我国《行政诉讼法》第六十六条规定“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”这是我国法律从分权角度确立的非诉行政执行体制，即分为行政机关自行强制执行和人民法院依申请强制执行。非诉行政执行是相对于行政执行而言的，也称非诉强制执行，它是行政强制执行方式的一种。也就是说，“非诉讼行政执行，是在行政机关或生效具体行政行为权利人的申请下，人民法院经过与诉讼审查不同的审查，裁定执行生效具体行政行为的活动或制度”。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七部分为执行部分对非诉行政案件执行作出了进一步的详细规定。　

　　一、申请行政强制执行诉讼程序的设立

　　为了纠正非诉讼行政执行制度中的错位，理顺司法权与行政权运行的程序，笔者建议，对非诉讼行政执行制度进行全方位的改革，使其更加符合诉讼制度的规则。所谓申请行政强制执行诉讼，是指行政法律关系义务人或责任人不履行行政法律义务或责任时，相关权利人诉请法院发布强制执行令的诉讼。行政之诉具备当事人、诉讼标的、诉讼请求三个要素。第一，当事人。在行政机关诉行政相对人不履行生效的具体行政行为确定的义务的诉讼中，作出具体行政行为的行政机关是原告，具体行政行为所确定的义务人是被告;在具体行政行为确定的权利人诉行政机关不履行强制执行职责的诉讼中，具体行政行为确定的权利人是原告，作出具体的行为的行政机关则是被告，具体行政行为所确定的义务人可以作为第三人参与诉讼。第二，诉讼标的。申请行政强制执行的诉讼标的是行政法律关系，包括行政机关的职责、权力和相对人的权利义务。第三，诉讼请求。申请行政强制执行之诉的诉讼请求是请求发布强制执行令。它是法院在确认具体行政行为合法、义务人不履行生效的具体行政行为所确认的义务或行政机关不履行强制执行生效具体行政行为的职责违法之后，作出的命令义务人履行义务或命令行政机关履行职责的判决。法院发布强制执行令行使的是而且仅是强制执行决定权，即决定启动强制执行程序的权力。

　　申请强制执行诉讼：另外一种类型是权利人提起的行政强制执行诉讼。根据司法解释，权利人仅限于法律授权的行政裁决行为中，这里有两个限制缩小了权利人的范围，不包括法规授权和其他具体行政行为。解释者之所以要作这种限制，可能的原因是：一方面基于控制行政裁决权滥用的考虑，因为在非诉讼行政强制执行制度中，法院是应权利人的申请而执行，不进行严格调查，限制行政机关的裁决权于“法律”授权范围内可起到控制行政裁决权的滥用，保护相对人权利的作用;另一方面，限制权利人的申请于裁决行为中，也是因为非诉讼行政执行中，法院是应权利人的申请而直接对义务人执行，置行政机关不闻不问，有侵犯行政权之嫌，所以，限制法院受理的范围以尊重行政权。但是对非诉执行进行诉讼化重构之后，行政权与司法权不再混同，为了充分保护权利人的合法权益，应放开这一制度，因此，法规授权的裁决行为和其他具体行政行为确定的权利人都应该可以提起申请行政强制执行之诉。另外，有的学者认为，在具体行政行为涉及公共利益而没有特权利人时，公诉机关也可以申请行政强制执行。

　　二、设立申请行政强制执行诉讼程序的意义

　　（一）授予行政机关强制执行权，提高行政效率

　　行政行为的强制执行力属于行政效力范畴，源于行政行为的公定力。然而，行政强制执行，特别是直接强制执行，直接作用于行政相对人的人身和财产，不能不考虑人权保障问题。但总的看来并没有将强制执行权从行政权中剥离，而只是强调不同的法律规范，以加强司法审查，兼顾效率与公平。所以，应将强制执行审查决定权和强制执行实施权在法院和行政机关之间进行分配。法院只负责对行政决定合法性的审查，具体执行由行政机关完全负责。这样，在保持司法执行的灵魂——法院审查的同时，将执行实施职能分离出来，更有利于法院集中精力进行审查，同时也有利于行政效率的提高。

　　（二）肯定法院对行政强制执行的司法审查权，以保障公平

　　正如上述所言，行政机关应有强制执行权，但是“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力的直到遇有界限的地方为止。从事物的性质来看，就要防止滥用权力，就必须用权力约束权力”。因此，对行政强制执行权进行司法控制是非常必要的。但一般来说，司法救济只能是一种事后的救济，相对人不具有在行政行为过程中对抗行政行为效力的强力，法院也没有主动干预行政之职权。

　　考虑到行政机关和当事人在行政法律关系中地位的不平等性，特别是将行政强制执行权赋予行政机关后，相对人权益更有侵害之虞，因此应该设置必要的程序对相对人加以保护。司法权的界入可以平衡行政机关和相对人之间的不平等关系。在行政强制执行中，对某些相对人的利益产生重大影响或强制执行将产生难的弥补的损失时，应设置法院的事后救济地位，将司法审查程序前置，依据行政诉讼原理，虽然对行政强制执行行为可以通过提起行政诉讼进行救济，但是防患于未然的机制来阻却违法具体行政行为的执行力，更有利于保护相对人的保护。申请强制执行诉讼就是前置的行政强制执行审查程序，它虽不适用所有的行政强制执行，但是对一些相对人权产生重大影响的强制执行，以及行政机关怠于行使的强制执行，由法院行使强制执行的决定权。这样的设计，可以有效制约行政权。

　　（三）拓展行政诉讼类型，完善行政诉讼制度

　　我国目前的行政诉讼主要有撤销诉讼、变更诉讼、履行诉讼、行政赔偿诉讼以及确认诉讼，类型尚不发达。上述几类可以归为个人救济之诉。“我国普遍认为行政诉讼权只为相对人所享有，即认为行政诉权的唯一功能是保障相对人的合法权益，这种理解过于狭隘。从行政诉权的刑成和历史发展可以看出，行政诉权的功能不仅在于保障公民的自由与权利，也在于维护公共秩序”。

　　申请行政强制执行诉讼作为新的行政诉讼类型就是以确认和保护行政机关和权利人在行政强制执行问题上诉权为基础理的，确认这是一种行政诉权，而不是“申请权”，也不是别的权利。这就区别于非诉行政执行中的“申请”。在非诉行政执行中，“申请”的性质具有模糊性，缺乏法律的严密性。诉权作为公法上的权利，具有法律的权威性，特定的法律程序性，不可非法剥夺性。对行政机关来说，行政诉权一方面将其推下“神坛”，肯定了政府和国家的分离，将其置于司法权之下而不是之上或前后左右，另一方面赋予其诉讼当事人的地位，行使诉权维护其合法行为，实现行政目标，对权利人来言，“诉请”比“申请”更能体现为独立的主体地位，更能体现其与政府新型的平等关系，对法院来说，可以明确，面对“诉权”，它所能行使的只是“裁判权”，具体说，只是强制执行的决定权，而不包括实施权。因此，申请强制执行诉讼的设立，有利于行政诉权的扩展，有利于行政诉讼结构和程序的完善，有利于推进国家的行政法治。

    （作者单位：江西省乐平市法院）