。本文旨在对存款保险制度的具体内容与建立存款保险制度的经济、社会条件作出探讨和分析。

　　一、存款保险制度的概述

　　所谓存款保险制度，是指由经营存款业务的金融机构按照所吸收存款的一定比例向特定的保险机构缴纳保险金，当投保金融机构出现支付危机、破产倒闭或者其他经营危机时，由特定的保险机构通过资金援助、赔偿保险金等方式保证其清偿能力、保护存款人利益的一种特殊的保险制度。

　　存款保险制度构成要件通常包括下列几项：﹙一﹚保险事故业已发生。在存款保险制度中，保险事故时常又被称为触发事件。在保险事故发生后，存款人除了作为储蓄合同的债权人，享有对作为债务人的银行业金融机构的本金及利息支付请求权外，还同时作为被保险人享有对存款保险人的保险金赔付请求权。但与普通商业保险不同的是，存款保险的保险事故属于法定事由。之所以对保险事故的界定存在较大差异，就我国而言，由于存款保险机构在构建之初，以承担付款箱功能和担当破产管理人职责为宜，这一定位意味着将银行自行决议解散、被行政机关勒令停业、行政接管、吊销营业执照等事件的发生排除在保险事故范畴之外。因此，根据我国存款保险机构的定位和破产原因的规定，保险事故内涵应表述为投保银行被法院裁定进入破产程序。

　　﹙二﹚投保人或相关主体履行通知、协助义务。依据保险法理，投保人、被保险人在发生保险事故后，有义务将此情形及时通知保险人，以便于保险人做好承担保险责任的准备。在存款保险法制中，由于信息的不对称性，此种通知义务主要由投保银行或相关监管机关履行机构。

　　﹙三﹚存款人依法提出索赔请求。保险事故发生后，作为被保险人的存款人还必须在法定期限或在存款保险人公告规定的期限内，向存款保险人提出索赔请求。在提出该请求的同时，被保险人还须提供能证明其对投保银行存在债权的证明，以利于存款保险人履行保险责任。因为存款保险大都属于强制性保险，存款人通常是依据法律规定和其向投保银行存款的事实而自动取得被保险人地位，不存在与存款保险人的直接联系，且银行存款人情况始终处于变动之中，从而使存款保险人客观上无法获悉每个存款人的具体存款情况。因此，除需依赖投保银行与监管机关提供相关信息外，存款保险人还需要将前述信息与存款人的索赔信息进行核对，以最终确定责任范围。

　　﹙四﹚无保险人停止支付事由。这些条件具备后，保险人还需审查存款人依据储蓄合同和存款保险合同而享有的保险金赔付请求权是否存在权利瑕疵或存款人对投保银行是否同时负担债务。如存在权利瑕疵，则存款保险人可暂停向存款人履行赔付责任，如存款人对投保银行负担债务，则存款保险人可视该债务的性质，决定是否径行对存款人行使抵销权。

　　二、实行存款保险法律制度的意义

　　（一）完善金融公共安全网。将金融监管的基本制度划分为审慎预防性监管和保护性监管。审慎监管、最后贷款人制度和存款保险制度三者在维护金融安全方面的直接目的、方式和效果各不相同，具有不可替代性。通过加强对银行市场准入和银行经营风险的监管，控制银行风险的形成、积聚和外化，达到事先预防风险和维护银行系统稳定的功能。但是完善的审慎监管也不能保证风险的完全消除，一旦银行出现危机，审慎监管则无能为力，需要最后贷款人和存款保险制度作为补充，作为处理银行危机的手段。通过直接对面临危机的银行提供流动性援助来维护金融稳定，是一种事实上的或隐性的保险，该制度具有操作迅速和见效快的特点。但是明确的最后贷款承诺又会使银行过于依赖中央银行的最后贷款人职能，增强了银行冒险的积极性。而存款保险制度为存款人提供了直接的保护，其法定性和可预见性增强了存款人对银行的信任，可以有效地防止银行挤兑的发生。

　　（二）完善银行的市场退出机制。在市场经济条件下，优胜劣汰是市场机制发挥作用的必然要求。金融监管要尊重市场机制的作用，遵循适度监管的原则，保持银行间的适度竞争。当个别金融机构因为经营不善而被市场淘汰的时候，只要不触发系统性危机，危及金融系统的安全稳定，就应该让其破产。否则，金融机构的竞争意识就会淡化，经营活力就要受到制约。然而，金融机构的破产毕竟不同于一般的企业，银行的破产会对社会产生巨大的震荡，甚至引起银行的挤兑风潮，危及金融安全。银行机构的特殊性常常使监管当局面临两难选择，所以，必须建立存款保险制度，从机制上保证金融机构退出市场时其负面效应降至最低。可见，存款保险制度是金融市场退出机制中重要的一环，其存在为金融监管机构采取果断措施，促使那些效率差的金融机构退出市场，消除了后顾之忧，从而有利于提高金融体系的运作效率。

　　（三）促进银行公平竞争。在建立存款保险制度之前，一般认为大银行比小银行安全，大银行一旦出现问题，国家也不会坐视不管，相比之下，小银行就处于劣势。同样，国有银行由于有国家的信誉作担保，比起中小银行和非国有银行，这些银行就会有天然的优势。建立存款保险制度之后，可以在一定程度上淡化这些金融机构的特殊优势，有利于增强中小银行和非国有银行的竞争力，促进公平竞争，从而提高银行业市场的效率。

　　（四）稳定货币供应量。存款是货币供应量的主要组成部分，如果存款性金融机构大规模倒闭，存款大量减少，银行货币供应和扩张功能就会受到损害。同时，如果中央银行不能适时适量补充这些减少的货币，则货币供应量将大幅减少，造成经济的大幅波动和萧条。存款保险制度既可以预防和减少挤兑的发生，也可以通过对存款人的赔偿来补充减少的货币供应量，恢复银行的货币供应和扩张功能。因此，弗里德曼和施瓦茨通过实证研究认为，存款保险制度有利于货币制度的稳定。

　　三、建立存款保险制度的必要性

　　（一）作为高风险的银行需要存款保险制度。银行是一种高风险的特殊企业。其具有高风险率，其负债率普遍高于90%，同时其资产负债期限结构不匹配，“借短贷长”是银行资金配置的特点。高风险的银行业要求建立存款保险法律制度。再加上我国四大国有商业银行的资本金严重不足，一旦银行发生危机甚至出现破产清理，这会直接有损存款人的利益。如果商业银行参加了存款保险制度，在出现问题时社会公众利益由存款保险公司来保护，这样不但合理的保护了存款人的利益。而且避免银行挤兑的发生，进而稳定了金融市场。

　　（二）居民巨额储蓄需要存款保险制度。建立存款保险制度，就是保护存款人的利益，特别是中小储户的利益。

　　（三）现行隐性存款保护的弊端需要建立存款保险制度。虽然我国没有建立显性的存款保险制度，但政府一直对存款安全履行隐性的担保责任，实际上是实行了隐性的存款保险制度。无论是向国有商业银行注资，还是向被关闭金融机构提供再货款，都可以看作是政府为广大存款人提供了一种“存款保险服务”。这种现行的隐性存款保险制度虽然在较长时间内保护了存款者利益，但是随着我国金融创新的进一步深化，我国长期实行的隐性存款保险制度显示固有的局限性。这种隐性存款保护带来更大的道德风险，因为存款者相信银行亏损后，国家会作为其强大的后盾。因而导致存款者在选择开户银行时不关注开户银行的风险状况，存款时很少考虑银行的经营风险等问题。这无形中削弱了对存款银行的监管作用，助长了其高风险经营的行为。它不利于银行市场的公平竞争。因此建立存款保险制度会淡化四大国有银行的特殊优势，有利于营造相对公平的竞争环境。

　　（四）我国建立存款保险制度时机已成熟。我国经济高速发展，银行的经营状况好转，为存款保险制度提供了良好的经济环境。不仅可以降低成本，减少风险，还可以起到预防危机的积极作用。

　　（五）建立存款保险制度有利于降低金融风险，防止挤兑发生及危机扩散。建立存款保险制度可以为金融体系建造一道安全网，当个别银行出现流动性风险时，存款人因为有了相关的法律制度作保证，不再产生巨大的恐惧心理，避免该银行发生挤兑风潮、传染其它与之有业务联系的金融机构，同时还给其解决问题带来时间上的缓冲。因此，存款保险这种事后补偿措施起到了事前监督的作用，有效消除发生大面积挤提的系统性风险。

　　（六）建立存款保险制度有利于多元化的金融竞争。目前，我国众多的银行及非银行金融机构之间的市场竞争已日益激烈，随着改革开放的深入发展，国内金融业还要接受国际竞争的挑战，优胜劣汰在所难免。建立存款保险制度就是在金融体系中建立一个竞争机制和破产机制，使得个别银行在经营不利时可顺利退出，又不会损害到广大储户利益，为激烈的金融竞争提供了安全保护。

　　四、建立存款保险制度的完善建议

　　（一）完善立法。存款保险制度作为一项特殊的财产保险制度，其确立和运作需要通过制定专门的《存款保险法》来规范。建立存款保险制度需要具备的法律环境是指为使存款保险制度能通过《存款保险法》来发挥其应有的作用需要具备的法律条件，包括存款保险制度发生作用的法律前提、存款保险制度对存款人保护措施运作的法律支撑。从存款保险制度发挥其积极作用的前提、存款保险法律关系的建立、存款保险制度对保护存款人利益所提供的措施来看，存款保险制度设立与运作所需要具备的法律环境包括：1.存款机构具有破产能力，这是存款保险制度发挥作用的前提；2.存款机构的市场退出法治化，存款机构市场退出法治化是存款保险制度主要价值之一，若存款机构市场退出采取行政方法处理，则没有建立存款保险制度的必要；3.其他相关法律制度，主要是为存款保险制度实际运作提供法律支撑，比如财产保险的法律制度，法人合并相关法律制度，包括合并所产生的必然后果债权债务的概括承受制度等。综合以上分析，笔者认为我国应尽早建立存款保险制度，并且该制度应以立法形式确定，以保证其权威性和稳定性，立法时既要吸取国外的先进经验，又要紧密联系我国实际，力求作到趋利避害。

　　（二）建立集中的存款保险体制。存款保险基本上存在两种体制，一种是集中体制，即全国只设单一的、高度集中的、面向所有金融机构的存款保险机构，目前大多数国家采取这种体制；另一种是分散体制，即针对金融机构的不同类型，提供不同的保险安排。笔者认为我国应采取集中体制，即建立全国统一的存款保险机构，使存款保险权集中于中央，范围覆盖全国，在全国范围内统一制度、统一组织、统一运作。因为集中体制有利于保险力量的集中，使保险机构保持强大的实力去应对金融风险，稳固社会对金融机构的信心。

　　（三）建立完善的组织模式。就我国而言，如果完全由金融同业出资设立民营存款保险机构，由于缺乏强制性，会影响对危困金融机构的迅速及时处理；我国财政资金紧张，完全由政府独立出资建立也有困难。因此，较好的选择是由政府和银行业共同出资创办为宜。政府以财政拨款的方式一次性注入相当规模的资金，除政府出资外，中国人民银行及投保银行也应认购一定股份，共同组建存款保险公司。这种制度设计既能增强存款保险机构资金势力，又有利于其更好的防范风险，稳健经营，在一定程度上避免道德风险。

　　（四）赋予存款保险机构多重职能。我国存款保险机构的职能定位也应综合化，立法应赋予存款保险机构多重职能。主要包括：存款保险职能，即聚集保险资金，补偿存款损失；监管职能，即对投保金融机构进行的实力、清偿能力、信贷质量、盈余状况及风险规避能力等方面进行监管。危机救助职能，即对处于困境但还未丧失清偿能力的金融机构进行拯救，当投保机构出现支付危机或陷入破产境地时，存款保险机构可通过赠款、贷款、购买其资产等，帮助其渡过难关；破产处置职能，即对救助无望的投保机构，经法律程序宣告破产后，存款保险机构一方面按照有关法律规定，对存款人进行存款赔付，另一方面还要作为问题银行的清算人，积极介入问题银行的清算、重组、破产等具体运作，从而最大限度的保护存款人的利益，减少存款保险基金的损失。

　　（五）确立强制的参保方式和有限的保险范围。存款保险的参保方式主要有强制和自愿两种。笔者建议在我国建立存款保险初期，可以把存款保险范围主要限定为居民储蓄存款，因为这部分存款主要代表着大多数存款人的利益，也是银行主要的负债业务，对其进行有效保护，就能维护公众对银行体系的信心。对于银行的同业存款、非居民储蓄存款、作为担保和抵押的存款可暂时不列入存款保险范围。今后随着存款保险公司的理赔能力的增强，可以将他们逐步归入保险范围。

　　（六）实行有差别的保险费率。我国应借鉴国际经验，由我国权威机构对我国投保的金融机构进行评级，按照“差别对待”原则视投保机构的风险等级实行差别费率。立法在确定存款保险费率水平时，要注意基础费率的确定要科学，各等级间的差别要合理。要避免为减轻银行负担而导致保险费率过低，从而收不到存款保险的真正效果；但也不宜过高，因为我国银行的收益水平普遍不高，过高的保险费率会加重银行的负担，而导致这一制度的流产。

　　（七）确立科学合理的理赔标准。存款保险制度的一个基本目标是保护居于多数的小额存款人的利益，因而决大多数实行存款保险制度的国家都对投保的存款规定了最高限额，对限额的存款给予赔偿，而对超过限额的那部分存款拒绝提供赔偿。笔者认为将存款保险最高额确定为50万元人民币，是十分恰当的。这样设计可避免存款保险机构的巨额赔偿风险，保护广大中小存款人的利益，同时强化存款人特别是大额存款人对存款银行的选择和制约，从外部促使银行加强经营管理，降低风险。

　　﹙八﹚设立过渡银行。相较于其他责任承担方式，过渡银行可以帮助存款保险人有充分时间寻找到对问题银行感兴趣的购买与承受者，从而确保问题银行的有价值资产可被充分利用。它还有助于继续维持问题银行的营业，从而确保金融秩序与民众生活秩序的稳定。同时，当银行集中在较短时间内破产倒闭时，此种方式也有助于缓解存款保险人的理赔压力。然而如同其他方式一样，设立过渡银行本身也存在一定的局限性，其表现为以下两方面；首先，由于存款保险人变成了问题银行资产与负债的所有人，并且必须在过渡银行存续期间将该资产转售给其他主体，因而采取此种方式可能使存款保险人承担保险责任的成本加大，毕竟，过渡银行存续期间的运营费用须由保险人承担；其次，设立过渡银行存在一定风险，因为存款保险人不能确保其采取此种方式的最初目的能够实现，无法确保因此所获得的收益大于采取其他替代性保险责任承担方式，并且此种方式可能导致处理问题银行的拖沓。因此，仅在问题银行资产负债过于庞大，存款保险人没有充分资金对其存款债权人以给付保险金方式承担保险责任，也没有充分时间在市场上寻找到问题银行的购买与承受者时，采取此种方式才较为适宜。

　 （九）明确存款保险金来源及其运用。有效的存款保险制度要以合理的融资机制为支持，大多数国家的存款保险资金来自政府和中央银行，即通过财政注资和中央银行再贷款进行融资。一般来说，存款保险制度的资金来源有两种：一是事后核算；二是建立基金。而从世界各国的实践来看，存款保险机构通过收取保费方法实行事前融资已经成为一种趋势。我国的存款保险也应采用基金的形式，鉴于我国金融机构的类型较多，针对全国性、地区性、农村信用社三大类型的金融机构，可以相应在存款保险机构下建立不同的基金。这样区分后，同类金融机构之间的差别减少，也便于基金的管理。存款保险制度作为一种特殊的财产保险制度，它的建立需要一般的财产保险法律制度为其提供可以存款为保险对象的理论支撑，并调整其中涉及的三方主体即存款者、存款机构、存款保险机构的法律关系，存款保险制度的实际运作必然要有相关的法律制度作为支撑，此等相关的法律制度虽然其涉及面较广，但我国现行法律制度对其基本上都有相关规定，还有一些是需要《存款保险法》予以明确的，对建立存款保险制度并不会产生法律障碍。

　　　　                      结语

　　综上所述，存款保险制度有效地解决了银行挤兑问题，遏制了银行的系统性风险，维护了金融体系的稳定，还有利于营造公平竞争的市场环境，完善银行的市场退出机制，从而提高金融业的效率。并且作为金融监管体系的一部分，为防范和化解金融风险发挥了不可取代的作用。虽然该制度也产生了一些负面影响，但是这些负面效应可以通过制度的设计与执行而得到有效的控制。笔者认为制度创新刻不容缓，建立我国的存款保险制度也是势在必行。

　　参考文献

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　　（作者单位：河北省孟村回族自治县人民法院 ）