引言

　  国家赔偿是兑现宪法保障人权承诺的必然要求，是现代法治的“度量衡”。国家赔偿决定能否顺利执行、被侵犯之财产能否得以返还、被侵犯的人身权利能否得到补偿、国家赔偿费用能否及时兑现，直接关系到受害人的权利能否得到有效救济，直接影响到国家赔偿法的立法初衷和目的能否真正实现。而目前，国家赔偿决定亦存在执行难的问题，甚至出现拖欠多年仍得不到落实的“赔偿白条”情形。为进一步完善国家赔偿决定执行机制，实现立法目的，笔者试从以下几方面来分析。

　　一、国家赔偿决定执行难存在的原因

　 （一）思想认识不到位，国家赔偿决定执行意识不高

　　司法实践中，普遍存在着国家赔偿恐惧症，尤其是在当前实行案件终身负责制与错案追究制的情况下，执法人员和司法人员一谈国家赔偿即色变，唯恐遇见申请国家赔偿的案件。如一经认定需国家赔偿，则存在执法或司法错误等情形。因此，赔偿义务机关普遍对涉及国家赔偿的案件存在消极抵触，尤其在经人民法院赔偿委员会确定需进行国家赔偿时，赔偿义务机关对该国家赔偿决定更是极为 “感冒”。而目前，我国国家赔偿法对国家赔偿决定的执行，只是单纯的明确必须执行，纯粹取决于赔偿义务机关和相应的财政部门自觉地按照赔偿决定履行，并没有进一步规范和惩罚措施。在这种情况下，赔偿义务机关及相应的财政部门往往存在国家赔偿决定执行意识不高，拖延履行或拒绝执行国家赔偿决定确定的赔偿义务。

　  （二）立法存在空白，缺乏具体的操作依据

　　目前，《中华人民共和国赔偿法》仅规定“赔偿委员会作出的赔偿决定是发生法律效力的决定，必须执行”和“赔偿请求人凭生效的判决书、复议决定书、赔偿决定书或者调解书，向赔偿义务机关申请支付赔偿金；赔偿义务机关应当自收到支付赔偿金申请之日起七日内，依照预算管理权限向有关的财政部门提出支付申请。财政部门应当自收到支付申请之日起十五日内支付赔偿金”，但并没有进一步作出规定。对于生效的国家赔偿决定书，如果赔偿义务机关不自动履行，能否由人民法院强制执行、具体由哪个部门执行，申请强制执行的主体是谁和强制执行措施有哪些并没有明确规定，造成实践中难以操作。如果赔偿义务机关以各种理由拖延履行义务，在对国家赔偿决定不执行没有惩罚性的规定，没有明确履行国家赔偿决定的期限及不按期履行的法律责任，亦无强制执行之规定的情形下，将导致不少国家赔偿决定书难以兑现。

　　（三）国家赔偿费用存在不足

　　《国家赔偿费用管理条例》第三条规定：“国家赔偿费用由各级人民政府按照财政管理体制分级负担。各级人民政府应当根据实际情况，安排一定数额的国家赔偿费用，列入本级年度财政预算。当年需要支付的国家赔偿费用超过本级年度财政预算安排的，应当按照规定及时安排资金。” 对于该规定在操作性上也存在一定的问题。因为，国家赔偿具有不可预见性，各级人民政府在年初预算时不可能准确预算国家赔偿金额，如发生赔偿金额超过国家赔偿费用财政预算金额的情况下，只能待人民政府安排好资金后方能获得赔偿。如果财政困难就不可能及时拨付，最终造成赔偿延期甚至不予赔偿。同时，在一些经济不发达地区，由于地方财政收入很低，存在不愿或无法将赔偿费用列入财政预算，使国家赔偿费用成为无源之水。

　　（四）缺乏有效的监管机制

　　虽然国家赔偿法自施行以来已经二十载，并进行了两次修订，但在对国家赔偿决定执行的监管上，仍未对其作出相应的规定。目前，国家赔偿决定得以执行很大程度上取决于赔偿义务机关的自动履行。而赔偿义务及有关的财政部门具体履行国家赔偿决定的情况，由谁监督，如何监督，目前并无相应的规定，未建立起有效的监管机制。

　　二、国家赔偿决定执行机制的完善

   （一）完善对国家赔偿决定执行的立法，力求做到有法可依

   “如果任何人的权利受到了公权力的侵害， 则法律途径向其敞开”。当公民、法人或其他组织的合法权益受到侵害，经赔偿委员会作出赔偿决定后，其合法权益得到恢复，但如果国家赔偿决定未得到有效执行，该合法权益又将再次受到侵害。针对现行立法存在的不足，笔者认为应从以下几方面完善国家赔偿决定执行的相关立法：

    1.明确国家赔偿决定书的性质

　　根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二十九条规定“赔偿委员会作出的赔偿决定，是发生法律效力的决定，必须执行”和第三十条第二款规定“赔偿请求人凭生效的判决书、复议决定书、赔偿决定书或者调解书，向赔偿义务机关申请支付赔偿金”，从上述两条款可以得知国家赔偿决定具有法律效力，并在作为申请支付赔偿金的依据方面与生效的判决书、调解书及复议决定书地位是平等的。而《中华人民共和国行政诉讼法》第九十四条规定“当事人必须履行人民法院发生法律效力的判决、裁定、调解书。”和第九十五条规定“公民、法人或者其他组织拒绝履行判决、裁定、调解书的，行政机关或者第三人可以向第一审人民法院申请强制执行，或者由行政机关依法强制执行。”，根据上述规定，生效的判决书和调解书是可以作为强制执行的法律依据，申请人在义务人未依法履行义务的情况下，可以据此向法院申请强制执行。而现行的国家赔偿法与行政诉讼法等，均未将国家赔偿决定书列入可申请强制执行的依据。为更好地落实国家赔偿决定，保护相关权利人的合法权益，我们应赋予国家赔偿决定书与生效的判决书、调解书同等的法律地位，均可作为申请强制执行的依据。而关于国家赔偿决定是否需要强制执行的问题，存在两种意见：一种是国家赔偿以支付赔偿金为主要方式，赔偿费用列入同级财政预算，赔偿决定无需强制执行；另一种是国家赔偿决定需要强制执行。笔者认为，国家赔偿决定强制执行有效的解决了当赔偿义务机关对法院赔偿委员会作出的赔偿决定拒绝履行时，赔偿申请人的权利救济得不到实现的问题，切实保护了公民、法人或其他组织的合法权益，从而维护了国家赔偿决定的严肃性和权威性。

　　2．确定国家赔偿决定的执行机构和部门

　　关于国家赔偿决定是否由人民法院来执行，存在着两种意见：一种是人民法院不宜强制执行国家赔偿决定，赔偿决定送达申请人和赔偿义务机关，即视为案件终结。理由是首先国家赔偿法并未规定赔偿决定可由人民法院强制执行，法院强制执行没有法律依据;其次，国家赔偿是一种国家责任，人民法院不应对由国家承担责任的赔偿决定予以强制执行。另一种意见是执行主体和执行机构应当明确为人民法院的执行部门。既然赔偿案件的审理主体是人民法院赔偿委员会，强制执行机构就应是法院的执行部门，这既符合法院审执分离的原则，也可以从执行力量上保障赔偿案件的顺利执行。笔者同意第二种意见，认为国家赔偿决定应由人民法院的执行机构来执行，因为这样既符合人民法院执行机构的职能，节约司法资源，又有利于执行部门方便对案件情况的了解，通过法院解决执行难问题将更加简便快捷。

　　3.明确国家赔偿决定强制执行的主体

　　从国家赔偿法规定的流程来看，应是先有合法权利受到不法侵害，才有权申请国家赔偿，再有国家赔偿决定的出现。即国家赔偿决定是基于有申请国家赔偿的事实，则申请国家赔偿决定强制执行的主体应与申请国家赔偿的主体是一致的。而《中华人民共和国国家赔偿法》第六条规定“受害的公民、法人和其他组织有权要求赔偿。受害的公民死亡，其继承人和其他有扶养关系的亲属有权要求赔偿。受害的法人或者其他组织终止的，其权利承受人有权要求赔偿。”则申请国家赔偿决定执行的主体可规定为“国家赔偿决定权利人有权有权强制执行。权利人为公民，出现死亡时，其继承人和其他有扶养关系的亲属有权要求赔偿。权利人为法人或者其他组织，出现终止时，其权利承受人有权要求赔偿”。

　　4. 明确申请国家赔偿决定执行的期限

   《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条规定“人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。”，该法并未对申请强制执行的期限作出规定，为此应适用民事诉讼法的相关规定。而《中华人民共和国民事诉讼法》第二百三十九条规定“申请执行的期间为二年。申请执行时效的中止、中断，适用法律有关诉讼时效中止、中断的规定。”，则申请国家赔偿决定强制执行的期限可参照民事诉讼法规定的二年期限，并适用有关诉讼时效中止、中断的法律规定。

　　5.确立申请国家赔偿决定执行的前置程序

　　《中华人民共和国国家赔偿法》第三十七条第二、第三款规定“赔偿请求人凭生效的判决书、复议决定书、赔偿决定书或者调解书，向赔偿义务机关申请支付赔偿金。赔偿义务机关应当自收到支付赔偿金申请之日起七日内，依照预算管理权限向有关的财政部门提出支付申请。财政部门应当自收到支付申请之日起十五日内支付赔偿金。”该款明确规定国家赔偿决定申请人须先向国家赔偿义务机关提出申请，则国家赔偿决定强制执行应是在赔偿义务机关或有关的财政部门未依法履行支付赔偿金义务的情形下启动的。因此国家赔偿决定权利人应在向赔偿义务机关提出申请，支付期限届满后未依法获得赔偿金的条件下，才能对国家赔偿决定书向法院申请强制执行。

　　6.针对执行对象的特殊性，采用督促、协调、协助执行等方式

　　除可以采取民事诉讼法相关的强制执行措施外，还应针对国家赔偿义务机关多为公安、检察院和法院，赔偿决定的执行工作重点应放在督促和协调方面。一是积极协调与赔偿义务机关的关系。在执行工作中注重做好说服宣传工作，求同存异，顾全大局，努力促使其履行决定;二是积极督促赔偿义务机关向同级财政申请赔偿费用。在国家赔偿执行过程中，赔偿义务机关往往以经费紧张为由拖延执行，而督促赔偿义务机关向财政部门申请赔偿费用是解决上述困难的有效途径;三是明确财政部门的协助执行职责。在赔偿请求人申请人民法院执行时，法院可以要求赔偿义务机关的同级财政部门协助执行，从赔偿义务机关的国家赔偿预算经费中扣划。这样的执行方式，既保障了决定的执行，又避免了赔偿义务机关的抵触。但在督促、协调无效的情况下，可以直接冻结、扣划国家赔偿费用财政预算资金，在无此资金或资金不足的情况下，亦可以对赔偿义务机关其他财产采取查封、扣押、冻结等强制措施，确保国家赔偿决定的有力执行。

    （二）保证国家赔偿决定执行的经费

　　1.明确国家赔偿费用在各级财政中所占的比例。《国家赔偿费用管理条例》只是规定国家赔偿费用由各级人民政府按照财政管理体制分级负担，但并未明确国家赔偿费用在各级财政中所占的比例。为此，在进行财政预算时，各级人民政府应结合当地的经济状况及历年来国家赔偿费用的支付情况，确定相应的比例。并在此基础上，历年来未使用赔偿经费进行累积，当达到当年应占的比例时，可以不用预留赔偿经费。

　　2. 建立专门国家赔偿专项准备金制度和法院支付令制度。规定各级人民政府设立国家专项赔偿、补偿准备金，存入指定银行，单列账户、专款专用，不得挪为他用，由各级财政直接统一管理。法院行政赔偿判决生效后被告于法定期限内不予履行的，原告可向法院申请支付令，指定银行按支付令向被告支付赔偿金。

　　3.加强检察机关对赔偿费用财政预算的监督。检察机关应发挥其法律监督的职能，严格按照相关规定对各级政府赔偿费用预算是否合理以及是否到位进行法律监督，并就赔偿费用的使用是否合法，是否按规定国家赔偿费用管理条例进行发放等进行监督，确保国家赔偿费用预算到位及使用正当。

　  （三）加强监督，建立科学有效的监督机制

　　1.加强地方人大及党委的监督职能。充分发挥各级人大和党委的监督职能，不仅要对国家赔偿费用在财政预算中的监督，还应对赔偿费用的使用、是否依法履行支付赔偿金的职能进行监督，督促赔偿义务机关及相关的财政部门依法按期支付赔偿金，切实保护赔偿权利人的合法权益。

　　2.发挥检察机关的检察监督职能。《人民日报》曾以《国家赔偿费用列入当地财政预算并及时核拨  云南杜绝“赔偿白条”》为题报道：云南省检察院在办案过程中发现了一起拖了五年之久没有落实的“赔偿白条”案。通过其调查，共发现此类没有核拨刑事赔偿案件共4件，最后云南省财政厅在一周内，就足额核拨了前述4件案件的赔偿费用。这充分证明检察机关发挥其在赔偿费使用方面检察监督职能，对国家赔偿案件的执行起着十分重要的作用，我们应充分发挥该职能。

　　3.加强上一级赔偿义务机关对下一级赔偿义务机关的监督。上一级赔偿义务机关与下一级赔偿义务大多存在领导或业务指导的关系。据此，我们要充分发挥其领导或业务指导的职能，并设立相应的惩罚机制，督促下一级赔偿义务机关依法、及时、准确地履行支付赔偿金的义务。

　　4.发挥人民法院的督促职能。由承办赔偿案件人员在送达赔偿决定的同时送达履行须知，告知履行期限，超过履行时限的，法院签发督促履行函，并向党委、政法委、人大、赔偿义务机关的上级机关进行情况通报，促使赔偿义务机关及时履行赔偿义务。

    （四）加强队伍建设，提高干警素质

    干警素质的高低直接影响办理支付赔偿金效率的高低。为更好地依法履行支付赔偿金职能，提高支付效率，我们应从根本上不断加强队伍建设，提高干警素质。

　　1．加强学习与培训，提高干警业务水平。加强对《中华人民共和国国家赔偿法》、《国家赔偿费用管理条例》等相关法律法规的学习与培训，不断丰富干警的业务知识，并注重干警业务水平的提高。

　　2.廉洁执法、公正司法。执法为民、司法为民是社会主义法治国家建设的应有之义。这就要求我们干警在执法、司法过程中真正做到为人民服务。而实现为人民服务的宗旨，首先体现在我们的日常工作中，在涉及国家赔偿金执行方面，需要我们严格依照法律规定，排除部门保护主义的干扰，及时办理支付赔偿金相关事宜。

　　3．建立相应的惩罚机制。对那些拒不办理或拖延办理支付赔偿金的部门及工作人员，应建立相应的惩罚机制。目前《国家赔偿费用管理条例》第十三条规定 “赔偿义务机关、财政部门及其工作人员有下列行为之一，根据《财政违法行为处罚处分条例》的规定处理、处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”，仅有第（三）项“不依法支付国家赔偿费用的”对其作出了规定。但就“不依法支付国家赔偿费用的”有哪些情形，对单位和个人可以作出何种处理并无进一步规定。因此，为进一步规范赔偿金的支付行为，应针对不同的情形及对象，制定相应的惩罚措施，以便更好地维护权利人的合法权益。

　　　                          结语

　　国家赔偿决定的依法、及时、有效地执行是保证申请赔偿人权利的重要环节，也是解决民众对政府不信任的重要途径，同时也是提升司法公信力的重要途径。在当前提倡依法治国的背景下，最关键的就是依法行政，同时保证司法对行政的有效监督，提升司法公信力，这对于建设社会主义法治国家、构建社会主义和谐社会具有重要而深远的意义。

    注释：

    [1]《刑事赔偿执行中存在的问题与对策》，

    http://china.findlaw.cn/info/guojiafa/gjpc/xspc/pctd/83936_5.html

    [2] 刘飞：《德国公法权利救济制度》，北京大学出版社2009年版，第3页。

    [3] 江必新、梁凤云、梁清《国家赔偿法理论与实务》，中国社会科学出版社２０１０年版，第１１７３页。

    （作者单位：江西省吉安市中级人民法院）