行政处罚告知程序是一种行政程序,其核心是行政机关在作出可能对当事人不利的行政处罚决定之前,法律设定一种程序来保障当事人享有必要的知情权，当事人在此基础上行使辩护权和防卫权，以切实维护自身合法权益，促进行政机关依法公正行使权力。行政处罚事先告知程序是行政公开原则在行政处罚中的具体体现，也是现代行政程序法的一项重要的基本制度。

    《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”该条规定将告知程序作为实施行政处罚前的必经程序，但这仅仅是一个原则性的规定，并无具体操作规定，各行政机关在行政处罚法的实施过程中，对告知程序做法不一。笔者结合目前本县行政机关采取的普遍做法，针对这些做法中存在的一些问题，浅谈个人观点。

    一、我国行政处罚事先告知程序存在的主要问题

    （一）未规定行政处罚事先告知的方式。告知的方式在行政处罚事先告知程序中有着举足轻重的作用，由于我国行政处罚法没有明确规定行政机关在行政处罚程序中采取何种方式履行事先告知义务，致使行政机关在行政处罚事先告知程序中是八仙过海、各显神通，有的是采取在询（讯）问笔录中告知，有的是采取在处罚前使用简易表格的方式告知，有的是采取公告告知方式，甚至于采用电报或电话、网站查询告知方式，如备受关注的“杜宝良现象”，北京市交通管理部门对交通违章者的告知方式就是采取由当事人自己上网查询。告知方式的不统一必然导致在执法实践中行政处罚法规定的告知内容告知不全面、不完整或不及时，事实上侵犯了当事人的被告知权。告知方式的不统一也是导致行政处罚事先告知程序中其它问题的重要原因。

    （二）告知期限的缺失。在《行政处罚法》中唯一表述了告知期限的是该法第42条第1款第1项“当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出”对行政处罚事先告知程序中可能出现的不同情况缺少针对性的规定，如陈述权、申辩权应当在什么期限内行使，现行的理解就是当事人必定在告知时当面向行政执法人员提出，否则视为放弃权利，难道说当事人就没有权利当得到行政机关将作出对自己不利的处罚时去咨询法律知识、了解情况后再去行使陈述权和申辩权？

    （三）未明确规定利害关系人享有被告知权。

    我国行政处罚事先告知程序中的当事人不包含利害关系人；《行政处罚法》对“当事人”没有明确规定是指何人，但从立法者的本意来看，这里的“当事人”应当是指行政机关认为有违法行为，将给予行政处罚的公民、法人或其它组织。《行政处罚法》第23条规定：“行政机关实施行政处罚，应当责令当事人改正或限期改正违法行为。”第24条规定：“对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”第31条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”从以上规定可以看出，这里的当事人指的就是受到行政处罚的人。

    （四）未规定告知瑕疵的法律责任

    《行政处罚法》第41条的规定是对行政机关不履行告知义务应承担的法律后果所做的规定，也就是当行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第31条、32条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的阵述、申辩的，行政处罚决定无效，对当事人不产生法律约束力，但由于没有进一步规定告知错误、告知欠缺等告知瑕疵的法律责任，再者也没有规定行政执法人员不依法告知和告知瑕疵的法律责任，因此在执法实践中导致部分行政机关和执法人员不重视行政处罚事先告知程序，对告知采取敷衍了事甚至不负责任的态度。

    二、对完善行政处罚告知程序具体操作的几点建议

    （一）完善立法，出台行政处罚告知程序的具体实施细则。行政机关作出具体行政行为有法可依，是规范行政机关行为的最根本有效的办法。建议在以后的立法中对告知程序加入以下内容：1、明确规定告知应当采用书面方式；2、明确规定作出行政处罚决定前的具体告知时间；3、明确规定告知事项应当完整、具体；4、明确规定被告知对象的范围包括除当事人以外的其他与行政处罚有关的利害关系人；5、明确规定告知瑕疵的补正方法。

    （二）行政机关对告知程序引起重视，提升自身执法能力。目前，对行政处罚告知程序无具体操作规定，但通过提升自身执法能力仍能使告知程序得引完善。1、思想上引起重视，树立执法为民的理念。告知程序不仅是行政处罚的必经程序，也是保障当事人行使陈述权、申辩权的重要途径，同时也是行政部门对外进行法制宣传的重要方式。2、行动上予以改善，在工作中改进不足，创新工作方法。通过内部业务学习，提升行政机关执法能力，对执法过程中发现中的问题不放任，积极解决，那么譬如采用书面告知方式、完整告知具体内容等问题也会迎刃而解。

    （三）加强各行政部门之间的联系，学习其他部门的先进方法。有行政处罚职权的行政机关众多，但《行政处罚法》规定的程序是一致的，有的行政部门为了规范本部门的行政行为，对某些具体行政行为的作出有专门的规定，这些规定不乏有许多新的可借鉴的工作方法，其他部门就可以通过加强联系，相互学习来切实解决工作中遇到的问题。比如本县的国土部门较早地采用了格式化的书面告知形式，虽然这种形式也有弊端，但也算是为告知程序书面化开创了一种方法，值得学习。

    （四）上下级行政机关加强沟通，上级行政机关对下级行政机关行为统一规范。有的下级机关为了体现工作业绩，只向上级行政机关汇报工作成果，忽视工作问题，而上级行政机关只负责检查工作，而对工作指导不足。若能加强沟通，上级行政机关把下级行政机关反映的问题总结，统一制作行为规范，亦能解决许多立法尚未解决的问题。

    （作者单位：江西省新建县法院）