【摘要】：社会经济的巨大飞跃使我国越来越受到国际的瞩目，但发展过程中产业结构的不合理，对生态环境保护的缺失等问题导致的频频重大污染事件已经引起社会的恐慌和热议。关于我国生态环境保护的法律尽管在不断完善，但生态环境的司法保护的操作性仍然还在不断探索中，新修订的民诉法第五十五条对公益诉讼的规定表明我国在公益诉讼方面迈出了宝贵的一步，这无疑是生态环境司法保护道路上的一道耀眼的曙光。本文在阐述了生态文明司法保护的概念，我国生态文明司法保护存在的困难，我国环境环境公益诉讼存在的问题，国外环境司法保护的实践的基础上，着重提出了：明确环境公益诉讼主体；扩大法院受案范围；建立诉讼费救济制度；设立环保法庭，灵活执行方式几点设想和建议。

    【关键词】：生态文明司法保护；公益诉讼

    前言

    我国目前正处于环境污染的高发期，尽管为治理环境污染而不断出台一系类措施与制度，但是我国的生态环境依然在不断恶化，特别是水体污染已经发展到公民“谈水色变”的程度。盘点近年来我国重大污染事件，2010年7月的福建紫金矿业水污染工厂发生9100立方米废水外渗，造成沿江上杭、永定鱼类大面积死亡和水质污染；2011年6月的广东化州市某高岭土场非法排放工业废水，造成附近村庄逾万斤塘鱼暴毙，威胁湛江数百万人的饮水安全；2013年1月的山西天脊集团苯胺泄露，事后当地政府隐瞒不报，导致苯胺污染漳河下游，影响山西、河北、河南多地居民生活；2013年3月的上海黄浦江死猪事件中，在这些从上海市饮水取水水源处打捞上来的上万头死猪里发现了猪圆环病毒！这些骇人听闻的污染事件只是冰山一角，我国的生态环境已经遭到严重破坏并在不断蔓延，人们的生活已经受到严重威胁，在这样的背景下，在全国范围内营造生态环境保护的氛围以及为保护我国生态环境而出台一些更有可行性的法律制度已经迫在眉睫。

    基于我国生态环境的严峻趋势，党在十八大会议首次单篇论述生态文明，首次把“美丽中国”作为未来生态文明建设的宏伟目标，同时首次提出要实现社会管理法治化，并将“社会管理法治化”作为当前和今后一个时期社会管理创新的基本路径。但就我国目前状况，仅仅依靠公民的自觉性或者是环保部门的力量来达到抑制环境污染，促使人与自然和谐是完全不可能的，通过法制保护生态环境已然成为摆在我们满前的一项事关子孙后代、国家兴衰的历史课题。十八大会议将“社会管理法治化”作为当前和今后一个时期社会管理创新的基本路径，生态环境保护也应当在法治化并实现管理创新。新修订的民诉法第五十五条规定：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。该修订表明我国在公益诉讼方面迈出了宝贵的一步，使公民对环境的维权又有了法律依据，但是该修订并未具体规定哪些机关和组织可以提起公益诉讼，公益诉讼的原告主体范围并未明确，法院对环境权的受案范围亦并未明确，公益诉讼的诉讼费该如何收取没有明确规定，同时，当公民因环境污染遭到损害且没有相关机构向实施污染环境行为人或者单位追究责任时因对环境维权意识低而不知何处鸣冤，法院没有专门的环境审判法庭及高质量的审判队伍都表明环境保护的公益诉讼仍存在问题。我国当前环境诉讼司法保护制度的不健全、特别是环境公益诉讼实践经验欠缺，环境公益诉讼缺乏具体的实践操作，成为加强环境司法保护的最大障碍。要逐步完善我国的生态环境司法保护制度，就应当正视我国目前的生态环境问题，吸收借鉴其他国家的成功经验。本文拟通过对生态环境司法保护的概念及意义、我国生态环境司法保护存在的问题的概述，结合国外发达国家的先进经验和做法，对我国环境公益诉讼制度提出一些可操作性的建议，以期抛砖引玉。

    一、生态环境司法保护的概念及意义

    根据相关学理解释，生态环境是指影响人类生存与发展的水资源、土地资源、生物资源以及气候资源的数量与质量的总称，是关系到社会和经济发展的复合生态系统。狭义的生态环境司法保护可理解为：在国家现有的法律体系和法律机构框架之内，人民法院依据其法定职责，接受民事诉讼、行政诉讼的原告的起诉，或者接受人民检察院的刑事公诉、民事公益诉讼，并以民事诉讼审判、行政诉讼审判、刑事诉讼审判和受理、审查并执行行政强制执行申请的法式，使国家有关生态环境保护的法律得以及时、正确的实施和实现的司法活动。广义的生态环境司法保护可理解为：是在国家现有的法律体系和法律机构框架之内，生态环境保护的行政主管机关、公安机关、人民检察院，依据其法定职责，以案件移送、立案侦查、提起公诉的方式，以及民事诉讼和行政诉讼的原告、人民检察院以起诉和公益诉讼的方式，并通过人民法院的刑事诉讼神怕毛、民事诉讼审判、行政诉讼审判和受理、审查并执行行政强制执行申请的方式，使国家有关生态环境保护的法律得以及时、正确实施和实现的司法活动[1]。广义的生态环境司法保护概念更有助于全面认识其规律性，但是目前大多数学者因为人民法院工作的被动性、终局性、公正性等特点，主要以狭义概念下的生态环境司法保护为研究对象。需要指出的是，生态环境的司法保护不可能仅仅依靠人民法院得以实现，还必须与生态环境保护的其他方式以及由行政主体机关、公安机关、人民检察院构成一个司法保护系统来相辅完成。

    二、我国生态环境司法保护存在的问题

    （一）过大的外部环境压力阻碍生态环境司法保护的有序进行

    和所有工业化国家一样，环境污染问题与工业化相伴而生，环境污染已经成为工业化进程中必然的消极副产品。随着工业化的大规模展开，重工业的迅猛发展，产业结构中工业所占比值在不断提高，环境污染问题也从初见端倪到日益凸显，从原来的局限于城市到现在急剧蔓延于农村。造成我国生态环境污染现状，究其外部原因，主要有三点：

    1、生产企业过分追求经济利益而忽视生产排放对生态环境的巨大影响。生产因需求而生，为满足人们日益增长的物质需求，一旦发现有可盈利的商机，企业会在第一时间绞尽脑汁、想方设法制造出产品以供人们享受。中国的企业不计其数，乡镇企业也在日益壮大，企业在不断制造出工业品的同时也在不断向社会输出垃圾，当排放的废弃物超出自然界能够自行消化降解的界限时，污染问题就随即出现。我国的环境保护法律制度虽然在不断制定，试图控制企业的排放和督促企业对环境的治理。但现实中，部分企业因为自身技术落后和利润单薄，不得不牺牲周遭的环境向外排放大量废弃物以换取微薄利润，企业难以负荷因恢复或者保持生态环境原来质量水平而付出的价值成本，否则企业将步履维艰，难以持续。很多企业认为保护环境资源这种公共物品应当是政府部门的职责而缺失了环境保护意识，一些营运良好的企业，也会因为过分追求经济利益而摒弃了对环境的治理，这种不计后果的生产日积月累终将酝酿成大灾难。当这些生产者在国内赚足了钱后发现国内生态环境恶化时就移民国外居住生活，享受高质量的生活环境，而把烂摊子留给国人遭罪，有钱人移民已经是一个不容忽视的现象。

    2、地方政府迫于经济发展压力使生态环境保护停留在口号上。随着环境问题不断膨胀，社会舆论不断爆发，为安抚骚动的公民，政府部门会制定一些治理措施，但现实确是政府部门的文件不断、治理方案层出不穷，但几乎没有什么重大进展，环境问题反而越演越烈。这当然不是政府部门的措施出问题，而是措施的执行出了问题。部分地方政府官员为使自己在位期间作出完美的业绩，过度追求经济发展成果，不断“开疆辟土”修建工业园区，急切招商引资的结果就是所引进项目良莠不齐，一些高污染、大排放企业浑水摸鱼，导致地方环境资源在短期内被掠夺一空。也许这些地方政府已经意识到生态环境保护的必要性和紧迫性，但是在急切改变地方经济面貌和招商引资的激烈竞争下还是选择性忽视了在热火朝天的经济发展下也要保护好生态环境，环境保护只是停留在口头、理念和文件上，缺乏更进一步的措施和进一步的行动[2]。这些口号及文件在绩效考评成为了地方官员业绩漂亮的一砖一瓦，但对老百姓来说，仅仅是一纸空文和不痛不痒的口号。

    3、公民生态环境保护意识不高难以为司法保护打下群众基础。人们长期在使用生态环境这种免费的公共资源，因为是免费的，所以就容易忽视，除非他们周围的环境出现恶化，严重危及他们的生活时，人们才会意识到保护环境的重要性。当人们后知后觉发现周围的生态环境已经改变时，顿时手无足措、无所适从，长期认为环境保护只是政府和环保部门的职责导致他们不会通过有效途径寻求帮助。公民的无意识沉默进一步助长了企业生产者置污染于不顾的嚣张气焰，也助长了地方政府对地方生态环境污染的“无为之治”。

    （二）生态环境保护的行政执法与司法方面不平衡

    环保部门执法不严，怠于履职。我国《环境保护法》第7条规定：“县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。”但是环保部门是政府的一个专门机构，和政府保持着千丝万缕的联系，要想独立行使职权而不受地方政府的干涉几乎不可能。地方政府急于发展经济，担心严格环境保护执法会给地方经济发展造成阻碍，导致一些环保部门迫于地方政府压力，在对一些重大工程项目和高污染的企业的环境评价审查草草收场，对地方利税大户的环境污染行为怠于管理。部分环保部门执法人员知法犯法成性、收受贿赂成风，缺失职业道德，给一些污染企业大开方便之门，导致地方生态环境持续恶化，须“治”却不被“理”。环保部门的不作为导致环保部门“门可罗雀”，执法工作人员无事可做，冷清异常。此外，纵观我国近年来的环境司法，进入诉讼程序的环境污染案件寥寥无几，几乎空白，这当然不是因为所有的污染事件在进入诉讼程序之前就由于政府和环保部门的介入而得到妥善解决，环保部门过于注重行政执法而忽视了司法救济。我国目前环境管理的主要手段仍然是命令控制性环境政策，经济和法律手段应用明显不足，难于与经济、社会发展的现状相适应[3]。所以，我国的环境污染管理手段仍需完善。

    （三）生态环境保护司法内部机制不力，环境公益诉讼有待完善

    自1979年9月13日通过《中华人民共和国环境保护法（试行）》来，我国的生态环境立法正在趋于完善，但是尽管如此，我国的生态环境状况并没有随着环境法的健全和完善而得到根本改善，笔者认为可操作性规定少是其中一大原因。新修订的民诉法第五十五条规定：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。该修订使公益诉讼有了法律依据，但依然缺乏操作性，或许这是在抛砖引玉，等待众多学者的共同探讨。笔者认为我国环境公益诉讼制度存在以下问题：

    1、环境公益诉讼的诉讼主体不明确。法律规定的“机关和有关组织”没有相关法律加以明确，当生态环境受到污染时，到底由谁作为原告提起公益诉讼，当有众多原告主体资格时，提起的顺序又将如何？如果不解决诉讼主体问题，当环境污染问题出现时，或者会导致大家都在望“权”兴叹，或者会导致大家争先恐后去起诉而引起混乱。

    2、环境公益诉讼立案受理范围不明确。正确界定环境公益诉讼的范围是建立环境公益诉讼法律制度的前提。如果受案范围不确定，那么当接到立案申请时，法院立案工作者就会瞻前顾后，生怕立错案，诉讼主体也会畏首畏尾，不愿冒风险。如果诉讼范围过宽，就会导致权利滥用，法院司法资源不足以应对，如果诉讼范围过窄，则会导致保护出现漏洞。此外，人民法院的管辖权也应加以明确并与传统的管辖权有所区别，正如环保部门受制于地方政府一样，人民法院多少也会因种种原因受到本地地方政府的压力，人民法院对一些地方利税工业的重大污染事件能否公正判决一定程度取决于政府的态度，地方政府对法院的公正裁决产生了一定影响。

    3、环境公益诉讼的诉讼费收取制度不明确。作为一种新型诉讼形式，环境公益诉讼涉及高深科技知识和方法的综合运用[4]，其所需费用远非经济能力微薄的人所能承受，诉讼费用更是其中重要的一笔。如果按照一般收取方式即由原告按照诉讼标的一定比例预付诉讼费用，那么难以想象一般公民乃至一般组织会负担得起也许会令人咋舌的诉讼费。环境公益诉讼保护的是一种公权益，如果以类似私权益诉讼收取费用，众多诉讼主体将望而却步，与公益诉讼的立法目的背道而驰。

    4、环境公益诉讼的执行难问题。其实在我国公益诉讼还未确立之前，各地法院早已在探索中尝试公益诉讼的审判。公益诉讼在在各地不断涌现及法院的积极公正审判，使得公益诉讼逐步走入公众视野。但受实践的限制，法院一般做出的排除妨害的判决却使执行出现了困境，往往得不到有效执行，这些非金钱罚的判决很难通过法院的强制执行可以实现。公益诉讼的原告获得胜诉而环境却依然在被污染，这些热心的公益诉讼原告只能疲于奔走法院申请监督企业执行。环境污染侵害的公共利益，光靠法院单打独斗去执行很难达到良好效果，目前公益诉讼的执行方式单一也是造成执行难的原因所在。

    三、国外生态环境司法保护的先进实践

    1、英、美、德、法等多国立法明确公益诉讼原告主体资格。英美国家的公益诉讼制度比较完善，美国早在1970年颁布的《清洁空气法》就规定了任何人都可以以自己的名义对美国政府机关、各类社会组织以及个人提起诉讼。之后制定的相关法律也规定公民不仅可以通过环境民事公益诉讼对环境污染和破坏者直接制约，而且可以通过环境行政公益诉讼对行政机关的环境管理活动实施监督[5]。英国专门制定《污染控制法》规定“对于公害，任何人均可起诉”。英国的检察长是唯一在法律上有权代表社会公众的人，在涉及公共利益时，他可以“或者依职权或者因私人的请求允许告发人提起诉讼。”美国的检察机关主要以先直接调查，然后提起行政诉讼的方式参加涉及国家的公益行政案件。德国《行政诉法院法》明确规定联邦最高检察官、州高等检察官和地方检察官分别是联邦、州和地方的公共利益的代表人。法国的检察理论认为检察机关的职责就是维护公益，其新《民事诉讼法》第423条规定：“检察机关在公共秩序受到损害时，可以为维护公共秩序而提起诉讼。”日本检查厅规定检察机关作为公诉机关代表人就法令规定的属于社会公共利益的重大民事案件提起民事诉讼。葡萄牙和巴西通过《公众诉讼法》明确规定检察院可以代表公共利益向损害环境的行为提起诉讼。由此可见，在多数国家中，检察机关提起公益诉讼已经成为通例。

    2、美国、澳大利亚、瑞典等多国设立环境保护专门环境法院及环境法庭。根据澳大利亚1979年《土地和环境法院法案》和1979年环境规划与评估法案》，澳大利亚新南威尔士州的土地和环境法院于1980年应运而生，该法院由7名法官和9名技术专家委员组成[6]。任职的专家委员需要在地方管理或城镇计划、环境科学、土地评估、测量等方面具有精湛的行业技术知识。瑞典是一个环境法律法规较为健全的国家，共设有5个区环境法院，1个环境上诉法院以及1个国家最高环境法院。瑞典的专门的环境保护法庭，还与授权机构一道对因开发或企业经营活动而提出的许可申请进行审查，从而兼具司法与行政之双重职能[7]。1989年，为增强法院的环境执法，将环境执法过程标准化以实现统一、公平，美国佛蒙特州会议通过《统一环境执行法》。随即，美国佛蒙特州环境法院于1990年诞生，该国环保法院的判决都公开化并有电子版。

    四、对我国生态环境司法保护的建议和设想

    （一）加强法制宣传教育，营造良好的生态环境保护氛围

    生态环境作为一种共有财产，关乎个人生息、民族兴亡，每一个中国公民都应该为实现“美丽中国”而付出努力。只有当每一个公民都提高了法治意识，“社会管理法治化”才会真正实现，因而，作为推进依法治国，建设社会主义法治国家的一项重要基础工作，法治宣传任重而道远。要想在全社会掀起环境保护浪潮，营造良好的环保氛围，环保法治必须通过各种有效途径得到全面宣传。当前，要着重对广大排污单位进行环保法治宣传，促使其学习并贯彻国家环保法律及政策，以提高其守法意识和责任意识，自觉接受监督和治理，营造公平合理的竞争环境；要对社会公众进行环保法治宣传，启蒙其环保观念，强化其环境诉讼意识，配合媒体的监督形成环境保护的强大合力，以督促排污企业及相关行政主管部门依法履行监督治理职责，公众环境保护法治意识的不断增强为社会管理法治化水平的提高发挥着不容忽视的作用；要对行政执法机关进行环保法治宣传，督促环境保护执法部门工作人员依法履职、严格执法，因为频频发生的重大污染事故很大程度上与环境保护执法部门执法不力有关，相关行政执法部门的执法工作有待加强。

    （二）尽快完善环境公益诉讼法律制度，以便生态环境的司法保护有可操作性。

    1、明确环境公益诉讼的原告诉讼主体。笔者认为，就我国目前生态环境及司法资源情况，应先确定检察院、环保部门及部分环保组织作为环境公益诉讼的原告诉讼主体，公民个人可在我国环境公益诉讼制度比较完善、司法机关对公益诉讼操作比较娴熟和公民环境保护法治意识强化到能够理性维权的情况下确定为公益诉讼的原告诉讼主体。

    检察机关自产生以来，就是以国家和社会公共利益代表者的身份出现。检察机关作为环境公益诉讼原告主体早在国外已经成为通例，在我国司法实践中，一些法院早已在积极探索并加以实践，较为突出的是无锡市中级人民法院、人民检察院于2008年共同出台的《关于办理环境民事公益诉讼案件试行规定》就规定人民检察院对涉及侵害环境公益的民事案件，有权向法院提起民事公益诉讼；四川、山东等市也出现了检察院提起公益诉讼并胜诉的案例。检察机关负有对有关国家机关、单位和个人执行和遵守国家法律的情况进行监督的职责，其具有专业机构和专门人员搜集证据、调查事实，其运行费用由国家负担。因而检察机关从保护公共环境利益和制止不法行为的目的出发，可以运用公力救济的司法手段，代表国家提起环境公益诉讼，维护公共环境利益，保护受不法侵害时无人提起诉讼时仍能获得积极、及时的司法救济[8]。所以，由检察机关行使环境公益诉权顺理成章。

    环保部门依法行使环境保护的公共职能，是保护环境公益职责的承担者，有责任、有义务对侵害国家利益、公共利益的环境污染和生态破坏行为提起公益诉讼。相对其他诉讼主体，环保部门配备有专业人才和设备，具有财政资金可承担诉讼成本，其优势体现在管理性和专业性上，而它的专业优势使环保部门成为最适格的环境公益诉讼主体。

    依我国现状，环境侵权的特殊性致使普通公民由于时间、精力和金钱的制约、专业知识的缺乏而在公益诉讼中处于劣势地位，依靠分散的公民个人力量很难通过环境公益诉讼维权。而依法成立的以环保为宗旨的环保组织力量雄厚并具有一定社会基础，他的存在一定程度解决了当受害人众多而又难以确定代表人或者缺乏相应起诉人的环境侵权案件，实践中也出现了由中华环保联合会等组织提起的环境公益诉讼案件。但是应当注意的是，我国尚未建立起类似于美国自然资源保护委员会等专门环境公益诉讼组织，大部分环保团体也难以独自发挥维护公益作用[9]。所以，对环保组织作为环境公益诉讼的原告主体要有所选择，在借鉴其他国家经验做法的基础上，由国家认可部分条件成熟的环保组织作为环境公益诉讼主体。

    2、扩大法院受案范围。从环境公益诉讼比较完善的国家看，其环境公益诉讼的受案范围均较为宽泛，既有对民事主体提起的环境民事公益诉讼，也有对行政主体提起的环境行政公益诉讼。我国要想建立及完善公益诉讼法律制度，必须先正确界定环境公益诉讼的范围，除了一般对民事主体损害环境可以提起公益诉讼外，对行政机关的行政行为引起的环境损害也应列入法院的受案范围，我国目前的环境民事公益诉讼范围主要限于行政机关依法行政后任然不能干预的，损害环境公共利益的民叔主体行为

    3、建立环境公益诉讼费救济制度。公益诉讼不比私权益诉讼，其目的是保护公众权益，是在为大家维权，所以，法院应从维护公益的角度出发，采取措施减少原告的诉讼成本，一次激励更多人参与到环境保护中来。2006年开始使用的《诉讼费收费办法》中已对公益诉讼有特殊照顾，笔者认为，环境公益诉讼也应享有此优待。法院区别普通民事案件按照较低比例收取诉讼费，并其充分利用诉讼费减、缓、免制度有效促进环境公益诉讼。检察院提起的环境公益诉讼可以由国库支出，社会组织和个人作为环境公益诉讼原告时，可以通过建立环境公益诉讼基金会接纳社会公民的捐款作为预交诉讼费资金，社会组织或者公民在提起环境公益诉讼前，向基金会提出申请，基金会经审查后同意支出缴纳，通过减少原告诉讼费负担而促进环境公益诉讼的常态化。

    4、逐步设立环境公益诉讼专门法庭，赔偿专门司法人员。环境公益诉讼日益为人们所关注，未来即将进入常态化，我国需要逐步在必要的地区特别是工业发达地区和环境恶化严重的地区设立专门环境法庭，实现立案、审理、执行一条龙服务；同时培养一批具有专业知识、高素质的司法队伍充实环境法庭。

    5、灵活环境公益诉讼执行方式，切实达到保护环境目的。很多环境公益诉讼案件因为法院判决过于死板和格式化，判决内容过于笼统而无法执行。法院应充分发挥法官能动性，灵活制定执行方式，可以跨区域执行、跨种类执行，可以让败诉被告自己提出执行方案，经法院及原告同意后执行，仍执行不了的，再予以重罚、勒令停产停业或者吊销执照等。

    我国的环境公益诉讼刚刚起步，还有很大的探索空间，笔者只是提出自己的一些浅薄见解，希望更多的专家、学者以及站在一线的法官们通过不断实践，完善我国环境公益诉讼制度，保护好我国环境，实现伟大中国梦。

    【注释】

    [1]刘锡秋：《生态环境司法保护的概念和规律刍议》，摘自《时代主人》2012年第9期。

    [2]摘自邓俊明《环境司法保护的困境、成因和选择》，2012.2.20

    [3]摘自张小秀、谢建山《论生态环境的司法保护》，2013.02.04.

    [4]齐树洁、郑贤宇《构建我国公益诉讼制度的思考》，载于《河南省政法管理干部学院学报》2005年第1期。

    [5]摘自王毅《我国环境公益诉讼法制环境探析》，《人民论坛学术前沿》第333期。

    [6]摘自董燕《从澳大利亚土地环境法院看我国环境司法机制的创新》，《华东政法学院学报》2007年第1期。

    [7]摘自东营中院环保庭《司法保护环境的现实考量和机制设计》，2012-12-26.

    [8]摘自《论我国环境公益诉讼制度的构建》，载于《民事诉讼法修改重要问题研究》2011年版第537页。

    [9]摘自樊道文《我国环境公益诉讼原告的设定》，载于《人民法院报》，2011年

    （作者单位：广西崇左市宁明县人民法院）