【提要】：本文所探讨的房屋登记民行交叉案件，是指买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事争议成为房屋登记行为合法与否的前提或基础的案件。《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条为此类案件的审理提供了裁判思路，即确立了民事法律关系效力确认优先原则，但在审判实践中，第八条却存在着不慎周详之处。

    本文拟以我国中部某省S市[1]近五年审理的房屋登记民行交叉案件为样本进行分析，当前房屋登记案件存在着收案骤升化、原告群体化、矛盾尖锐化趋势，该类案件在适用第八条时遇到 “民事先行原则”与“当事人坚持行政诉讼”的冲突、“中止诉讼”与“行政诉讼恢复难”的尴尬，以及信访民行交织等难题。为此，笔者从引入行政附带民事诉讼制度的理论依据、实践可行性、试点经验及国外参考等角度提出构建行政附带民事诉讼制度的建议，希冀从根本上破解上述难题。

    一、现实考量：房屋登记民行交叉案件的现状分析

    （一）案件呈现“三大趋势”

    1、收案骤升化趋势

    2、原告群体化趋势。近五年来，S市在商品房开发过程中，由多方联合开发的情况增多。房屋建成后，合作各方因利益分配产生纠纷，各自背着对方将房屋重复出卖，致使无法办理房产证的众多买受人诉至法院，要求房屋登记机关履行法定职责，或者要求人民法院撤销登记机关给对方办理的房产证。

    3、矛盾尖锐化趋势

    随着我国房屋私有化的进程，房屋已成为人们最重要的生活资料。加之近年来，房地产市场异常活跃，商品房价格的逐年攀升，房屋在人们心目中的地位愈来愈重，与房屋产权密切相关的房屋登记民行交叉案件的当事人之间对立情绪也愈发尖锐。

    （二）当前房屋登记民行交叉案件的审理依据

    《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条规定 :“当事人以作为房屋登记行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事法律关系无效或者应当撤销为由，对房屋登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当告知当事人先行解决民事争议，民事争议处理期间不计算在行政诉讼起诉期限内；已经受理的，裁定中止诉讼”。

    该条规定确立了房屋登记行政案件中民事法律关系效力确认优先原则。当作为行政登记行为前提的基础民事法律关系效力存在争议时，必然影响房屋登记行政行为的维持或撤销。告知当事人先行解决民事法律关系效力争议，行政诉讼案件暂不予受理，已经立案受理的，应当裁定中止诉讼。该条规定确实能统一房屋登记民行交叉案件的裁判思路。然而，该条规定在审判实践中还存在不甚周详之处。

    二、制度评析：《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条的现实困境及原因分析

    （一）实践中常见问题梳理

    1、“民事先行一刀切”与“当事人坚持行政诉讼”的冲突

    第八条规定，当房屋登记行政案件的当事人存在基础关系的民事争议时，法院告知其先行解决民事争议。但实践中，多数当事人经释明后，仍不愿另行提起民事诉讼而坚持行政诉讼；或者当事人提起民事诉讼后，却被人民法院告知不符合起诉条件等。

    如：甲公司与乙公司就1500平方米的工业厂房签订《房屋买卖合同》，并依法办理房屋所有权变更登记（过户）手续，取得了《房屋所有权证》。随后，甲公司三名股东之一的王某，以《房屋买卖合同》有瑕疵为由，以某市房管局为被告，乙公司为第三人提起了行政诉讼，要求撤销市房管局颁发给乙公司的《房屋所有权证》。[2]法院依据上述司法解释第八条规定“当事人基于房屋登记中的买卖无效等为由的…中止诉讼”，中止了本案的诉讼。但当王某提起《房屋买卖合同》的民事确认之诉时，法院依据民诉法第119条：“原告是与本案有直接利害关系的公民……”的规定，不予受理王某的民事诉讼。此时，王某为保护自己的权益坚持行政诉讼怎么解决？

    2、“中止诉讼”与“行政诉讼恢复难”的尴尬

    行政诉讼中止后，如果原告始终不提起民事确认之诉，行政诉讼如何恢复审理？实践中，法院对此亦束手无策。此外，撤销房屋权属登记证的行政诉讼，中止期间有多长，什么时间、什么事由后可以恢复审理？上述缺陷被恶意利用时，会使行政诉讼无限拖延，损害买受人利益；导致物权归属不确定、物权登记公示效力受限、影响物权正常流转、交易秩序的相对稳定和司法公正。

    3、信访民行交织问题频发

    2012年，基于房屋登记民行交叉案件不能有效的解决，当事人多次赴省、赴京上访，行政庭、民庭均基于同一纠纷分头答疑及接访当事人26起，同比增长36.7%，大大增加了法院的信访成本。

    （二）问题之成因

    1、主观方面

    对登记行为纠纷实质是民事争议的，当事人但坚持行政诉讼是因为行政诉讼较民事诉讼有相当有利的因素，（1）与民事诉讼高额的诉讼成本相较，行政诉讼成本较低；（2）基于规避诉讼风险考虑，如举证责任上的有利，行政诉讼主要由被告负举证责任，而民事诉讼举证责任一般由原告承担，故当事人坚持选择行政诉讼。

    2、客观方面

    （1）对“当事人”主体资格范围未作明确界定。

    首先，行政诉讼与民事诉讼原告的范围并非完全重合。民事诉讼法第119条中对原告资格的表述为“有直接利害关系”，而行政诉讼法解释第12条规定的表述为“有法律上利害关系”。可见两者所规定的原告主体资格不完全相同，这就造成“规定”第八条中所指的“当事人”，究竟是行政诉讼关系中的当事人，还是民事诉讼关系中的当事人，存在严重的异议。[3]民事诉讼原告主体资格以民事实体权利受侵害与否为依据而认定；行政诉讼原告主体资格是与具体行政行为有“法律上利害关系”为依据而认定。故在房屋登记行政关系中享有行政诉权未必同时享有民事诉权。因此，在具体适用第八条规定时，“当事人”必须同时符合行政诉讼法以及民事诉讼法中原告资格的条件，否则其无权依据该条提起基础民事法律关系效力确认之诉。而该条规定一是没有明确是哪一种法律关系的“当事人”。其次，没有规定法院能否依据该条规定，对仅仅享有行政诉权而不享有民事诉权的“当事人”提出民事关系效力异议为由的案件裁定中止诉讼！

    （2）恢复诉讼程序的规定缺乏可操作性。

    《中华人民共和国民事诉讼法》第150条及行政诉讼法第51条均为原则性规定，即“中止诉讼的原因消除后，恢复诉讼”。而本规定第八条中对于恢复行政诉讼程序的事由、恢复时间也未作规定，缺乏可操作性。实践中是当事人申请恢复行政诉讼程序，还是法院依职权恢复行政诉讼程序？该条款的模糊规定，造成司法实践中中止诉讼后，行政诉讼迟迟不能恢复审理。

    （3）中止诉讼固有的弊端。

    中止诉讼后，由于民庭案件多，民事案件审理周期长，且经过一审、二审甚至再审，久拖不决，导致行政诉讼迟迟不能恢复审理，易激化当事人矛盾，造成多渠道上访。实践中当事人往往因行政诉讼迟迟不能恢复审理、对民事诉讼的审理结果不满意等原因将承办民事、行政案件法官分别投诉，使行政庭和民庭均被卷入信访漩涡，增加了法院处理信访的成本。

    综上分析，《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条仍然面临着实践操作上的重重障碍，亟待破局。

    三、破局之路：走出第八条实践困境的有效路径选择

    除了上述所说的实践困境外，我们认为即便基础民事法律关系确实是真实有效的，行政行为的合法性也不可以完全依赖基础民事法律关系。例如，在房屋登记类案件中，房屋登记机关亦可因超越职权、违反法定程序等行为构成违法。在这种情况下，若原告同时以基础民事法律关系无效，以及被诉行政行为程序违法等为由提起行政诉讼，法院就不应一概要求当事人先行提起民事诉讼而拒绝对行政案件作出裁判。此时最便捷有效的审理方式应是行政附带民事诉讼，在行政案件的审理中一并审理民事争议。[4]

    （一）破解困境的总体思路—引入行政附带民事诉讼制度

    1、确立行政附带民事诉讼制度的出发点

    （1）行附民制度是诉讼效益原则的要求。“迟来的正义己非正义”。民事先行原则使房屋登记民行交叉案件起码在民事一审、甚至二审结果的基础上，才对行政争议进行审理，极易造成案件审理周期长、诉讼成本高等弊端。而且，当民事争议的解决成为登记行为合法与否的前提时，如果当事人对不满意的生效判决申请再审，还会导致已恢复诉讼的行政案件难以下判。因此，整合诉讼资源，提高办案效率的精神呼唤行附民。

    （2）行附民制度的构建有法律规范与政策依据。首先，2000年，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第61条就作出了如下的规定：被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。笔者的理解是，《行政诉讼法解释》已经为建立行政附带民事诉讼制度开了一个口子。[5]其次，2009年，在案结事了的司法政策指导下，最高人民法院《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》第9条明确要求：“充分发挥行政诉讼附带解决民事争议的功能，在受理行政机关对平等主体之间的民事争议所作的行政裁决、行政确权、行政处理、颁发权属证书等案件时，可以基于当事人申请一并解决相关民事争议”。此外，2010年，最高人民法院《关于审理行政许可案件若干问题的规定》第13条规定，“在行政许可案件中，当事人请求一并解决有关民事赔偿问题的，人民法院可以合并审理。” 综合以上情况，可以认为虽然我国现行法律无明确的行政附带民事诉讼制度的规定，但在行政诉讼过程中一并解决相关民事争议还是有法律规范和政策依据的。

    （3）行附民制度在实践中具有可行性。我国目前的一元司法体制是人民法院管辖行政、民事及刑事所有案件，各个审判庭虽然有分工，但对外是以人民法院名义进行判决。因此，只要合议庭法官在技术上配置得当，行政庭可以合并审理民事案件，在行政附带民事诉讼制度设置上不存在案件管辖上的障碍。[6]一些学者担心行政法官是否具有民事审判的经验，笔者认为这种担心是不必要的，根据调查目前绝大多数行政审判庭的法官在从事行政审判工作前都有民事、刑事或其他岗位的工作经历，绝大多数法官具有民商事案件的实践经验，一直从事行政审判而没有从事过其他审判的行政审判法官少之又少。而且在实践中由于行政案件收案较少，基层法院行政庭同时兼办民事案件的情况比比皆是（以本文所述的S市辖区的基层法院行政庭为例，其70%的工作就是审理民事案件）。

    （4）已有的行附民试点经验为该项制度的确定提供了有益的参考。2010年6月经最高法院同意，浙江高院在全省范围内选取了杭州西湖、宁波鄞州等6家基层法院开展行政附带民事诉讼试点工作，2010年9月，鄞州法院审结了全国首例行政附带民事诉讼案件。至今，鄞州法院已裁判或调解审结3件行政附带民事案件，并出台了《行政附带民事案件审理操作规程》。鄞州法院行政附带民事诉讼试点经验，不仅简化了诉讼路径，而且大大提高了司法效率，满足了服务百姓的司法需求。

    （5）国外相关制度为我国行附民制度的建立提供借鉴。

    目前，关于行政附带民事诉讼，国外已有许多付诸实践的制度和相关法律法规。如在日本行政诉讼法中，此类诉讼被称之为“关联诉讼”；南斯拉夫也在行政诉讼法中确定了行政附带民事诉讼，并将之称为“法院完全管辖之诉”；以英国、美国为代表的英美法系，也采取由同一审判组织对行政争议与民事争议一并解决，类似于本文所述的附带诉讼。

    2、构建行政附带民事诉讼制度的价值。

    在我国构建行政附带民事诉讼制度是诉讼运用价值的必然要求。

    （1）有利于保障当事人诉权

    第八条规定的“民事先行”原则以当事人应先行解决基础民事法律关系为由限制了当事人自主行使行政诉权，而行政附带民事制度将争议的民事法律关系与登记行为一并解决，可以充分保障当事人的诉权。

    （2）有利于减轻当事人诉累

    将民事争议与行政争议同时解决，在方便当事人诉讼的同时也使法院能够将两个诉讼一次审结，必然使诉讼便捷，减少重复诉讼，从而节省当事人的诉讼费用和时间，减轻当事人在时间、精力和资金上的耗损，减少当事人的讼累，最大程度保护当事人的合法权益。

    （3）有利于化解信访交织

    行政附带民事诉讼将两种诉讼合并审理，可提高审判工作效率，使社会矛盾在较短的时间内得到解决，可有效化解当事人因一个案件既信访行政庭，又信访民庭的情形，从源头上降低此类案件的信访成本。

    （二）行政附带民事诉讼制度的具体程序设计

    1、明确诉讼管辖范围。当房屋登记民行交叉案件中，基础民事关系的被告所在地与行政诉讼中登记机关所在地不相同时，行政附带民事诉讼应以行政诉讼管辖地为准。这主要是考虑到行政诉讼是主诉讼，相关的民事诉讼是从诉讼，从诉讼的管辖权应合并至主诉讼，以保持诉讼案件管辖权的一致性。

    2、明确附带民事诉讼时间截点。附带民事诉讼必须是在一审过程中提起，它既可以与行政诉讼同时提起，也可以是在行政诉讼一审结束前提出。如果当事人是在一审结束后提出附带民事诉讼，那就应当作为民事案件另案处理。所以，一旦进入二审，当事人就不得再提起附带民事诉讼。

    3、起诉期限与诉讼时效。我国行政诉讼的起诉期限与民事诉讼的诉讼时效是存在较大差异的。在行政附带民事诉讼中如何处理二者的关系，笔者认为，应当分别计算。即行政附带民事诉讼中的行政诉讼部分适用行政诉讼法规定的起诉期限，而附带的民事诉讼部分则应用民法通则规定的诉讼时效。

    4、确定举证责任及举证期限。首先，行政与民事各自按规定确定举证责任。附带民事诉讼当事人的举证责任以及举证不能的法律后果，应当依照《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》来处理。其次，行政诉讼与民事诉讼应分别根据各自特点设置不同的举证期限，彼此独立。这样的设立不但体现了行政立法与民事立法理念的不同，而且能平等对待诉讼各方当事人。

    5、明确审理期限。根据我国《行政诉讼法》的规定，行政一审案件的审理期限为3个月，而《民事诉讼法》则规定，适用普通程序的案件审理期限为6个月，两者相差3个月。笔者认为，若出现行政附带民事诉讼，应整合适用行政诉讼期限，也就是说一般不应超过3个月。理由是，在行政诉讼案件中，法院的审查对象是被诉具体行政行为是否合法，即使出现附带民事诉讼，对其进行审查，目的也是为了审查被诉具体行政行为是否合法。因此，在行政诉讼中，法院不能撇开对被诉具体行政行为合法性的审查，而直接对有关民事争议进行审查。否则，就偏离了行政诉讼中法院审查的原则，更偏离了行政诉讼监督行政机关依法行使职权的目的。 此外，审理期限实际上是对人民法院审判权的时间限制，3个月也符合《民事诉讼法》的规定。

    6、上诉的受理。这里主要分为两种情况：第一种是当事人对行政判决和附带民事判决部分均不服，并提起上诉的。基于行政附带民事诉讼设立的初衷和本意，这种情况应由二审法院行政审判庭审理。第二种是仅就民事部分上诉的。这种情况多数行政法学者认为，仍然应当由二审法院行政审判庭审理。理由是行政附带民事诉讼中行政诉讼为主诉，因此上诉时不管当事人仅对行政部分判决上诉还是仅对民事部分判决上诉，均应当由二审法院行政庭受理。[7]笔者亦赞同该观点。

    四、结语

    房屋登记案件涉及广大人民群众的切身利益，处理好该类案件中的民行交叉问题，不仅有利于维护当事人的合法权利，而且也有助于维护司法权威。在审理该类案件时应确保案件处理的法律效果与社会效果的统一。讨论房屋登记民行交叉问题，“我们不仅要有理论的关怀，更应当从中国丰富生动的司法实践中找寻灵感。在中国既有的制度框架内去设计方案”。[8]众所周知，实践是检验真理之唯一标准，由于《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条在实践中遭遇困境，故笔者提出引入行政附带民事诉讼制度的建议，但行政附带民事诉讼在理论和实践方面还存在需要探讨和明确的问题，亦需要进一步地完善。

    【注释】

    ［1］S市人口约250万，下辖2市1区3县，面积10309平方千米。

    ［2］行政诉讼原告主体资格是与具体行政行为有“法律上利害关系”为依据而认定，从行政法律关系看：有法律上利害关系的人既包括行政关系相对人（出卖人、买受人），也有可能是行政关系相关人（出卖房屋的公司股东），故王某提起的行政诉讼可以受理。

    ［3］张富信：《最高院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条规定的不足和建议。

    ［4］危辉星：《行政附带民事诉讼制度的若干理论与实务问题》，载《法律适用》2012年第2期总第311期。

    ［5］李永平：《试论行政附带民事诉讼之构建》，中国法院网，2008年6月5日。

    ［6］湛中乐：《行政附带民事诉讼理论与实务研讨会》上讲话，2011年6月11日。

    ［7］王贵松：《行政与民事争议交织中的程序问题》，法律出版社2005年版，第73页。

    ［8］何海波：《两点澄清——答韩思阳》，载《行政法论丛》2010年第12卷，第512页。

    （作者单位：河南省三门峡市中级人民法院）