送达是法院与当事人之间信息沟通的桥梁，是联结前后诉讼行为的纽带，是当事人实现其诉讼权利的途径之一，也关系到诉讼活动顺利进行和程序正义的实现。但“送达难”一直是困扰人民法院审判工作的“老大难”问题之一，近年来由于法院采用常规的方式无法送达，基层法院不得不采用成本高、效率低、效果差的公告送达方式解决，在公告送达中也出现了许多问题：一些别有用心的人利用公告送达来逃避法律责任，从而达到不可告人的目的；个别的法院工作人员责任心不强，嫌送达麻烦而简单地公告一下了事，这样就可能影响当事人诉讼权利的行使。由于民事诉讼法关于公告送达的规定过于简单，在司法实践中适用公告送达也必然存在一些问题，有必要从理论和实践的角度进行了分析探讨。

    审判实践中适用公告送达增多有多方面原因，但都可以归结为客观和主观两个方面。

    在客观方面，一是改革开放以后，随着经济社会的发展，人们长期留在住所地已不能适应生产和生活的需要，人口的流动性大幅增强，公民与住所地之间的联系不断弱化，以户籍地为标志的住所地实际意义极大削弱，人们由于婚姻、经商、打工、照顾亲属生活等原因，离开住所地长年在外的人员数量日益庞大，时间越来越长。这样人员动态很不好掌握，加上有些基层组织或当事人所在单位不愿配合法院的送达工作，客观上造成法院在送达法律文书时难以了解当事人的确切下落，也不易取得有关证明。二是有些人为了躲避债务或方便经营等原因，举家外迁或长期不归，法院在诉讼中很难找到。三是民事强制措施的威慑力不够，这些年法院适用拘传和拘留的强制措施很少，传唤不到当事人时多采用缺席判决的方式解决，这种负面效应不断积累，给当事人留下了法院传唤不到也没多大事的印象，让送达难的局面进一步加剧。

    在主观方面，部分当事人法律观念淡漠，想方设法逃避法院的审判或执行，以达到拖延诉讼、抗拒执行或发泄对对方当事人不满等目的。有的当事人明知是法院来送达法律文书，就是闭门不见或想方设法躲藏，法院也不好强制进入其住所，有的当事人甚至与法官见了面也不承认自己是当事人。有的单位负责人对送达法律文书的法律效果有误解，不但拒收法律文书，就是收了法律文书也不在送达回证上签字，让法官无法完成送达程序，送达的目的也难以实现。

    公告送达的目的在于通知受送达人到庭参加诉讼活动，并让法律文书产生应有的法律效力，但由于以上主观和客观两方面的原因，造成无法适用公告送达以外的其他便捷方式送达，影响了审判的质量和效率，也造成了负面的社会影响。由于当事人不到庭，法院查明案件事实就可能不全面、不具体，影响了审判工作的质量；由于每次公告送达要经过60天，造成审理时间拉长，影响了诉讼的效率。鉴于以上原因，人民法院有必要在充分调研的基础上，开拓思路，创新机制，探索既能提高送达效率又能保护当事人诉讼权利的新方式。

    从现行民事诉讼法的规定看，除了公告送达外，法院还规定了直接送达、留置送达、委托送达、邮寄送达、转交送达、电子送达等方式，法条的顺序也隐含了立法者对送达方式优先的倾向性意见，公告送达可以说是最后的办法。因为公告送达经历时间长，当事人很少真正看到公告内容，严重影响送达的效果和效率，立法者意在尽量减少公告送达，法官在实务中也应严格限制其使用，就是必须采取公告送达方式，也要做到有理有据，按照立法原意的法治的精神，对适用公告送达的情形和程序严格规范，不致因公告送达影响审判进程。

    我国民事诉讼法第九十二条规定：“ 受送达人下落不明，或者用本节规定的其他方式无法送达的，公告送达。自发出公告之日起，经过六十日，即视为送达。”从法条可以看出，适用公告送达必须具备两个条件，一是受送达人下落不明；二是采用民事诉讼法规定的其他方式无法送达。除此两种情况外，均不能适用公告送达。但法律和司法解释对什么情况下可以认定是当事人“下落不明”和采取其他方式不能送达却没有规定，造成审判实践中做法五花八门。为了减少认定公告送达这两种特殊情形的随意性，应对司法实践中如何认定这两种情形和程序做出规定：

    一、关于什么是当事人“下落不明”问题

    最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》第26条规定：下落不明是指公民离开最后居住地后没有音讯的状况。但“下落不明”是一种状态，是一种主观认定，随着时代的变迁，经济在发展，社会在进步，司法环境在变化，法律的滞后性日益显现。笔者认为，有下列情形之一的可认定为下落不明：

    一是受送达人没有音讯之前的最后住所地或居住地的村委会、居委会等基层组织出具证明，证明其下落不明或没有音讯的；

    二是受送达人没有音讯之前的最后住所地或居住地的公安机关出具证明，证明其下落不明或没有音讯的；

    三是与送达人有密切关系的人证明当事人下落不明的，但这些人中是本案当事人或与当事人有明显矛盾的除外。与送达人有密切关系的人包括：与其同住的成年家属、有完全能力的同住人、受雇人、邻居、出租人或居住地物业管理部门等。被送达人是法人或其他组织的，其办公地点的职员、雇员等也可视为与送达人有密切关系的人。

    四是有其他证据能证明受送达人没有音讯的，如有关机关的文书、登记、有关记录等。

    五是对法人和其他组织不应适用公告送达（法人和其他组织有固定办公、经营场所和办事人员，法定代表人流动性一般也不大）。

    二、关地如何认定采用民事诉讼法规定的其他方式无法送达的问题

    法官应找到尽可能多的当事人联系方式，在穷尽了其他送达方式仍无法送达后才可认定。在司法实践中要认定用其他方式无法送达需要具备以下条件：

    一是直接送达进才了三次或三次以上均不能进入其住处的（有证人、照片或视频资料证实）；

    二是委托其他法院送达，而其他法院未能送达的；

    三是采取邮寄送达、转交送达、电子送达等方式不能送达或不能被视为送达的。

    三、关于证据的搜集和认定问题

    承办法官在自行收集到或当事人提交了足以证明可以适用公告送达的证据后，才可以公告送达。法官要注意完善公告送达的有关证据和方式，在规范搜集方式的同时，还要加强对公告送达有关证据的审查，对一方当事人提供的证据要综合认定，不能一概采信。一是全面搜集证明可以适用公告送达两种情形的有关证据，将有关证据附在卷宗之内。尽管有些基层组织不愿意配合法院的送达工作，也要想方设法取得其书面证明。二是需要与受送达人有密切关系的人员出具证明的，应当有相关人员的书面证明或记入笔录，让有关人员签名，以证明被送达人下落不明或没有音讯的现实状态。三是在直接送达过程中，如负责送达的人员连续两次不能完成送达，应将现场制作的用以证明不能进入其住处的照片或视频资料附卷，并书面说明情况，法院工作人员决不能自行记录了事，更不能没有任何记录。四是法官要加强对公告送达法律效果的释明，让当事人及亲属充分认识公告送达的后果，尤其是改变被告近亲属转变明知下落而不说的态度。五是必要时还可采取从技术手段，如卫星定位系统(北斗、GPS等)，但这没有法律依据，也并不一定能得到有关单位的同意。审理阶段是平等主体之间的对抗，因而不宜采用，但到了执行阶段对付“老赖”，如采取常规手段查找被执行人要花费大量的财力和精力，可以探索利用技术手段来解决。

    四、关于送达证明问题

    公告送还应制作送达证明，因为送达证明在诉讼中会引起相应的法律后果，是证实送达行为合法、有效的重要依据，对诉讼进程具有重要意义。我国的职权主义的民事诉讼法构造决定送达人只能是法院的工作人员，搜集公告送达的证据（见证人证明、视听材料等）和制作送达证明的也只能是法官。有些送达人员为省事，在送达回证上自行记明有关情况，然后签名盖章了事，没有有关组织或见证人的证明，这样的送达证明不规范，也不完整，而且当事人对是否应公告送达、送达是否产生效力容易产生异议，故在公告送达中应予禁止。法院也要为法官配备必要的视听记录装备，方便以视听材料方式保存有关证据。由于适用公告送达的两种情形不是一成不变的，随时会发生变化，法官还要及时掌握当事人的动态，如果发现受送达人下落不明或无法送达的情形消失，应随时转用其他方式送达。

    综上所述，法官对公告送达应采取审慎的态度，科学界定适用公告送达的情形，增强依职权调查的主动性，强化送达中的法律释明，创新送达的方式，切实保护当事人的合法权益，维护法律的权威。

    （作者单位：河北省赵县人民法院）