引言

　　近年来，随着我国法治建设进程不断加快，司法环境已有很大改善。但由于种种原因，一些党政机关及其领导干部通过批条子、打招呼，甚至出“公函”等手段影响法院办案的现象仍屡有发生。这样，既妨碍了司法公正，也损害了社会公平正义。更严重的是，一些打着“以大局为重”旗号的借口背后，往往是出于个人私利的考虑，是权钱、权权、权色的肮脏交易。特别是在一些基层法院，涉及“民告官”之类案件，当地领导会明里暗里要求“理解”“照顾”，对秉公办案困扰极大。制造出令人诟病的人情案、关系案、金钱案。更有甚者，不惜充当违法犯罪人员的保护伞，试图通过其权力影响案件审理过程和结果，让一些不法分子得到轻判乃至逍遥法外。权力干预司法，症结就在于缺乏有力的监督问责机制。有鉴于此，[1]党的十八届四中全会明确提出，建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。对干预司法机关办案的，给予党纪政纪处分；造成冤假错案或者其他严重后果的，依法追究刑事责任。这就从顶层设计上，为防止党员干部干预司法设置了制度红线。建立比较细致的领导干部干预司法记录报告制度，并且强化了从党纪政纪处分到追究刑事责任等问责机制，这将对领导干部行为形成有效的引导和警戒作用。当然，制度的生命力在于执行，更关键的是严格执纪、严肃问责，以零容忍的态度，发现一起处理一起，决不姑息，这样才能树立制度权威，做到令行禁止。习近平总书记谆谆告诫各级领导干部，“要牢固确立法律红线不能触碰、法律底线不能逾越的观念，不要去行使依法不该由自己行使的权力，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。”在全面依法治国、从严治党的背景下，各级党政机关及其领导干部应当带头尊重法律、维护司法权威，带头学法，带头依法办事，体现出对法治的尊重和捍卫。领导干部的引领示范，就能带动全社会形成崇尚法治之风，坚定法治信仰。

　　一、不当干预司法问责机制的概念

　　所谓不当干预司法问责机制，就是建立违反法定程序干扰司法机关独立办案的备案登记、相关信息公开披露、责任人员问责制度。对非法干预司法机关特别是人民法院依法独立办案的，适时向社会公开披露信息，对造成严重后果的进行问责。

　　二、造成不当干预司法机关依法独立办案的原因

　　（一）错误政绩观导致的短视后果。近年来，一些地方的干部大都在任内搞政绩，其最主要的表现就是搞政绩工程。一些好大喜功、劳民伤财的政绩工程和形象工程已经成为社会诟病而为人民群众所反对。新上任的领导干部，想出政绩是正常的，哪怕是为了晋升而追求政绩也无可厚非，但如何出政绩却涉及到许多原则。有些地方的政绩，往往是一组组令人眩目的数字，一个个富丽堂皇的工程。这些数据有多少是真实的笔者不敢苟同。因为，大搞政绩和形象工程统计的数字往往水分极大，所搞的政绩工程，往往以损害群众利益、牺牲可持续发展能力为代价。人民群众对这种政绩不喜欢，对政绩工程则深恶痛绝。由于上级组织部门考察干部往往以统计数据为依据，以听取汇报材料为主要考察方式。一些地方的政绩就是造数字，搞形象，至于数据是否虚假，形象工程是否伤民根本不关心，他们想的是自己尽快得到提拔。其实，人民群众的利益才是领导干部提拔的基础，只有符合人民群众利益的政绩才是真正的成绩，才能得到人民群众的支持。但现在许多领导干部心中已经失去了百姓。很多领导干部“新官上任三把火”，三天一个规划，五天一个工程，他们的为官之道是“不怕群众不满意、就怕领导不注意”。包装、造势、欺上瞒下、编造GDP数据，通过虚假政绩为个人树碑立传，以求尽快到提升。这种急功近利的政绩观必然会导致领导干部私欲恶性膨胀，其工作失误，决策失误也就在所难免，其虚假的政绩被群众痛骂也就不奇怪了。因为人民群众对领导干部的政绩最有评价权，是虚绩还是实绩，群众心里的秤最准确。

   （二）官僚主义作风的影响。官僚主义是指脱离实际、脱离群众、做官当老爷的领导作风。具体表现为不深入基层和群众，不了解实际情况，不关心群众疾苦，饱食终日，无所作为，遇事不负责任，独断专行，不按客观规律办事，主观主义瞎指挥等。官僚主义往往伴随着主观主义，主观主义是一种唯心主义、形而上学的思想方法和工作作风。其特点是：在观察和处理问题时，不是从客观实际出发，而是从主观感情、愿望、意志出发，从狭隘的个人经验或本本出发，采取孤立、静止、片面的观点，使主观和客观相分裂、认识和实践相脱离。在实际工作中，有时表现为教条主义，有时表现为经验主义。官僚主义者往往以主观主义瞎指挥、乱决策为主。一些地方领导干部不仅官僚主义作风严重，而且在日常工作中的主观主义表现也非常严重。他们身居官位，高高在上，孤陋寡闻，不了解下情，不调查研究，脱离群众，脱离实际。官僚主义者过于看重自己的地位和权力，大都表现得狂妄自大，骄傲自满。指挥工作主观片面，粗枝大叶；空谈政治；不听人言，蛮横专断；不顾实际，胡乱指挥。还有很多领导干部一年到头忙忙碌碌，工作无计划，既不研究政策，又不依靠群众，盲目单干，不辨方向。这种官僚主义、主观主义作风，一旦决策失误，必将误国误民。

　  （三）为人民服务思想的缺失。人们对“为人民服务”耳熟能详，但今天“为人民服务”似乎又离得很远。让人尴尬的是，很多党员干部、甚至领导干部已经忘记了为人民服务的宗旨。共产党从诞生那一天起就主张为人民服务，在革命战争年代和社会主义和平建设时期，这一宗旨从来没有改变过。改革开放使人民群众的生活水平得以提高、改善，人民群众声称是党的政策好，其实就是歌颂共产党为人民服务宗旨好。为人民服务是中国共产党立于不败之地的选择，也是社会主义中国立于不败之地的保证。“为人民服”的思想经过历史时间的过滤后仍然经久不衰，恰恰证明“为人民服务”能够体现共产党人的价值取向，当一个人把有限的生命投入到无限的为人民服务中去，就可以实现人生价值的最大化。现在很多党员干部、特别是一些领导干部早就忘记了“为人民服”的宗旨，一部分党员干部产生了脱离群众的倾向。由于手中掌握了许多重要权力，一些党员干部不愿再与群众同甘共苦，“为人民服”的优良传统开始变得淡漠。改革开放致使经济快速发展和物质的极大丰富，诱使一部分党员干部开始贪图享受，不求上进，忘记了为人民服务的宗旨。社会思潮的多元化致使一些立场不坚定的党员干部的信仰发生动摇，开始怀疑为人民服务的宗旨。拜金主义、个人主义、享乐主义和其他各种不良风气的影响，使得一些党员干部背弃了为人民服务的宗旨。当这些忘记了为人民服务宗旨领导干部在作出重大工作决策的时候，就不会考虑人民群众的利益。在具体工作中就会按照的自己的主观愿望行事，而忽视人民群众的利益。因此，决策失误、工作失误就在所难免。

　  [2]（四）外部对司法干预过多，影响司法公信。司法公信是司法能够最终解决纷争的保证，而只有在司法机关能够独立行使职权不受任何外来的压力和干扰时，司法公信才能够树立。反之不仅当事人很难相信司法机关能够独立公正地办案，而且社会一般人士因质疑司法公信，遇到诉讼就会寻租外部力量出面干预，从而损害司法公信，败坏了执法的环境，从而造成十分恶劣的司法环境。而且，非法的干预本身可能会成为一种腐败源，干预极易诱发腐败，当然也会严重妨碍严格执法和公正裁判。特别是广大涉及司法活动的普通社会民众很难对司法的公正产生信赖，一旦他们的案件被判败诉，即使裁决是公正的，也会将败诉的原因归结为外部干预的结果。从而，不但不自觉履行裁决，反而会无休止地上访申诉，也给社会带来了不安定的因素。长此恶性循环，后果不堪设想。在个别刑事案件中，有的造成了冤假错案，有的为犯罪分子开脱罪责。在行政案件中，一些行政纠纷案件的受理受阻，难以在法院得到处理。在个别民事、商事案件中，从案件的受理、诉讼保全、审理、调解、裁决等各个环节都有可能遇到来自外部的干扰。这些干预违反了正当程序，而且个别领导、新闻媒体和群众只听到案件一方当事人的反映，不作全面的调查了解，就对案件下指示、搞“曝光”、发议论、散帖子、非正常上访闹访等等，无疑给司法机关施加了巨大的压力，都极易造成不公正的司法处理结果。

    （五）地方保护主义蔓延。在民事、商事案件中，如果涉及外地的当事人，则办案人员很有可能受到来自当地的各方干预，如要求对本地当事人给予照顾，对本应当判本地当事人败诉的案件，尽量拖延审理时间，或者久调不决、有的甚至作出明显不公的裁判，或者随意追加外地当事人作为第三人并责令其承担责任；对已经判外地当事人胜诉的案件，故意不执行，对异地申请执行的案件，指使司法机关不支持、不协助。如果判决不利于本地当事人，有的地方党政领导对司法机关不满意，个别的还对地方司法机关横加指责，甚至在其管理权限内给地方司法机关“穿小鞋”等等。这些行为虽然保住了地方的小利益，但是损害的是整个公正司法体系，后果极为严重。同时也不利于对法官的责任追究，外部对案件的干预也妨碍了法官独立责任制的实行，不利于法官对自己的裁判结果独立承担责任。由于外部干预，某些法官对其做出不公正的裁判也可以此为借口逃避承担责任。而实施干预者也难以对裁判结果负责，这就事实上造成了对不公正的裁判难以追责的情况。

    （六）领导干部对自己失职失误有意掩饰。工作失误或决策失误有时也是难免的，当决策失误或者工作中出现了失误的时候，依照党的组织原则，应该主动承认错误并找出错误的原因予以改正，如果工作失误后果严重，应该主动承担相应的责任并接受组织上的处理。现在的党员干部中，喜欢揽成绩推责任，一旦工作失误或决策失误，往往在客观上找原因，而且不能主动承认错误或承担责任。如果工作失误后果严重，他们会采取种种手段掩饰自己的错误。必要时，他们可能会利用自己的职权，将所犯的错误转嫁到他人头上，以逃避被追究。由于领导干部大权在握，他们对自己的失误或错误进行掩饰的时候，下级一般是不敢反对的，也没有人敢于向上级有关部门举报。因为这些领导干部的能量一般较大，并能够得到上级领导的关照。这就形成上级有关部门对干部失职失误行为的纵容。地方领导干部是由上级组织部门考察后任命提拔的，如果地方领导干部因工作失误造成了一定的严重后果，同级有关部门无权查处，只能由上级有关部门查处。但上级有关部门在调查处理下级领导干部的失误、失职案件时，很难公正处理。大多数情况下，上级有关部门作出调查结果，会把下级领导干部应该承担的责任，找出几个客观理由予以掩饰，使应该承担错误责任的领导干部得以解脱。上级有关部门如此而为是有原因的，他们一般都会认为：地方领导干部的目的和出发点是好的，工作失误难免，可以网开一面，不予追责。如果必须追究责任，也是就轻避重，尽量帮助这些领导干部过关。可见，上级有关部门对下级领导干部的失职失误行为的纵容，是造成领导干部敢于乱决策、滥用职权的重要原因。与此同时有关监督部门不能依法履行职责。地方党政有关监督部门无权监督，也不敢监督是领导干部失误、失职行为不受追究的主要原因。可以想象，领导干部的权利一旦失去了制约，就可能滥用，一旦滥用就可能造成重大损失。由于对地方领导干部监督的缺失，在客观上造成领导干部敢于决策，轻易决策的情形经常发生。因此，地方领导干部在具体工作中随意性较大，工作失误、决策失误发生的概率也就非常之大。即使领导干部工作失误和决策失误发生了重大失误也不会有人调查处理，相反却会有人或有关部门处理善后。一些地方政府领导干部决策实施的政绩工程或经济模式一旦失误之后，也不会被调查处理，相反却会有人帮助掩饰这种失误，或者公开以政府名义发布虚假信息，以蒙骗舆论和群众。

　　三、建立不当干预司法问责机制的完善建议

　　[3]（一）建章立制，推动不当干预司法问责制的实施。实施领导干部的不当干预司法问责制，最关键的是要健全相关规章制度。在政府机构改革和相应的管理体制改革过程中，对党政干部的工作分工和各种具体岗位的工作应该建立相关的责任制，并作出尽可能完备、细致的规定，以便在实施责任追究时，能够确定相应的责任主体。在建立问责制度的同时，纪检监察机关要认真履行《暂行规定》赋予的有关职责，坚持失职必问、有责必究，使问责制度化、常态化。问责应以预防失职为主，惩罚只是手段，预防失误、失职才是目的。建立不当干预司法问责制的最终目是让领导干部树立起责任意识、风险意识，最大限度地防患于未然。党政机关应该严格落实各项制度，形成用制度规范从政行为的有效机制，以防止和减少失职渎职和贪污腐败行为的发生。以制度保障领导干部规范从政，就是要通过民主集中制防止领导干部权力的失控。党政机关对方针、政策性的大事，全局性的问题，重要干部的推荐任免和奖惩，都应该按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的原则，由领导班子集体作出决定，以实现决策的民主和透明。

　  （二）调整政府职能，让权力退出市场。领导干部之所以敢于滥用权力干预司法，其重要原因是我国在市场化进程中，权力仍然具有重要作用。这是因为政府掌握着许多重要行业和重要资源的审批权，对不良商人来讲，领导干部的权力就是金钱。当权力与金钱在寻租过程中相互追逐的时候，一些领导干部就会连人带权力成为金钱的俘虏。对于政府垄断程度较高的部门和行业，政府对经济干预也较多，政府与企业关系密切度也比较高。当行政审批程度越复杂的时候，权力与经济利益的交换频率也就越多。要想防止领导干部滥用职权和腐败，就必须要减少政府对市场交易的不适当干预。政府必须调整职能，把行政干预为主改革为提供服务为主，通过相应的管理制度提高政府服务的效率和透明度，让经济在市场规律下活动并获得发展。

　  （三）严厉查处腐败分子，使党政干部不敢腐败。很多滥用权力的失职、失误案件往往伴随着腐败，所以必须对腐败现象予以查处并严厉制裁，运用法律手段对腐败形成强大的威慑力。对于执政党来说，最可怕的是自身肌体的腐败。“杀鸡儆猴”的作用是要镇住歪风邪气，防止贪官污吏。纪检监察机关对腐败案件，应该发现一件查办一件、严肃处理一件，以充分发挥查处工作的警示、震慑作用，让想搞腐败的人心生畏惧、自我收敛。近年来，我国纪检、监察机构和司法机关查处了许多腐败大案要案，但个别领域内的腐败现象并没有得到有效遏制，其主要原因就是腐败风险小，收益却很丰厚，从而加速了腐败的蔓延。加大对腐败案件的惩处力度，就是要提高腐败的机会成本，经济上让腐败分子退赔所取得的全部赃款，同时还应该进行相应的经济处罚，使其损失大于收益。同时该降职、免职的决不姑息，构成犯罪者应该依法严惩，以提高腐败的成本。还要还权于民，扩大群众的知情权、选择权、参与权。把对领导干部的评判权交给群众，就是选拔任用干部必须经过群众评议，对群众满意率过低的领导干部不能提拔，不能任职。把评判干部的权力交给群众，公开透明地选拔任用干部之后，官场中“买官卖官”和“只唯上，不唯下”等现象就会得到有效遏制。当干部只有得到群众认可才可以任职和晋升的时候，领导干部必然认真考虑人民群众的利益和需求，就会按照人民群众的需求施政和决策，并根据人民群众的意见和要求，不断优化政府工作目标和计划。

　　[4]（四）建立彰显司法性质的不当干预司法问责制。首先是司法在国家权力架构中的地位要上升。司法本身就是一个具有高度政治性的社会治理模式，它的权力范围是由政治权力分工所决定的。排除其他党政机关和领导干部对司法的干预，为司法机关履行职责提供政治保障，也就为司法权威的确立提供了外在保障，必然意味着司法的地位得到提升。其次减弱司法的工具性，司法的目标是公正，司法机关应当严格依法办事，成为维护人权的最后一道屏障。但是现实中，有些领导干部把司法机关作为实现政治目的的工具，强令司法机关做出违背法律原则的裁判，混淆了是非标准。明确这一要求，避免司法在政治高压之下做出违反法定职责、有碍司法公正的事情，从根源上消除了司法成为地方党政官员私家机器的可能。再者是认可和尊重司法权力运行机制本身的规律性，领导干部对司法的干预意味着行政主导的思维渗透到诉讼程序的各个环节，领导干部的意图必须通过司法内部的行政化运行模式来实现。指挥、管理、监督等行政化手段与平等、中立、公开、对抗的诉讼原则是无法共存的，禁止不当干预，是保证司法权力按照既有规律运行的必然选择。说明中央希望司法权力通过其特有的运行方式对全面推进依法治国发挥应有的作用。与此同时也必须意识到实践这一要求的困难。首先，领导干部是一个大的概念，既包括党政机关的领导干部，也包括法院内部的领导干部。对前者禁止插手司法活动，至少从理论上可以通过党纪、国法来实现，而法院内部的领导干部则情况更为复杂，取消法院内部行政化管理，与保障合议庭和主审法官责任的落实和错案认定标准的制定必须同步。否则，以法官队伍的现状来讲，认为取消了内部行政化管理，就必然提高审判质量的观点，显然过于乐观。其次，干预和插手的形式在实践中多种多样，甚至存在难以描述的情状。因为利益交换可以是隐性或延期的回报。如果法官的业绩评价和升迁途径没有根本改变，法官的职业保障没有实质性推进，这样的利益交换不过是改头换面，依然故我。最后，记录、通报和责任追究如何实现。对于冤假错案的责任追究，虽然范围和责任形式还需进一步研究，但终究是可以实现的。但是记录和通报的实现却必须以法官主观上抵制不当干预为前提，否则程序公正的价值仍然得不到保障。一旦出现司法权主体与外在干预力量心照不宣、共同操纵审判程序的情况，那么司法领域不当干预的潜规则难以得到根本改观。这就需要完善领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度，拒绝一切干涉和说情之风，领导干部干预司法应当予以问责。司法是维护社会正义的最后一道防线，司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。领导干部应当率先垂范地做尊重和支持独立审判和维护司法公正的楷模，可以有效保障司法权力依据法定程序在不受外界不当干预的阳光环境下顺畅运行，对于确保依法独立公正行使审判权具有极其重要的现实意义。遗憾的是，独立审判的理想与现实存在明显的差距，我国现行司法体制的一大弊端就是地方法院缺乏独立性，法官判案极易受到不当干预。不当干预司法之风，已经严重影响了司法的公信力。老百姓对形形色色的说情、“走后门”等不当干预司法之风深恶痛绝、怨声载道。实际上，在基层，案件受到法院内部领导的插手和当地党政领导的干预的现象并不鲜见，这严重干扰了基层司法人员独立办案。对违反法定程序干预司法个案和插手具体案件的领导干部，无论级别多高的、即便是办案司法机关的内部领导，都应当一视同仁记录备案，予以公开曝光、公开通报，予以坚决问责，否则就无从维护依法独立公正行使审判权这一宪法原则的严肃性。特别是在司法体制改革尚未真正触及体制之弊、建构完备的独立审判体制尚有难度且尚需时间的背景下，更有必要采取记录、曝光、通报和问责的举措，对干预司法现象形成必要的舆论压力和威慑力。宪法有关依法独立公正行使审判权的规定，就是拒绝一切干涉和说情之风的最好挡箭牌。可以预言，一旦将领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度真正落实到位，对说情和干预司法现象动真格，像中纪委通报违纪干部一样在司法系统公开曝光和通报一批违法干预司法审判活动的领导干部名单，那么干涉司法的歪风邪气必然会明显收敛，司法环境必然得到有效的治理。需要指出的是，领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度在制度设计上要坚持一视同仁，避免选择性的问责。只要是领导干部存在干预司法活动、插手具体案件处理的问题，一经查实就应当坚决问责，决不姑息迁就、避重就轻、讨价还价。[5]

　  （五）明确 “干预司法”与 “司法干预”的性质。“干预司法”是对司法活动的干扰或干涉。而“司法干预”则是将相关事项纳入司法轨道、由司法处理。 十八届四中全会决定提出“建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度”以来，尤其是中办、国办下发《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》之后，媒体上出现了很多关于领导干部干预司法的文章。建立防止司法干预的“防火墙”，为司法机关依法独立公正行使职权提供制度保障， 在强调司法机关依法独立行使审判权的今天，“干预司法”是被明令禁止的，因为它违反宪法原则、侵犯司法机关的司法权；而“司法干预”是将公司治理、家庭暴力等纳入司法轨道、由司法处理，这是依法治国的题中之义，适当的“司法干预”是被提倡的。可见，在领导干部对司法活动的干预时，应该用“干预司法”而不可以用“司法干预”，笔者认为，无论说话还是写文章要防止“干预司法”与“司法干预”词组混用现象发生。

    （六）司法人员要如实记录领导干部干预司法活动、插手具体案件处理情况。司法人员不记录或者不如实记录领导干部干预司法活动、插手具体案件处理情况的，予以警告、通报批评；有两次以上不记录或者不如实记录情形的，依规给予纪律处分。主管领导授意不记录或者不如实记录的，依纪依法追究主管领导责任。对领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的情况，司法人员应当全面、如实记录，做到全程留痕，有据可查。对以组织名义向司法机关发文发函对案件处理提出要求的，或者领导干部身边工作人员、亲属干预司法活动、插手具体案件处理的，司法人员均应当如实记录并留存相关材料。司法人员如实记录领导干部干预司法活动、插手具体案件处理情况的行为，受法律和组织保护。领导干部不得对司法人员打击报复。非因法定事由，非经法定程序，不得将司法人员免职、调离、辞退或者作出降级、撤职、开除等处分。并应当每季度对领导干部干预司法活动、插手具体案件处理情况进行汇总分析，报送同级党委、政法委和上级司法机关。必要时，可以立即报告。党委、政法委应当及时研究领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的情况，报告同级党委，同时抄送纪检监察机关、党委组织部门。干预司法活动、插手具体案件处理的领导干部属于上级党委或者其他党组织管理的，应当向上级党委报告或者向其他党组织通报情况。对司法机关内部人员违反规定干预办案，或者对办案人员进行打击报复的，凡是司法机关内部人员过问案件的，不管是谁、不管采取什么形式，都应当如实记录在案，依照有关规定给予纪律处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。同时，将办案人员记录情况纳入党风廉政建设责任制和政绩考核体系。

　　                            　结语

　　深化司法体制改革，是个极其复杂的系统工程，需要做的工作很多，不妨就先动真格地从老百姓痛心疾首的领导干部不当干预司法问题入手，将领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度落实到位，倒逼司法公正，真正让人民群众在每一个司法案件中都感受到实实在在的公平正义，而不是让老百姓在司法案件中感受到领导干部插手干预司法的肆无忌惮。

　　注释

　  1.廖奕.《当代中国司法改革窘境与均衡路径》南京社会科学，2014，（3）.　　2.龙飞《去行政化”是审判权运行机制改革的核心与关键》2013-11-19，中国法院网　　

　　3.蒋惠岭《审判权运行机制改革的背景与内容》中国法律：2014，（2）　　  4.贺小荣《掀开司法改革的历史新篇章》人民法院报，2013-11-16

　　5.陈卫东《未来五年我国司法体制改革的若干建议》 河南社会科学，2012（2）

　 （作者单位：河北省孟村回族自治县人民法院）