2012年8月31日，全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》，决定第九条明确规定：“增加一条，作为第五十五条: ‘对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。’”新民事诉讼法对环境公益诉讼的明确规定，对于破解当前环境保护公益诉讼于法无据的尴尬局面具有重大意义，有利于环境保护公益诉讼司法局面的打开。由于司法具有中立性和被动性，民事诉讼法对环境保护公益诉讼的明确规定在司法上实现了对环境公益的保护。孟德斯鸠曾经说过，“一切有权力的人都很容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人使用权力一直通到有界限的地方才停止”。阳光作为最好的防腐剂表明公益只有受到监督才能良好地实现。此外，环境保护公益诉讼作为保护环境公益的主要方式，法律的明确规定赋予了这种方式以合法性，从而能够促使对环境保护公益诉讼的实现。
　　一、新民事诉讼法修改后环境保护公益诉讼的现状与挑战
　　（一）缺乏专门的环境保护审判组织，环境保护审判组织设置标准混乱，审理模式五花八门
　　截至2012年7月30日，全国共设有97个环境保护审判组织，其中省高院级别的有2个，即海南省和重庆市，中院级别的有19个，基层法院级别的有76个（详见表1）。从这些数据中可以看出，已经设立的环境保护审判组织中，78%是设立在基层法院，20%设立在中院一级，只有2%设立在高院（详见图1）。以高院为例，全国共有33个高级法院（含解放军军事法院和新疆生产建设兵团分院，港、澳、台地区的法院除外），但是已经设立环境保护审判组织只有海南省和重庆市，已经设立环境保护审判组织的高级法院占全部高级法院的比例仅为6.06%。在已设立的环境保护审判组织中，采用审判庭形式的有43个，占总数的45%，采用合议庭形式的有41个，占总数的42%，采用巡回法庭形式的有11个，占总数的11%，采用派出法庭形式的有2个，占总数的2%（参见图2）。
　　已经设立环境保护审判组织的法院中，案件的受理模式各不相同。有的采用“四合一”的案件受理模式，即将有关环境保护的民事、刑事、行政和执行四大类案件统一由环境保护审判组织管辖。采用这种模式的有江苏省连云区人民法院环境保护合议庭、山东省青岛市城阳区法院上马法庭成立的环保法庭及云南省昆明市中级人民法院环境保护审判庭等。有的采用“三合一”的案件受理模式，即将民事、行政和刑事三大环境保护案件合而为一，实行集中管辖，统一审理，只要是与环境保护有关的诉讼，统一由环保法庭审理。如北京延庆县人民法院环境保护审判庭和重庆万州、渝北区人民法院环境保护审判庭便是采取这种审判模式。有的则是采用单一的案件受理模式，即民事、刑事和行政审判庭分别设立环境保护审判组织，各个环境保护审判组织分别受理所属类别的环境保护案件。采用这种案件受理模式诸如陕西西安市碑林区法庭环保合议庭，该环保合议庭是由行政庭法官组成，主要受理环保行政处罚案件，天津和平区人民法院环保合议庭，该环保合议庭依托民事审判庭而设立，主要受理民事环保案件。
　　表1   我国环境保护审判组织概览①

　　说明：本索引仅统计从网络上可得的现行仍然运行的审批机构，现行状况未经核实，对于已被取消或者从网络上无法查知的，本索引未予纳入。如1989年武汉市硚口区、1999年哈尔滨市香坊区、2004河北晋州市、2006年聊城茌平县等。

　　（二）环境保护审判人员专业性不强
　　虽然设立了专门的环境保护审判组织来审理环境保护案件，但是由于环境保护案件需要较强的专业性知识，这决定了环境保护诉讼必须走专业化的道路。
　　就审判人员的专业化而言，目前审判人员大多缺乏这方面的知识，导致审判人员缺乏环境保护诉讼所需的专门知识和专业技能。之所以这样，一方面是因为对审判人员进行的环境保护专业知识和技能的培训较少，另一方面是因为实践中人民法院受理的环境保护案件有限，导致审判人员环境保护案件实践经验不足。两方面的原因限制了审判人员环境保护专业知识和技能的迅速提高。在环境保护审判组织审判人员的配备方面，不同的法院有不同的人员配备（详见表2），但是可以发现其中一些共同之处：（1）选人并无突出环保法庭专业化审理的需要。环境保护审判组织的审判人员很多情况下，都是由人民法院从事民事、刑事或者行政审判岗位的法官兼任，而不是由具备环境保护专业知识的法官担任，欠缺对环保专业知识、环保审判经验和环保执法实务的了解。（2）人员规格配备标准不统一。在人员配备人数方面，有的环境保护审判组织的人员配备只有3人，有的却高达12人。在职务职级配备方面，虽然有小部分的环境审判组织岗位的职务职级有文件明确的予以了规定，但是更多的情况下，对于环境保护审判组织的职务职级没有明确规定，这样就会导致环境保护审判组织的审判人员的职级配备偏低，致使其社会地位没有得到很好保障，从而影响审判人员工作的积极性，最终导致审判队伍不稳。（3）专家介入环境保护诉讼。有的环境保护审判组织通过邀请专业人士担当人民陪审员、人民调解员等角色，弥补法官对环境保护专业知识和技能的缺失，从而达到补强裁判的效果。环境保护案件常常涉及很多专业性知识，这就要求在审判过程中，对一些专业性问题，需要由具有相应专业知识和（或）实践经验的专家就案件涉及到的专门性问题，运用专业知识发表意见。
　　　　　　　表2  各环境保护审判组织人员编制情况表②

　　二、 新民事诉讼法修改后环境保护公益诉讼对人民法院所形成挑战的回应
　　（一）加强机构建设，健全环境保护审判组织，实施“三步走”战略，通过加强机构建制的建设应对环保审判组织缺失。
　　综观全国环境保护审判组织的设置，我们可以看出：目前环境保护审判组织设置处于无序、混乱的状况，缺乏统一化的标准。比如有的法院尚未建立专门性、专业化的环保审判组织，而是挂靠在民事审判庭，笔者所在的X市法院即是此种情形，令人揪心的是，这也是全国法院的普遍现状。但也有的法院在高级法院、中级法院和基层法院等三级法院均设立了专门的环境保护审判组织，如海南省。此外，从本文的前述分析，我们可以发现环境保护审判组织运作标准也是非常不统一，有的是针对本地区环境污染形势严峻才专门成立了环境保护审判庭，从而应对越来越严峻环境污染，如贵州贵阳和江苏无锡。而有的则是在全省、全市司法辖区内将环境保护案件集中到某一个基层法院受理，如重庆。因此，很有必要统一环境保护审判组织的运作标准，理顺环境保护审判组织与法院其他审判业务部门的关系。因为没有专门性的环境保护审判组织依托，人民法院就自然缺乏环境保护审判庭的建设，也无法去配备专业化的审判人员，研究环保案件诉讼的特点和审判技巧与方法。而环境保护审判庭设置过多、过滥不仅会将环境保护审判组织推向“无米下锅”的窘境，而且其本身亦是对司法资源的浪费，抑或干脆转向其他类型的案件的审理而导致对环境保护审判组织设置初衷的违背或异化。
　　因此，笔者设想在当下环境污染越来越严峻的形势下，环境保护审判任务日益繁重的现状下，而新民事诉讼法将环境保护公益诉讼纳入诉讼框架的现实下，人民法院必须统一环境保护审判组织的运作标准，对全国法院的环境保护审判组织设置分三步走战略。第一步，有针对性的对各地环境污染比较严峻、环保审判任务较为艰巨的地区进行环境保护审判组织设置和环境公益诉讼的试水，通过试点、总结相关经验，为下一步继续扩大试点面做准备。如目前贵阳、无锡等地法院开展的试点就是大胆和有益的尝试，笔者建议第一步试点主要以这些现存的环境保护审判组织为样本和试验品展开，通过试点不断探索和总结环境公益诉讼的最佳路径。第二步，在全国范围内铺开，在部分省份的三级法院同时展开。如重庆、云南等环保审判试点较早的法院，建立、健全三级法院的环境保护审判组织。这种在部分面域的试点，我们应当允许各地对环境保护审判模式的探索，如在案件管辖上，是集中到一至两个基层法院受理全省范围内的环保案件还是各地法院比照普通民事案件的管辖进行分别受理；在受案范围上，是仅受理环境保护公益诉讼案件还是囊括破坏环境的刑事案件抑或是将三大传统审判类型的案件进行合并作业。这些问题都可以通过各地的探索与总结、比较进行权衡。第三步，最高人民法院应当将各地在环境保护审判组织设置上所取得经验和发现的问题进行汇总，制定出台关于环境保护审判组织在各级法院的设置方案与具体操作标准，并要求各地法院积极争取当地党委和政府的支持与理解，争取环境保护审判组织的独立建制、人员编制配备、运作经费等，以实现在全国范围内统一环境保护审判组织的案件管辖标准、审理模式和司法审查尺度等。最终形成在全国各级法院均设置环境保护审判组织以应对环境污染形势越来越严峻、环境保护审判任务越来越严重及新民事诉讼法修改后可能带来的环境公益诉讼激增的司法困境。
　　（二）配强审判人员，通过环保审判人员专业化之路应对环保审判压力大、技术难度高的诉讼现状。
　　环境公益诉讼抑或环保审判是一项审理难度大、专业技术性强的专业性审判活动，因此其对相关审判人员的知识结构、审判技能和实务经验均有严格的要求，而非一般的审判人员所能胜任。根据笔者的前述分析，我们可以发现目前已设置的环境保护审判组织在专业化的审判人员配备上可谓乏善可陈。虽然环保审判专业技术性强，所涉及的法律、法规庞杂，但各地法院在设置环境保护审判组织的问题上基本忽略了这个现实，而只是多增了一个普通民事审判庭，多增了几个庭长、副庭长而已，并未突出环保审判人员的专业化问题或回应环保审判专业化的强烈需求。
　　因此，笔者建议，应当突出环保审判专业化的特点，通过配强审判人员，建设一支专业化的环保审判队伍以应对民事诉讼法修改后环境公益诉讼可能激增的困境。第一，要严把准入关，选配年富力强、具备专业知识的法官组建环境保护审判组织。鉴于环保审判专业技术性偏强，涉及法律、法规庞杂和审理难度偏大的事实，在选配法官上，我们应当尽可能将研习过环保法的对口研究生或具备理工科知识背景又精通法律的高学历、复合型人才充实到环境保护审判组织，以在准入上保证环境保护审判组织审判人员的专业化。第二，加强对现有环保审判人员的在职培训和教育，以提升其司法技能和充实其实务经验。准入的专业化只是环境保护审判组织审判人员专业化的一个基础，要组建一支专业化、高素质的环保审判队伍除了严把准入关，做好准入的基础性工作外，还应当开展持续不断的在职教育和培训，以提升其审判技能和丰富其职业经验。根据美国社会法学派霍姆斯大法官“法律的生命在于经验而非逻辑”的著名论断，司法除了逻辑的具备，更可能主要是一种经验性职业，甚至对司法经验的要求更高。因此，为了提升环保审判人员专业的司法技能和审判技巧，一方面，应当注重稳定审判队伍，不宜实行频繁轮岗或流动，因为这是强化教育和培训的前提。另一方面，应当通过到环保审判先进的法院进行考察交流、集中授课、选派到武汉大学环境法研究所等相关科研机构进行学术访问和在职培训、到环保行政执法部门进行挂职锻炼等方式方法以丰富环保审判人员的知识结构和实务经验，积累审判经验。第三，在人民陪审员的选任上，可以优先选任具备专业环境保护知识的专家学者或环境执法部门的资深公务员及相关领导，从而充实环境保护审判组织。很多环保案件涉及专业的理工知识或特定的执法标准，而具备法律背景的审判人员往往不具备这方面的专业知识抑或相关的执法实务经验。人民陪审员制度是具有中国特色和体现人民当家作主的一项司法制度。人民陪审员制度的建立与实施有助于推进司法的民主化与透明化，但其实人民陪审制度的成效和意义不仅仅止步于此，事实上通过选任具备专门知识和技术的人员作为人民陪审员，进而充实到环境保护审判组织的审判人员中，这有助于化解环保案件专业技术性强、审理难度大的现实难题，提升环境公益诉讼案件的审理质量，确保司法权威和威信的树立。
　　（三）加强环境保护公益诉讼立法，扩充相应的法律法规数量，提高立法层级和位阶以应对环境保护公益诉讼中无法可依的窘状。
　　根据笔者的前述分析，我们发现，环境保护立法目前存在法律法规数量偏少、法律层级及效力位阶偏低（法律上，行政法规居多）、法律质量偏低（涉及环境公益诉讼甚至是环境保护的内容偏少、立法过于粗糙导致规定内容极为简单而不具可操作性）等问题。鉴于此，人民法院应当在今后环境保护相关法律法规的修改中用好司法建议权，及时探索和总结环保审判实务中法律法规偏少、法律层级和效力位阶偏低、法律质量不高等问题的应对策略，并形成司法建议或法律草案提交全国人大常委会法工委等相关立法部门，以解决环境公益诉讼立法数量、质量双低的燃眉之急，尽早结束环境公益诉讼无法可依的局面。此外，针对目前环境公益诉讼立法过于粗糙，导致条款规定过于抽象而无可操作性的实际情况，建议各级法院可以就此展开试点，出台相应的实施细则以细化操作标准或者由最高人民法院出台相应司法解释细化法律的模糊规定以破解环境公益诉讼无法可依，所依之法质量偏低的困境。
　　（四）强化司法调研，通过试点和调研总结环境保护公益诉讼中制约环境保护公益诉讼的瓶颈和节点，以完善诉讼运作程序和具体操作标准，从而应对环境保护审判组织无案可收、无米下锅的现状。
　　据部分媒体的相关公开报道，目前很多法院设立的环境保护审判组织几乎都陷入了无案可收，“无米下锅”的尴尬境地。部分环境保护审判组织转而开展非诉执行工作，部分环境保护审判组织则转向了刑事审判领域从而大量审理刑事案件，而相当部分环境保护审判组织则因“无米下锅”而出现审判资源闲置或严重浪费的局面。这除了人民法院本身设置标准设计不科学、评估体系不完善和政绩冲动而导致的盲目设置外，环境保护公益诉讼启动主体不明确、环境公益诉讼诉讼费收取标准混乱及诉讼费高昂等因素亦严重制约了环境保护公益诉讼的健康、稳步发展。而上述总体上均可归结于目前环境公益诉讼处于试点和初创阶段所必然遭遇的诉讼资源匮乏或相关配套设施不到位、诉讼流程不够清晰与明朗、审判程序运作不流畅等困境，这些都让许多有心、有识之士无力、无路提起环境公益诉讼。有鉴于此，笔者以为在今后的环境保护公益诉讼实体和程序立法中应当尽可能听取和吸纳来自检察、审判等实务部门对环境保护公益诉讼的意见和建议，最高人民法院可尝试出台司法解释进一步明确和细化环境保护公益诉讼的提起主体和人民法院的受案范围。如新民事诉讼法第五十五条规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”但对于何者为“法律规定的机关”和“有关组织”则需要进一步明确。再如环境保护公益诉讼是仅限于环境污染还是囊括了环境污染、生态破坏等环境保护纠纷。这些诉讼中需要进一步明确的问题均有待于环境公益诉讼程序运作实践的积累和完善或在审判中不断发展和完善。
　　参考文献：

　　① 张宝：《我国环境保护审判组织概览》（截至2012年7月30日），载法律博客。
　　② 数据来源于：中华环境案件信息网。
　　③说明：按照贵阳市委的批复，清镇市人民法院环境保护法庭系正科级编制，人员配置为12人，其中庭长1名（正科级），副庭长2名（副科级），审判员9名（副科级），另还可以聘用书记员2名、法警2名、工勤人员2名。表中所列数据位目前到位情况。
　　④说明：按照贵阳市委的批复，环境保护审判庭为贵阳市中级人民法院副县级内设结构，核定行政编制8名，其中副县级庭长1名，正科级副庭长2名，副科级审判员5名。表中所列数据为目前到位情况。
　　⑤ 数据源于北大法宝。
　　⑥ 参见黄莎：“我国环境法庭司法实践的困境及出路”，载《法律适用》2010年第6期总第29期。
　　⑦参见别涛：“环保组织：环境公益诉讼的主力军”，载《中国环境报》，2012年10月12日第3版。
　　⑧ 参见王姝：“环保公益诉讼因部门意见不统一未入法”，载《新京报》，2012年8月31日。
　　⑨ 参见别涛：“环保组织：环境公益诉讼的主力军”，载《中国环境报》，2012年10月12日第3版。
　　⑩ 参见：“中国法官到美培训环保法和环保案件审判”，载中国低碳网。

　　（作者单位：江西省新余市中级人民法院）