【摘要】：改革开放以来，我国在国家治理方面一个突出的变化是由人治转向法治，即要实现国家治理的制度化和法律化。本文通过中外国家治理模式对比，从法治的视角解析当代我国国家治理模式的制度化与法律化的联系与区别，以希望为我国国家科学治理提供有益的思考。

    【关键词】：法治视野 国家治理模式 对比分析

    一、中外国家治理模式的历史演进

    （一）三种国家治理模式的特点

    自人类进入国家状态后，各国都在探索如何有效地组织政权、治理国家的方式或方法。就国家治理模式而言，世界各国先后创造了三种模式：一是实行由统治者个人或少数人的意志治理国家的“人治”模式，这是世界上最先出现的治国方式，古代国家普遍采纳此种方式，如古埃及王国、古巴比伦王国以及古代中国。此种治国模式在中世纪、近代乃至现代仍有程度不同的继承和影响；二是实行由宗教领袖依据教义直接治理国家的“神治”模式，这是中世纪政教合一国家的治国方式，如以基督教为立国基础的教皇国、以伊斯兰教为精神支柱的阿拉伯帝国。“神治”模式在某种程度上也是“人治”；三是实行依据世俗立法机关制定的法律治理国家的“法治”模式，这是近代国家所创立的依法治国新模式，如光荣革命后的英国、独立之后的美国、大革命后的法国等。此模式是当今世界采纳最多最广的治国方式。三种治理国家模式相同之处在于，统治阶级在掌控国家政权后，都能建立纵横交错的国家运行机制，以贯彻其统治意图，实现国家的目的。但它们之间也存在着不同之处，表现在统治阶级奉行的治国方略不同，古代君主制多奉行“人治”原则；中世纪神权政权奉行“神治”原则；近代法治国家奉行“法治”原则。

    （二）当代中国国家治理模式的探索

    新中国建立后，我国在治国模式上经历了由“党治”到“人治”再到“法治”的曲折探索过程，大致分为以下三个阶段：

    1949年至1966年是“党治”时期。此间我国立国建制和治理方面主要学习苏联模式，在制度建设方面，新中国迅速建立起中央和地方政权，并相应制定了各种规章制度，初步形成了执政党领导国家治理的机制。在法制方面，继《共同纲领 》之后，我国诞生了第一部社会主义宪法——《1954 年宪法》，其他部门法也相继颁行，社会主义法制框架初具雏形。但是，在此阶段执政党对国家治理的影响是直接而全面的。毛泽东曾指出：“工、农、商、学、兵、政、党这七个方面，党是领导一切的。党要领导工业、农业、商业、文化教育、军队和政府。”由于当时对党领导国家的范围和程度界定不清，事实上形成了“以领导党所强化的主导观念来建构国家政治关系、配置政治权力资源，就会产生党的至高无上的执政地位和巨大无比的政治权力，体现在政体的程序和操作层面上，领导党的领导行为更容易在宪法和法律之外，在国家主权以及相应的立法权、行政权、审判权和检察权之上存在和实施。”此时中国国家治理呈现出“以党代权”和“以党代政”的“党治”的特征。

    1966年至1976年是中国现代史上典型的“人治”时代。此时，党的主要领导人出于防止中国走上“资本主义”或“修正主义”道路的忧虑，以清除中国政府中赫鲁晓夫式的走资本主义道路当权派为名，轻率地发动了疾风暴雨式的“文化大革命”。在这场运动中，建国以来刚刚构建的国家治理制度开始失灵，国家一切活动均依变幻莫测的“最高指示”治理。在“以阶级斗争为纲”、“破旧立新”、“横扫一切牛鬼蛇神”等极“左”路线纵容下，国家立法机关、行政机关受到严重冲击，而司法机关则被彻底砸烂。此间我国治理开始陷入无法无天的混乱之中，以至于濒于崩溃的边缘。这种由于个别领导人凌驾于党的集体领导和宪法法律之上治理国家的方式是典型的现代“人治”模式。

    1976年至今是中国逐步走向法治时代。邓小平认真总结了建国以来国家治理和法制建设方面的经验教训，率先在国家治理模式方面突破了思想禁区。邓小平认为，“解放以后，我们也没有自觉地系统地建立保障人民民主权利的各项制度，法制很不完备，也很不受重视”。他进一步指出，“我们过去发生的各种错误， 固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”他率先提出要加强制度建设和法制建设，“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变。”邓小平关于中国国家治理的新建议，为党的十一届三中全会和党的十五大所吸收，形成中国特色的“社会主义法治方略”。自此，我国国家治理模式开始由“人治”转向“法治”。

    二、当代中国国家治理模式的内涵定位

    综观20世纪70年代末以来，执政党关于当代中国国家治理模式的阐释，我们可以看见该模式具有两个突出的特征，这就是强调社会主义民主的“制度化、法律化”。邓小平最先概括出来的“两化”，即“必须使民主制度化、法律化”。党的十一届三中全会再次强调“两化”：“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大权威”。党的十五大报告明确将“两化”吸收到“依法治国”的含义之中，“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化”。党的十六届四中全会在“两化”基础上增加了“程序化”，即强调 “推进社会主义民主的制度化、规范化和程序化”。党的十七大继续强调“推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，为党和国家长治久安提供政治和法律制度保障。”由此可知，目前我国国家治理的模式在内涵定位中包括两方面：国家治理的制度化和国家治理的法律化。

    国家治理的制度化，指的是在治理国家过程中对国家基本政治制度的权力配置、行使权力机构的设置、各权力机关的功能以及各机关运作的监测都要建章立制，使国家政治的基本治理有法可依、有章可循、有规可守、有制可行。国家治理制度化是衡量一国政治文明水准的一种外化的标志。在国家治理方面，一般奉行法治原则的国家，首先要实现国家治理的制度化，然后再将制度化提升为法治化。因此，国家治理制度化是依法治国方略的必要的准备或基础。

    国家治理的法律化，是指在国家政治治理中无论是建制立章还是实施治理，都要依照经过立法部门制定的法律、法规来进行，也就是承担国家治理的主要职能部门如立法机关、行政机关和司法机关都必须依法履行职责。国家治理法律化是对国家治理制度化的进一步提升，也就是用法治原则替代了“人治”原则，用集体的智慧取代个人的智慧。只有受到法律保护的国家治理制度才能具有权威、有效、稳固的特点，也才能充分发挥出其应有的治国理政爱民的作用。因此，依法治国是国家治理制度化的有力保障。

    三、国家治理制度化与国家治理法律化的关系

    （一）国家治理制度化与国家治理法律化之间的区别

    国家治理制度化与国家治理法律化是国家治理理论中两个重要的概念，也是国家治理实践中两个重要的环节。二者存在着以下三种区别。

    二者含义不同。国家治理制度化有广义、狭义之别，广义的国家治理制度化指的是国家通过建立各种制度进行国家治理的状态。这与以往国家管理混乱、治理无章状态相比，是一种治理国家方式上的进步。但是此种治理在人类公共管理的四种社会形态都可以存在，也可以分别适用于“人治社会”和“法治社会”。狭义的国家治理制度化是指国家在国家民主政治方面实行制度化的治理。此种治理方式是在国家治理制度化方面坚持民主反对专制、肯定法治否定人治的进化结果，也是人类在国家治理过程中针对政治制度的治理进行优化选择的理性产物，是国家政治治理进入良性循环阶段的标志。本文使用狭义上国家治理制度化的概念。国家治理法律化是指国家通过法律规范调整国家各项制度、使其依法运转的状态。这与国家治理依靠个别人的智慧或影响力治国模式相比，是在治国方略上的一次历史飞跃，反映了人类治国理论和实践进入更理性更成熟阶段。此模式是近代以来出现的国家治理模式，只有在民主法治社会才能出现。显然，国家治理制度化与国家治理法律化在内涵上所强调的重心和规制对象不同。

    二者形态不同。国家治理制度化是采用看得见摸得着的明确制度来治理国家的固态表现形式，它具体表现为对国家政治权力的分配、各权力部门的设置、各部门彼此之间关系以及对各权力部门的监督进行制度的基本安排、创设和规制。这种制度一旦形成就具有相对稳定性、明确性、可操作性。国家治理法律化则是指用法治的原则和精神来指导国家政治制度运转的动态过程，该原则在横向上覆盖国家的立法、行政、司法各领域，在纵向上贯穿各主要职能部门治理国家的全程之中。

    二者内容不同。国家治理制度化主要内容是从制度构建层面所规定的国家治理外在形式，即国家建立后在政治制度建构中关于行使国家权力各部门的建制、运作、监督所依循的基本制度和规则，是一种明确而固化的制度。它体现为用制度管权、用制度管事、用制度管人。国家治理法律化的主要内容是在治国策略层面确立国家制度治理的基本方略，即国家各种制度在具体运行中所遵循的指导方针或策略，这体现为一种理念或精神。它要求所有的国家机关或工作人员都必须依法行使职权、依法履行职责、依法接受监督。

    （二）国家治理制度化与国家治理法律化之间的联系

    国家治理制度化与国家治理法律化不仅存在着区别，也存在着密切的联系，彼此互为依存。

    首先，国家治理制度化是国家治理法律化的基础。从国家治理历史进化的角度看，用制度治理国家是对依个人治理国家的进步，用民主代替专制是国家治理制度化的必然选择。在人类建国立制中，各国都经历了从简单管理到复杂治理、从以人治国到用制度治国、从专制政治到民主政治的进步。各国在国家政治治理方面逐渐认识到制度比人可靠；民主比专制优越，法治优于人治。因此，各国在治理国家过程中，更愿意采用稳定完善制度来管理国家各项事务这样就使国家治理制度化具有制度稳定、程序清晰、权责分明、效率提高、便于监督等特点。同时，人们还认识到将治理国家的制度赋予法律的效力，可以有效地防止制度在实施中因为人的因素而出现偏差。因此，很多国家在建立治理国家制度的同时，也随之制定相应的法律，为制度注入法律元素，从而可以增加制度的稳定性、约束性和强制性。由此可见，国家治理制度化是对国家治理个人化的一种进步，国家治理法律化是对国家治理制度化的进一步提升。反之，没有国家治理制度化的奠基，国家治理法律化则成为空中楼阁和无水之源。

    其次，国家治理法律化是国家治理制度化的保障。在国家治理中，设计再好的制度也是由人来操作执行。人是有感情的动物，受人的成长背景和所处环境的影响，人在知识、道德、理智、情感、好恶等方面千差万别。因此，在由人执行治理国家的各项制度时，难免会出现偏差甚至失误。为了防止人为因素在国家治理的制度中产生不良的影响，或者说为了防止权力对人性的腐蚀，使国家治理能够按照原来制度设计的轨道正常运转，国家治理制度需要法律全面介入、支持、认可和保护。同有情感和易变的人性相比，“法律恰恰正是免除一切情欲影响的神祇和理智的体现。”获得法律保护后的制度与易受人为因素干扰的制度相比，更具有明确性、稳定性、有效性、公正性等特点。因此，在奉行法治原则的国家，将法治精神引入国家治理制度的建设，可以使国家治理制度获得法治的支持、认可和保护，从而使国家治理进入良性循环的状态。

    在国家治理的制度化和法律化方面，我们原有的封建时代管理国家的经验，以及近代以来从西方或苏联学来的范式，都已不适应中国社会主义现代化的需要。我们应该在总结历史经验教训的基础上，创立适合中国国情、符合现代国家管理的规律、与法治精神相适应的国家治理的模式。实现“国家治理的制度化和国家治理的法律化”是我们目前在国家治理方面的主要任务。为此，我们必须摒弃“人治”传统，吸取“党治”的教训，牢固树立“依制度管理国家”和“依法律治理国家”的治国理念。开辟出一条“用制度管权、用制度管事、用制度管人”，“依法立法”、“依法行政”、“依法司法”、“依法执政”的治国新路，从而为建设社会主义和谐社会、实现国家的长治久安提供制度和法律的保障。

    在国家治理制度化方面，重心是抓国家的政治制度建设。要求进一步完善我国的人民民主政治，扩大政治的民主程度，努力实现政治权力产生和运行的制度化。要对权力机关、行政机关、司法机关以及执政党的现有制度重新审视、检查、创新，从而对国家的各项事务进行民主、有效、科学的治理，并使之在制度的框架内进入良性运转状态。对国家实行制度化的治理，是我国近代以来未能完成的历史欠账，在中国走向法治之路之际，我们不能逾越这个阶段，必须认真地进行国家治理制度化的基础性建设，只有这样我们才能顺利地过渡到国家治理法律化阶段。

    在国家治理法律化方面，核心是全面落实依法治国的基本方略。为了建设社会主义法治国家，我们应在国家治理的各个环节充分贯彻依法治国的原则。在立法方面，要依法立法，完善各级人民代表大会制度，坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系，维护社会主义法制的统一、尊严、权威。在行政方面，要推进依法行政，加快行政管理体制改革，要着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力、廉洁公正的行政管理体制。在司法方面，要深化司法体制改革优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。依法治国是我国经历过一个半世纪的探索才找到的正确的治国方略，是实现社会主义民主政治制度化、规范化、程序化的基本依据，是构建社会主义和谐社会的法律保障。

    （作者单位：江西省石城县人民法院）