引言

　　近日“僵尸肉”这个生物名词充斥着国内各大网络媒体及主流报刊，海关缉私部门查获进口“僵尸肉”的数量，更是让国人大吃一惊，纷纷考虑我们吃什么安全。这些“僵尸肉”存放在冷库中动辄十几年，更有甚者存放了三、四十年，人们在吃惊的同时不禁为自己“舌尖上的安全”而要有所思考，这些“僵尸肉”等物品也为社会上的食品安全带来了极大的隐忧，笔者撰写本文仅就与人们生命紧密相关的食品安全存在的问题缺陷和关于食品安全的立法缺陷作以阐释并提出相应的修改建议。以期与社会公众共同构建我们的食品安全网。

　   一、当前我国食品安全法律规制的现状

 　 食品安全问题是民众最为关心的民生问题，也是公众最不放心的问题之一，在一系列食品安全事件发生以后，追本溯源、彻查处罚、问责处分，政府可谓不遗余力。然而，食品直接入口的特性决定了对食品市场规制的重心应在于事前的监管而非事后的处置。当公众在循环往复的食品安全事件中不断付出生命与健康代价的同时，政府作为食品市场规制者所能起到的作用却基本仅局限在事后的问题处置上。而目前，我国食品加工行业整体的素质仍处于较低状态，违法违规的现象屡见不鲜，再加上新技术的应用使得食品的种类越来越丰富，新的包装及现在生物技术让人们根本无法从表面上认知产品的成分和各种添加剂的含量，传统加工食品也不断被告知具有安全隐患，这一系列的问题在某种程度上都令消费者不断的丧失信心。而目前我国主要靠政府部门进行高技术产品的检测，监管部门的效率和技术，直接影响着人们是否能通过正规渠道获得产品的真实信息，而监管部门在实际中往往存在科技成果和技术储备严重不足、推卸责任，监管力度不足等现象，导致政府对于生产企业的威慑力也在减弱。

　　二、当前食品安全法律体系存在的问题

　　目前，我国关于食品安全的法律体系，相对来说是完备的，但也存在一些不容忽视的问题。

   （一）处罚标准不统一。对于同样的违法内容，法律位阶是同一的，但对于同一内容的处罚标准却是严重的不统一，这就给执法部门带来困难。首先由于惩罚数额不同，给各个执法部门造成执法冲突。遇到罚没的时候，究竟以哪个法为准，恐怕没有人能说得清楚，特别是对相关企业的当事人，可以用此法对抗彼法，这就给法院的裁判带来困难。再加上相关行政部门都有独立执法权，那么假设质量监督部门对假冒伪劣企业行为作了罚款处理，工商部门和食品卫生部门也单独作罚款处理，依据的是同一条款，这样对同一违法行为势必造成重复处罚的窘境。[1]

   （二）受害人的举证难的问题。在食品安全事故发生后，受害人面临的第一个问题就是举证难和起诉难的问题。其症结是我们的立法思维还处于原始理念上，没有关注现实生活中出现的食品危险的重要性。若我国在立法上将食品安全纳入危险责任体系，则轻而易举的解决了举证难的问题。最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干问题规定》规定了举证倒置，但遗憾的是，因我国实体法的立法缺陷，导致在法院审理食品安全责任事故中，还采用谁主张，谁举证的原则。特别在当下的审判实践中已经无视证据规则的存在，这样致使受害的当事人、代理律师，在收集证据方面遇到了很大困难。

   （三）赔偿数额偏低。关于食品安全的事故赔偿问题，《产品质量法》、《农产品质量安全法》都没有精神损害赔偿规定，不能不说是立法漏洞。在赔偿金数额问题上，《食品安全法》虽有了较大的突破，该法规定消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者销售者要求支付价款十倍的赔偿金。这个规定从效力上高于最高法院的司法解释，这是令人欣慰的。但是受害人能否顺利获得赔偿则还存在立法上的不足。[2]

   （四）食品安全事故的诉讼时效存在问题。我国法律对人身损害赔偿请求权的诉讼时效偏短。该类食品对人体的损害有潜伏期，有些都是隐性的。而关于诉讼时效，《民法通则》规定身体受到伤害、出售质量不合格商品的诉讼时效为1年，该规定是变相剥夺了受害人的人身损害赔偿的诉权。而《产品质量法》规定因产品存在缺陷造成损害要求赔偿的诉讼时效期间为2年，自当事人知道或应当知道时起计算。因产品存在缺陷造成损害赔偿的请求权，在造成损害缺陷产品交付最初消费者满10年丧失；但是尚未超过明示的安全使用期的除外。这条立法对受害人的请求时效作了相应延长，与民法通则存在冲突。但根据特别法优于普通法之原则，优先适用产品质量法应无疑义。但须指出是民法通则对诉讼时效制度应作相应的修改。

　 （五）对监督执法人员处罚过轻。从近几年发生的食品危险事故可以看出除了政府地方保护主义因素之外，还存在有关行政部门失职渎职、以权谋私、执法腐败、部门牟利等问题。有些行政执法机关是为罚而罚，目的不是惩治而是谋利。此外，由于食品安全法没有对有关行政执法机关不作为行为的危害后果，规定其应当承担的民事赔偿责任而导致相关部门和人员的玩忽职守、不作为等渎职行为的出现。即使是行政责任，食品安全法对行政执法人员渎职行为的处罚也失之过宽。笔者发现通过媒体曝光之后的安全事件，仅有对造假人员和企业负责人如何处理的刑事处罚，却未看到对失职渎职的行政执法人员给予刑事处罚。《食品安全法》规定的都是行政纪律处分，没有刑事处罚的条款。因此，建议修改《食品安全法》第95条之规定，将刑事责任引入其中。[3]

　 （六）监管机构设置不合理。我国的食品安全监管工作分属于农业、商务、卫生、质检、环保、工商、法制、计划和财政等部门。各个部门间是一种平等、沟通、协助的关系，且各部门又多扮演着各自部门利益的捍卫者和规则制定者或参与制定者，以及最终执行者等多重角色。加之由于我国长期实行计划经济所造成的特殊国情，就会出现各个部门内部以及各个部门之间的利益冲突。另外每个部门只分管食品从生产、交易到最终进入公众口中的一段，以期达到各个部门的职能衔接保证食品安全的最初制度设计理念。但这样就形成了“多头分散，齐抓共管”和“多头有责，无人负责”的局面，严重影响了监督执法的权威性。职责不清、政出多门、相互矛盾、管理重叠和管理缺位的现象十分突出。这种情况常常导致管理活动的重复、法律实施的不稳定、管理活动缺乏一致性和管理盲区的出现等，还可能导致公共健康目标和贸易便利化及产业发展之间出现矛盾。 再加之在相关的食品安全监管工作中，下级部门处于其自身利益需求必然维护地方利益，难免与中央、整体的利益相冲突，造成地方保护主义的泛滥，难以全面真正的贯彻落实食品安全监管工作。同时由于执法过程缺乏法律规范性和连续性，多为运动式执法。食品安全监管工作，也难于幸免，很多执法活动是一阵风，日常的工作很是松懈，且难免流于形式。并且，社会影响、辐射范围较小食品安全问题多采用压制而不是解决问题的方式来“维稳”。这样缺乏法律规范性和连续性的执法活动就无法起到本来的震慑与解决问题的功效。我国的食品安全监管工作多是在大的食品安全问题暴露出来，且难以压制的情况下，才由相关职能部门采取发文件，一阵风式的临时的行政性方式来解决。整个食品行业表现为，当运动来时问题行为偃旗息鼓，当运动过后又卷土重来、再度泛滥。使我国的食品安全问题难以解决实质问题。而我国相关法制建设不健全，廉政体系问题突出，为企业的寻租行为创造了条件，同时也为政府相关职能部门的权力寻租行为创造了条件。相关职能部门特别是基层的单位在执法过程中权力寻租现象比较普遍：对食品安全违规问题的视而不见，执法活动中的作秀，日常执法中的拿、卡、要等。这些行为在腐蚀着食品安全监管工作人员的同时，严重影响了我国的食品安全、损害了政府的公信力，使政府的合法性受到质疑。而我国媒体的新闻自由难以谈上是一种健全的新闻体制下的自由，受制于各种利益集团的牵制，再加上媒体自身的各种方面的局限，使得新闻媒体对于食品安全问题的监督远远逊于国外同行的表现。这样在舆论上公众的知情权就被剥夺了，使本来透明度就不高的食品安全问题更加不被公众知悉。而食品安全问题在公众方面一般的表现是长远隐形的利益侵害，少有直接侵权的发生的，即便是有直接侵权的发生其侵权损失往往也是小数额，分散的。加之食品安全侵权问题的解决机制的局限，于法律内外的解决方式都难于使消费者获得应有赔偿，即便获得赔偿，其收益与支出也不成正比，往往入不敷出。所以，广大公众对于食品安全问题的监督积极性不高，使最有效的公众监督成为空谈。

　 （七）信息公开有待强化。《食品安全法》规定了食品安全信息公开制度。公布食品安全信息不仅是政府的单方行为，而且是政府与公众的双方行为，公布的目的是让受众知悉相关信息、查找和利用信息，并提供反馈信息。信息公开是保障食品安全、降低社会成本的重要渠道，从预防意义上讲，食品相关信息的公开，才可能使食用者做出理性选择，规避不安全因素；从事故处理意义上讲，相关信息的公开，才可能使受害者与潜在受害者及时发现自己所处情境，按照信息中的指导做好自救措施和不安全食品的处理。可以使政府行为与公众行为在共同目标指引下，达成一致并效率最大化。《食品安全法》实施两年多以来，对于有质量问题的食品的曝光率有所提升，信息公开比以往有了长足的进步，但是依然有待进一步强化。按照质检总局制定的《食品召回管理规定》：食品生产者故意隐瞒食品安全危害，或者食品生产者应当主动召回而不采取召回行动的，国家质检总局应当责令食品生产者召回不安全食品，并可以发布有关食品安全信息和消费者警示信息，或采取其他避免危害发生的措施。从此规定可以看出，质检总局是“可以”发布有关食品安全信息与消费警示信息的，而不是“必须”或者“应当”，质检总局承担的是选择性义务，而不是强制性义务。这一规定，正是有关食品安全信息披露的软肋。再加之专业技术人才参与较少，我国食品安全标准滞后，检验检测手段落后，检测结果的科学性和权威性难以得到保障，食品安全风险评估和检测手段不成熟。如何鼓励更多专业技术人才加入到食品安全卫士的行列，发挥其专业特长和技术优势，制定更为科学有效的食品安全标准，发现更为清晰有效的检测评估方法，是下一阶段，食品安全工作要努力的重要方面。我国食品质量与安全相关人才的培养，过去一直分散在农、医、理、工等学科，人才培养的目标各不相同。传统专业在食品质量与安全人才培养中的一个共同的特点就是重检验检测技术，轻过程控制和预防管理。这种培养模式已经明显不适应当前食品安全的宏观形势和国家食品安全战略的要求，必须进行相应的改变。

　 （八）刑法保护不够。刑法作为防治违法犯罪行为的最后一道防线，必须为中国食品安全提供更加有力的保护。近年来，食品问题对人民群众身体健康造成的显性或隐性危害已十分普遍。但是，尽管不合格或有毒有害食品对人民的身体健康造成了严重危害，相关管理部门也加大了食品市场的检查力度，许多伪劣食品不断曝光，却难以追究其刑事责任，导致伪劣食品仍然得以盛行。其主要的法律原因是法律规定之间相互矛盾。立案标准太高且不合理。执法过程中，由于《食品安全法》已经给生产企业规定了惩罚性的民事和行政责任，总体上偏重了政府处罚的行政责任，而对刑事责任则只有笼统的规定。这种规定方式助长了行政机关“以罚代管”，难以吸引社会公众积极参与对违法者的监督，刑法在食品安全方面应当发挥的作用，也显得较为单薄。

   （九）食品安全民事案件受理存在障碍。自《食品安全法》实施以来，曝光的重大食品安全事件触目惊心，紧追其后被关注的就是追责问题，而被曝的那些重大食品安全事件也往往流入“政府查处，刑事处罚”的固定模式，鲜有进入民事赔偿的。对食品药品安全受害人来说，食品药品安全民事案件在立案阶段存在的主要问题是启动诉讼难。这既受制于法院受理案件的范围，同时又受制于受害者诉讼风险与法院社会维稳风险的契合。[4]食品安全民事案件中，由于案件受害群体较广，社会影响较大，法院多会基于维稳风险而选择不予受理；还有因为食品安全问题往往涉及对涉诉食品是否合格问题，诸如添加成分是否符合规定，若原告主张某种添加成分不应该加进去的主张，法院多会以不属于民事诉讼审查范围，而驳回起诉；最后也是因为法院基于审理食品安全民事案件存在一些难度，故而选择不予受理。法院对食品安全民事案件的消极受理，是受害人担心因举证不能而败诉的心理与法院维护社会稳定的立场契合的结果。司法实践中，受害人往往因为证据不足而无法证明伤害后果与食用某种食品之间存在因果关系，因而受害者顾虑诉讼成本和风险。同时，法院在立案阶段往往会综合考虑案件的社会维稳风险。正是因为受害者的忧心败诉和法院忧心信访等双重负担，造成了食品安全事件少有进入民事赔偿的结果。再加之涉诉食品存在的缺陷认定难。食品安全民事案件作为产品责任纠纷，产品存在缺陷是产品侵权责任成立的不可或缺的要件之一。 处于弱势地位的消费者要证明产品是否存在缺陷这一专业性问题存在一定难度。而目前即使我国诸多检验合格的产品，却仍然侵害着消费者的身体权、健康权甚至生命权。可见，我国消费者不仅须遭遇产品缺陷的证明难题，还要应对我国强势但却落后的食品安全标准体系。背景案例中，原告作为普通消费者，难以证明被告提供的生蚝存在缺陷，只能通过餐后身体不适与食用生蚝之间的时间匹配性而建立某种关联性，而推测被告提供的生蚝存在缺陷。显然这种证明方式存在局限性，无法切实建立对产品存在缺陷证成的完整证据链条。被告除了从证明其提供的生蚝的进货渠道规范，质量有保证，符合相关规定之外，还可以从更多视角攻击原告的事实主张：可能是因为原告自己提供的酒所致；可能是宾客食用不当，如食用过多所致；可能是部分宾客的个人特殊体质所致。由此可见，原告要证明产品存在缺陷这一积极要件事实，是极其困难的。司法实践中亦有诸多案例是以鉴定意见来认定食用涉诉食品与损害后果之间是否存在因果关系。但依托鉴定意见来判断不能解决所有问题，一来由于实践中这种因果关系往往无法准确鉴定出，除非对于那种身体不适症状与产品缺陷成立显著的因果对应性；二来由于鉴定成本较高，相比那些较小标的额的案件，当事人往往会因昂贵的鉴定费而退步。因此，除了少部分可以依托鉴定意见来界定食用涉诉食品与损害后果之间存在因果关系外，其他更多的是当事人依托生活经验来证明其间的因果关系，比如依据就餐时间与出现身体不适的时间吻合性、具体某些身体不适症状与某种特定食物中毒的症状对应性、受害群体的人数和症状相似性。但是这些朴素的因果关系推断方式，也容易遭到对方的反驳，例如由于食用某种有害食物与身体不适症状之间往往存有一段时间间隔，该间隔时间内无法排除餐后进食其他食物的影响，另外也可能是受害人自身因素所致，如个体体质、食用不当等。由此，我们发现要证明食用涉诉食品与损害后果之间存在因果关系亦有一定难度。这就是消费者个人与食品服务提供者之间的利益博弈。在食品安全民事案件中，损害后果及其与产品缺陷之间的因果关系是消费者应然的举证义务。而由于消费者处于弱势地位，要成功证明产品存在缺陷有一定困难，尤其对损害后果与产品缺陷之间因果关系的证明更为艰难。故在产品缺陷要件以及产品缺陷与损害后果之间因果关系要件的无法明确证明时，作为裁判者的法院“不能拒绝裁判”，只能依据传统普通民事案件的举证规则“谁主张，谁举证”，裁判原告举证不能而承担败诉的不利后果。为避免弱势消费者普遍遭遇败诉的不利后果，法律多向消费者进行倾斜，以保障消费者的合法权益。同时，这种倾斜也需要保持一定的度，以免矫枉过正，过分加重产品生产者、销售者的经济负担。因此，在食品安全民事案件审理过程中，尤其在对三大要件证明中出现模糊状态时，需要衡平各方利益，既要保护消费者的合法权益，亦要平衡产品行业的健康发展。而现行立法规定的举证规则过于严格。食品安全民事案件实际上为产品责任纠纷，其证据规则适用民事诉讼法的一般规定，适用“谁主张，谁举证”的证明规则。我国现行立法关于产品责任的证明规则主要体现在《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》、《中华人民共和国产品质量法》中。消费者作为受害人，应承担的举证内容为：涉诉食物存在某种缺陷，食用涉诉食品给其造成了损害后果，损害后果与食品缺陷之间存在因果关系。显然这种规定，忽视了产品责任纠纷中受害人举证能力弱的特点，进而使得该类案件消费者往往因无法证明损害后果与产品缺陷之间存在因果关系而败诉。

　　三、关于食品安全法律的完善建议

　　现在世界各国都在研究攸关人的生命安全的立法技术，有鉴于此，笔者斗胆陈言，对现有的食品安全等相关法律提出以下修改建议：[5]

   （一）应将食品安全纳入危险责任体系，并将食品生产者和经营者纳入保险和社会救助基金体系。对于食品危险造成的损害，仅有规范是不够的，有些食品生产和经营企业都是小作坊，规模小、经济实力差、赔偿能力有限，要将食品生产和销售企业加入保险体系。当然如果食品质量出现问题，保险公司也会不堪重负，会出现保险公司责任危机，在此情形下，保险公司将大幅提高保险费，这会将危机转嫁给了企业。为了分担赔偿责任，应当以行会或商会的名义，设立食品安全赔偿基金，政府也要出一部分资金。除此之外，按照国际惯例，监督义务人即行政执法机关或个人不作为的渎职行为也要承担一部分民事赔偿责任。当然采用设立赔偿基金的方式会产生合法企业为不法企业买单的情况，但是也只好如此了。总之，要做到使法律规定的赔偿条款落到实处，非要动用社会力量不可，否则，法律上的赔偿也不过是一纸空文。

   （二）修改食品安全的诉讼时效制度。由于食品安全事故造成的后果潜伏期很长，如石棉粉尘造成的肺部疾病、输血致艾滋病，地沟油、转基因食品潜伏期都长达20年之久。我国民法通则规定侵权的诉讼时效期间为二年，这不利于保护受害人的合法权益。我国的《产品质量法》规定诉讼时效期为2年，最长时效是10年，但与其他国家关于侵权的民事诉讼时效制度相比还是较短，应确定为20年为宜。

   （三）准确认定食品缺陷，统一惩罚标准。需强调的是要对产品质量法、食品安全法、消费者权益保护法、侵权责任法关于惩罚性条款进行统一梳理，使之统一化。另外，应明确惩罚部门，不能笼统的规定每个部门都有惩罚权，以防止权力滥用。适用因果关系推定规则涉诉食品与身体损害后果之间是否存在因果关系成为很多消费者能否获得民事赔偿的关键。我国立法规定产品侵权纠纷仍是依民事案件“谁主张，谁举证”的证明规则来分配举证责任，而这便使得受害人往往因无法证明产品缺陷与损害后果之间存在因果关系而败诉。产品责任案件中，产品缺陷原因复杂，产品生产过程涉及许多专业程序和技术，企业又以保护商业秘密为名阻挡受害人取证，以及受害人的知识结构水平受限等等，都制约着其深入调查取证，客观上造成受害人对产品缺陷和因果关系证明无能为力。而生产者处于优势地位，离证据近，且掌握了相关的技术信息，更易获取证据。被告应当承担举证责任，因为被告通常拥有更多的资源，且更接近涉事证据。因此，由被告来证明产品存在缺陷以及损害后果和产品缺陷之间不存在因果关系，更能保障该类案件的公正处理。司法实践中，很多法院均会对受害者作出倾斜保护，将举证责任分配规则变通适用因果关系推定原则：当受害者提供了初步证据证明其因为食用涉诉缺陷食品而导致身体损害后果，此时便将举证责任转移到了被告处，由被告证明其提供的产品不存在缺陷或者存在的产品缺陷与损害后果之间没有因果关系，若被告无法证明其提供的产品与受害人的损害后果之间不存在因果关系，那么被告便将承担该要件举证不能的风险。审理法院依据原告发病及就诊时间、症状、发病群体等因素，认定原告发病与被告提供的食物有关，并将举证责任转移到被告处。被告无法证明原告的症状与自己提供的食品有关，便承担败诉的不利后果。[6]

   （四）支持公益诉讼新模式。食品安全事件，尤其是受害范围较广的食品安全事件，法院往往会考虑维稳目标，而将该类案件的受理大门紧闭。引入公益诉讼可以解决部分法院因畏惧该类案件的审理难度而回避受理的现象。对一些受害人数较多、社会影响较大的食品安全民事案件，公益诉讼模式成为较好的诉讼模式选择。2012年新修改的《民事诉讼法》开启了我国民事公益诉讼的进程，同时也为解决食品安全民事赔偿案件提供新的解决思路。对于食品安全领域的公益诉讼，同普通民事赔偿诉讼比，最大的区别在于充实和强大了原告的主体力量，有利于扭转单个消费者所处的弱势地位，以更全面地保障消费者的合法权益。食品安全公益诉讼的原告主体不再局限为受害消费者个人，还包括其他法定机关或有关组织，而被告也不仅仅为产品提供者，还包括其他有关政府部门。这也可以看出，食品安全公益诉讼杂糅了民事诉讼和行政诉讼，能全面综合解决食品安全民事赔偿，落实责任主体，避免受害者无处求偿而政府为企业埋单的怪象。

   （五）完善我国食品安全监管机构设置。我国现有的体制改革最好的努力方向就是统一负责式，有利于全面调动各方面的积极因素，并完善我国食品标准体系。我国食品相关标准由国家标准、行业标准、地方标准、企业标准等四个等级构成，现已制定和发布了包括各类食品产品标准、食品污染物和农药残留限量标准、食品卫生操作规范在内的食品卫生及其检验方法、食品质量及其检验方法、食品添加剂、食品包装、食品贮存、食品标签等方面的国家标准1000余项，行业标准1000余项。但因我国的食品安全标准出自各个相关职能部门之手，过于分散且体系极不完善。所以，应当首先建立一个统一的食品安全标准制定机构由其独立进行食品安全标准制定工作，并逐步建立科学、合理、完善的食品安全标准体系。[7][8]

   （六）建立食品安全监管工作关键制度。首先，从食品的市场准入层面上来讲我们要建立食品的标准准入制度，这种制度要求，国家先制定出相关的食品安全标准和食品市场准入标准，并且这种标准必须充分保障人身健康和财产安全，且切实可行。食品生产企业要想进入食品市场就必须达到国家所要求的最低的标准。当然，这种准入标准的高低可由决策者来具体裁量，有学者提出要采用宽口径严管理的方式，在这种方式下，大量企业可以进入食品市场，在政府的严格监管下以保证市场运作秩序和食品安全，最终通过市场竞争和优胜劣汰来达到净化食品市场、保障食品安全的目的。但这种方式可能会导致短期内大量企业涌入市场，造成监管难题和食品安全等问题，最终可能导致垄断问题的出现，这些都是要决策者考虑的问题。同时，要建立食品备案制度。这种制度要求，凡是进入市场的食品企业，必须到相关国家部门进行登记备案，其内容包括：食品的种类、食品所执行的国家相关标准、食品的原料来源及其合格证明、最终食品的检测报告、检测及抽查结果等。当市场上某种食品出现问题时，可以根据备案找到相关的责任主体。

　　其次，要建立市场追溯制度和产品召回制度。与前述的准入标准和备案制度相配套，应实行追溯制度和召回制度。因为，在经过备案之后，可以知道每一种食品的各种相关信息，这样在这种食品发生安全问题后，可以快速顺利的找出其来源。当然，为了有效实行这两种制度，还要进行相关的制度配套建设。特别是在召回制度中，因为这种制度更具特性，其具体可以设置为：强制召回，其要求在问题出现后政府相关职能部门强制要求企业召回其产品，必要时可由政府代行，并由政府监督企业的召回；协议召回，在出现问题后由政府和企业进行协商，企业召回其产品。当然，这种召回是由于其问题并不严重。当这种问题是由政府引起或其他非企业的原因时，应当由政府进行相关的补偿；自愿召回，当企业发现自己的食品存在问题时，可由其自行进行召回，这种召回要求企业具有极高的社会责任感和自身荣誉感。政府应当鼓励这种企业行为。

　　最后，建立相关的食品安全信息征集、发布和信用惩戒制度。食品安全问题中，信息的公开透明无论对于企业、行业、还是政府都是十分重要的。在信息不公开的情况下，初期公众会处于无知状态，但经过多次食品安全问题后，企业、行业乃至政府的公信力就会下降。随着这种不信任的蔓延，消费量也将下降，最终的结果是企业、行业的萎缩、畸形，危害整体经济的运行。所以我们要建立相关的信息系统，这要求建立一个独立的食品安全信息机构，这个机构要与市场、公众、企业、媒体等多方面保持最密切的联系使其能够获得最新的咨询。并且由其在第一时间通过相关媒体进行发布。同时，这一机构可以设立黑名单制度，对于严重问题企业记入黑名单，并予以公布，在信用上给予企业以惩戒和监督。

   （七）完善社会舆论监督体系。在媒体方面要提高其独立性和社会公德性、社会责任性。使其具有一个大国媒体应有的监督地位。在公众监督方面，最主要的是加大公众的利益保护力度，这要靠相关诉讼制度的改革，特别是公益诉讼的建立来完善。

   （八）建立强制性的食品安全标准化体系是确保食品质量安全技术保障的重要依据。加强与国家质量监督检验检疫总局标准化委员会的合作，以统一协调管理，推进我国食品安全控制技术规范与标准的制订和修订工作。从整个食品产业链的全过程对我国现有的非强制性标准、行业标准、地方标准等进行重新制定或修订，从保障人体健康安全的角度，统一各类食品强制性标准条款内容，消除现有标准互相矛盾和抵触或者有些食品生产环节根本就无标可依的现象，为检验检测部门提供强有力的技术依据，从根本上杜绝不法厂商利用国家标准的漏洞牟取不正当利益，切实把不符合强制性国家标准的食品拒之于流通领域之外，保障人民身体健康。

   （九）加强对食品广告的监管。加强对于名人广告的监管，同时增加食品安全监管部门或者承担食品检验职责的机构、食品行业协会、消费者协会不得通过广告等形式推荐食品的规定。社会团体或者其他组织在虚假广告中向消费者推荐产品或者服务，使消费者的合法权益收到损害的，应当承担连带责任。在此基础上，明确广告代言人的法律责任，促使广告代言人在选择代言产品时，履行适当的注意义务。[9]

   （十）确立食品安全风险监测和评估制度。首先是风险监测制度。食品的风险监测制度是一项对食品安全问题事前保障的重要制度，国务院卫生行政部门会同国务院其他有关部门制定、实施国家食品安全风险监测计划。省、自治区、直辖市人们政府卫生行政部门根据食品安全风险监测计划，结合本行政区域的具体情况，组织制定、实施本行政区域的食品安全风险监测方案。在接到其他有关部门通报的食品安全风险信息后，国务院卫生行政部门应当及时对信息进行核实，经核实后，及时调整食品安全风险监测计划。对食品中生物性、化学性和物理性危害对人体健康可能造成的不良影响进行科学评估，将食品安全风险评估结果作为制定食品安全的标准和政策的科学依据，是国际上的普遍做法。建立食品安全风险监测和风险评估制度，作为制定食品安全标准和食品安全监督管理的依据，体现了科学管理精神。建立食品安全风险监测与评估制度是确保我国食品安全的基础性工程，这意味着我国食品安全监管的重点由外在表面现象为主，深入到食品内在的安全因素，由被动的、事后处理的旧思路转变为主动的、预防为主的新思路。但是食品安全风险监测与评估是一个长期的、动态的机制，除了监管机构外，广大消费者也有权及时举报食品安全事故和食品安全隐患，进而启动食品安全风险监测与评估程序。可以看出，我国应建立健全消费者奖励举报制度，这样既可以弥补没有公益诉讼制度的缺陷，也可以有效地遏制制售假冒伪劣的行为。

   （十一）加大处罚力度，民事赔偿优先。《食品安全法》规定，违反本法规定，造成人身、财产或者其他损害的，依法承担赔偿责任。生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者销售者要求支付价款十倍的赔偿金。《食品安全法》规定，违反本法规定，应当承担民事赔偿责任和缴纳罚款、罚金，其财产不足以同时支付时，先承担民事赔偿责任。对于企业生产或销售不符合食品安全标准的食品，不管其行为是否对消费者造成了损害，消费者除了要求一般性的赔偿外，还可以要求其支付价款10倍的赔偿金，这种惩罚性的赔偿责任是一个亮点。从立法目的上讲，这样的规定一是惩罚和制裁失信企业和不良商家；二是鼓励和支持消费者运用该法维护自己的权益；三是通过鼓励消费者行使假一罚十的惩罚性赔偿请求权，既增进自身的利益，也增进广大消费者群整体的利益，增进社会公共利益。消费者与食品生产者和经营者是互动关系。消费者的懦弱就是假冒伪劣食品生产者、经营者投机钻营的机会，消费者积极主动行使权利，维护自身的合法权益，食品生产者、经营者生产销售假冒伪劣的行为就有所收敛，而不敢肆无忌惮。消费者除了要求赔偿实际损失之后，还可以向生产者或者销售者追加要求支付价款十倍的赔偿金。这样对于消费者来说既有人身损害赔偿，又有价款十倍的惩罚性赔偿，可利用这个条款向违法的经营者主张权利，获得这两种赔偿，这样就加大了违法经营者的违法成本，对违法经营者必将起到很大的震慑作用，根本上解决了生产者由于违法成本低于守法成本而违法造成消费者权益损害的问题。民事赔偿优先的规定更是使得法律的天平向消费者一方倾斜。以前存在着重处罚轻赔偿的现象，违法经营者在承担了行政处罚和罚金之后，消费者的民事赔偿往往无法实现。《食品安全法》规定在民事赔偿、行政赔偿和罚金逐一清偿的时候，民事赔偿优先，宗旨在于维护受损害的消费者的利益，体现以人为本和向弱者倾斜的理念。

  （十二）健全《食品安全法》配套法律法规。为了全面贯彻落实《食品安全法》，各食品安全监管部门，应尽快完善和健全与《食品安全法》配套的部门规章。为了更好地履行各部门的职责，使食品安全各项制度落到实处，及时有效应对和处理食品安全问题和事件，各部门应尽快出台相关实施细则。针对出现的新问题、新技术制定实施细则，再根据这些细则制定配套的规章，将《食品安全法》中确立的食品安全风险评价制度、食品安全应急处理机制、食品安全信息发布制度和失职责任的追究机制等制度加以细化，制定相应的实施办法，指导相关部门或地方政府制定出具体的实施细则和操作规程。

    其次，要完善食品安全标准和检验检测体系。食品安全法规定，国务院卫生行政部门应当对现行的食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品的行业标准中强制执行的标准予以整合，统一公布为食品安全国家标准。要尽快完善食品安全标准体系，首先要全面清理现行食品标准，要对现行的国家标准、行业标准和地方标准进行全面清理，还要对已备案的食品企业的产品标准进行清理。其次，启动重要标准的制定、修订工作，弥补相关标准的缺位。同时要加强食品安全信用档案管理，建立食品安全信用档案，是严格市场准入的有效形式，是规范市场经济秩序和创新食品安全管理模式的需要，是建设我国食品安全信用体系的一项重要内容。强化食品安全信用档案的作用，对建立食品安全信用档案来说是一个契机，这将有助于提高社会对食品安全信用档案的认识，引导生产经营者重质量、重信誉，自觉保障食品安全。食品安全信用档案由县以上质监、工商、食品药品监管部门联合建立，食品安全信用档案主要包括：企业填报的信用基础信息、地方食品监管部门报送的有关食品安全工作信息、日常监督检查结果和社会信用信息等。加强食品安全信用档案管理，主要从以下几方面入手：1．完善食品安全信用管理制度。食品安全监管部门应在实践中积极探索建立和完善食品安全信用标准、信用信息征集、信用评价、信用披露、信用奖惩等信用管理制度，并做到依法行政。2．确保食品安全信用档案管理系统有效运行。首先，抓紧地方食品安全信用档案管理平台的建设，为建立全国食品安全信用档案管理平台系统服务；其次，鼓励食品企业从维护自身形象和提升自身价值出发，切实遵循诚实守信的原则，及时、完整、准确地向食品信用档案管理部门报送企业信用信息；再次，加强各部门协调，明确各部门职责，实现信息共享；最后，建设公共食品安全信用信息网，发布信用方面的法律法规和标准等信息，以备消费者和企业查询，为政府执法提供支撑。3．准确、及时、客观地披露信息。按照《食品安全法》规定的食品安全信息统一公布制度，对有不良信用记录、严重侵害消费者权益的生产经营者，除依法严惩、责令整改外，还要给予警示，列为重点监管对象，定期向社会公示。与此同时要建立食品溯源制度，即从产品的原材料开始对产品的相关信息进行登记，对质量和生产进行严格的把关和限制，之后在其他的包装、分销等各环节都进行信息的录入，这样不管产品在哪个阶段发现问题，产品的形态和产生原因都会被追溯到源头。通过追溯能使产品被及时召回，并能发现问题产生的根本原因并予以改进并治理。 

　　                           　结语

　  食品安全法律监管体系的健全和完善是一项战略性、基础性的工作。要真正实现食品质量的安全，在我国现阶段整个大的执法运作环境不良的背景下，仅靠法律的进一步完善是远远不够的，面对众多需要解决的问题，法律自身的局限性也只能使它望洋兴叹。而只有立法与执法相结合，才能从从理论到实践，全面完善我国食品安全法律制度，全面保障食品安全，保护消费者利益，维护社会的稳定。

　  注释

　　1.李援．《中华人民共和国食品安全法》解读与适用[M]．北京：人民出版社，2009.247.

　　2.王吉林．《我国食品安全法中的惩罚性赔偿之解读》 [J]．天津法学，2010,（1）.

　　3.徐海燕：《论食品安全法中的新型民事责任》 [J]．法学论坛，2009,（3）．

　　4.张守文.《我国食品标准体系存在的问题及对策》 [J].中国食品学报， 2004， 4（3）： 1-5.

 　 5.侯瑜.《我国食品安全现状、差距及建议》 [J].食品研究与开发，2008 ，29 （1 ）： 149- 153 .

 　 6.刘渭萍，种婷《我国食品安全现状及控制对策》 [J].世界标准信息，2008，（ 8） ：18.

 　 7.张成程:《食品安全问题产生的原因及对策分析》，东北师范大学.2010.5.

    8.臧立新：《我国食品安全监管问题及对策研究》，吉林大学.2009.12.

    9.王建东、刘萃：《<食品安全法>背景下的食品安全监管研究》，载《商品与质量》，2010年第7期。

　 （作者单位：孟村回族自治县人民法院）