改革开放以来，我国进入了从传统社会向现代社会的转型时期，伴随经济发展特别是城市化进程的提速，对劳动力的需求持续增加，大量农村剩余劳动力纷纷离开乡村来到城市务工、生活，导致流动人口群体规模越来越大。在经济、制度、社会等多重因素的影响下，流动人口总是在城市的“边缘”徘徊，成为特殊的社会阶层，很难享受政府和社会的平等对待，其权利经常受到侵害，流动人口问题日显突出，加强流动人口权利保护、切实维护流动人口的合法权益，已经成为全社会的共识。因此，流动人口权利保护的法律途径和方式主要是立法保护、司法保护和执法保护三个方面，三者有机协调、相互融合，共同创造流动人口权利保护的法治环境，实现对流动人口的权利保护。

    1.立法保护

    1.1树立立法原则

    立法原则是指立法主体据以进行立法活动的重要准则，是立法指导思想在立法实践中的重要体现。它反映立法主体在把立法指导思想与立法实践相结合的过程中特别注重什么，是执政者立法意识和立法制度的重要反映。

    1.2加强人权观念

    现代法治理念以保证公民的基本人权为核心。在法的价值体系中，人权居于最高层次，是法的终极价值。基本人权在人权体系中应当高于、优于其他一般人权，当其他人权与基本人权发生冲突时，宁愿牺牲其他人权，也要保护好基本人权。

    当前，我国应该大力加强宪法领域的基本人权立法，这是流动人口权利法律保护的根本方式，也是效力最高的方式，在流动人口权利保护体系中居于核心地位。应该说，我国现行《宪法》在保障基本人权方面发挥了积极作用，但也存在很大缺陷。一方面，有部分宪法规定的基本权利事实上处在虚置状态。另一方面，随着人权观念的深入，公民的一些基本权利在宪法中还没有得到应有的体现，如公民迁徙自由权，应该说这一权利的缺失对流动人口权利保护影响很大，流动人口之所以在城市长期居住仍然不能迁移户口，最根本的原因就是因为没有迁徙自由权。自由迁徙权是与居住自由、工作自由、受教育权利、获得社会保障的权利等密切相关的，是其他权利得以实现的前提和基础。如果我国宪法承认迁徙自由是公民的基本权利，那么毫无疑问，现有的户籍迁政策将失去存在的法律基础，如果公民户籍能够自由地随着居住地的改变而改变，那么也就意味着公民在流动中将得到应有的法律上的保护，权利也不会在流动中流失。

    1.3加强程序立法

    重实体，轻程序，一直以来都是我国立法工作的严重缺陷。实践已经充分证明，立法保护一定做到实体和程序并重，只有实体法而没有程序法，流动人口权利保护就没有可靠的法律途径，无异于纸上谈兵，所有立法活动的价值将无法实现。因此，在不断呼吁新的立法的同时，更要顾及法的实施状况。法律一定要具有可操作性，不能只做一些原则性的应然规定。

    2.司法保护

    2.1建立司法审查制度

    司法保护是流动人口权利保护最为现实的途径之一，是社会正义的最后一道防线。因此，我们要在立法保护的基础之上，切实完善和加强司法保护。建立司法保护机制流动人口权利保护既要靠各级政府加强服务管理，又要防止地方立法权力和政府行政权力的滥用。因此，在借鉴法治国家的经验的同时，要建立中国特色的宪法司法审查制度，推动宪法基本权利的司法化十分必要。它为在更高层面上救济权益，保护社会弱势群体提供了空间。在国家没能履行保护流动人口权利的义务时，或地方立法机关和政府制定有关歧视性法规和规定时;流动人口能够提起宪法诉讼，用宪法武器维护自己的权益。相对于国家而言，公民处于弱势的地位，由于社会竞争压力的存在，由于对社会资源占有决定着对国家权力的分配，因而，国家有时难免没能履行对弱势群体的保护职责，有时没能及时修改某些损害弱势群体利益的规定，因而，只有赋予公民以应有的宪法诉讼权利，才“能纠正国家的不公行为，恢复社会的正义”。

    2.2完善法律援助制度

    我国法律援助制度，是指为了保证法律赋予公民的各项权利切实得以实现，需要采用法律援助确保公民法定权利不受侵害，又因经济困难无力支付诉讼费用和法律服务费用的当事人以及某些特殊案件的当事人，国家对之提供免费、减费法律服务或者减、免诉讼费用以保障其司法权益得以实现的一项法律制度。从本质上看，这是现代法制社会下国家所必须承担的责任，是一项侧重保护社会弱势群体、完善社会保障机制、维护社会公正的法律制度。流动人口是典型的社会弱势群体，应该享受国家提供的法律援助。从目前的现状看，应从以下几个方面健全和完善我国的法律援助制度。

    一是提供法律援助主体的多元化。由于我国目前仍在社会主义初级阶段，经济社会发展水平远不如西方发达国家，因此，我国在短时期内不可能靠国家财政投入去建立数量很多的公职律师机构。从这一实际出发，我国可以考虑建立一个由政府司法行政机关负责指导、协调，有多个法律服务机构参与，广泛吸纳专业志愿者的法律援助组织。政府应加强对法律援助工作的倡导，采取一定措施，积极鼓励个人、单位和社会团体参与到法律授助服务中来。总之，要充分调动一切社会力量促进法律援助事业的发展，为全社会特别是社会弱势群体提供更多的法律援助服务。    

    二是建立合理的费用分担制度。没有一定的经费来源和经费保障，法律援助工作难以开展。一方面，国家应加大对法律援助的财政拨款，另一方面，从现实出发建立合理的费用分担制度。具体来说，就是指受援助的当事人因胜诉而获得经济赔偿或是生活状况明显改善且有能力支付法律援助的部分费用时，可按照事前规定的分担范围和分担比例支付一定的援助费用。三是广泛筹措法律援助经费。在依赖政府财政来解决经费的办法的同时，还应多种采取广泛开辟渠道的措施，积极筹措法律援助经费。

    3.执法保护

    所谓对流动人口权利的执法保护，主要指各级政府特别是地方政府要转变执法理念，端正执法思想，严格依法办事，依法行政，既注重对流动人口的管理，更注重对流动人口的服务。

    3.1端正执法思想

    在许多地方政府在流动人口问题一直是“重管理，轻服务”，把他们视为影响城市繁荣稳定的“乱源”，看作“二等市民”。相关职能部门对流动人口采取的主要是管治、限制、防范为主的政策，始终都在强调如何管理和控制他们，而很少从保障人权的角度、从平等的角度来考虑流动人口的权利需求，为他们提供应当提供的公共服务。政府的这种管理理念所导致的结果是加剧了流动人口的弱势地位，使他们逐渐“边缘化”，受到社会歧视和不公正待遇，直接影响权合法权益的实现。还有一些执法人员素质低下，把执法权当作自己的私权、特权，有的向外地经商人员恶意索要，有的恶意刁难农民工，对流动人口的合法权益熟视无睹，造成了很大的危害。对此，政府应该尽快转变观念，树立和强化公民意识和权利意识，打破沿袭多年的“城乡分割”观念和传统，把工作重心切实放到加强和改进对流动人口的服务工作上来。只有这样，才“能加快流动人口与城市的融合，才能在执法工作中更加关注流动人口权益的保障和实现”。

    3.2加大执法力度

    政府是国家法律的主要执行者，要把宪法规定的各项权利落到实处，真正保障流动人口的合法权益，各级政府应当严格落实执法责任，不断加大执法力度。以保障进城务工农民劳动权利为例，现行宪法和劳动法以及相关配套法规都对包括进城务工农民在内的劳动者的合法权益的保障有明确规定。从这个意义上讲，进城务工农民的劳动权益保障问题并不存在所谓的法律盲区或立法空白。但执法力度的微弱和执法效率的低下甚至是不作为的现象是导致进城务工农民劳动权益受损且得不到及时救济的主要原因之一。按照职能划分，各级政府的劳动监察部门是负责查处侵犯进城务工农民劳动权益问题的主要职能部门。因此，各级劳动监察部门应切实承担起法律赋予的职责，加大对用人单位执行《劳动法》情况的监督检查力度和问题查纠力度，坚决杜绝“不作为”现象，严格执行《劳动法》有关保障劳动者合法权益的规定，将保障进城务工农民权益工作真正落到实处。

    3.3落实政府责任

    当然，一些城市之所以出台对流动人口在就业、子女入学等方面的限制性规定，也有难言的苦衷。但不管怎样，我国己确立了科学发展的理念，其核心就是要以人为本，目的就是要实现全方位的协调发展。因此，各级政府必须担负起责任，为辖区居民，不管是常住人口还是流动人口，提供同样的公共服务。这样，才利于城乡协调发展，促进社会和谐。以流动人口子女的受教育问题为例，流动人口从农村进入城市，从外地来到此地，他们在农村缴纳了教育附加费，在城里也缴纳了税费，他们负担的是双重费用，但他们的子女上学，却还要缴纳高额的“借读费”、“赞助费”，这是极不合理的。各级地方政府应高度重视流动人口权益问题，切实履行自己的职责和义务，把流动人口权利同常住人口权利平等看待，一同维护好、实现好、发展好。

    在一个法治社会，特别是把依法治国作为基本方略的社会主义法治国家，应当通过法律途径和法治手段来加强人权保护，这是针对时弊、着眼长远的理性选择。从维护公民权利的角度来看，只有把权利与法律紧密联系在一起，把法律作为权利资源的基本配置方式和基本实现方式，公民权利才能得到切实保障和不断发展。

    （作者单位：陕西省城固法院）