人民陪审制度是国家审判机关吸收非职业法官参与审理案件的一项司法制度，是公民直接参与司法活动的一种民主形式，也是保障公民权知情权与提升司法力的一种重要形式。然而在具体司法实践操作中，人民陪审员制度却遇到了种种的际遇，使人民陪审的效果过于形式化，出现了陪而不审、审而不议的现象，使人民陪审的功能大打折扣，无法发挥出其应有的功能。本文笔者通过走访多个法院的调查调研，在查阅相关卷宗，认真听取社会各界人士对法院实行人民陪审制度的看法和意见的基础上，深刻地分析人民陪审员制度的现实际遇，并提出了相应的对策，希望对司法实践工作的推进有所裨益。

    一、人民陪审制度的由来及意义

     现代意义上的陪审制度则起源于英国，目前主要存在两种陪审制度：一种是英美法系的陪审团制度，由陪审团裁决案件事实，而由法官来适用法律作出判决；另一种是大陆法系的参审制度，由法官与陪审员共同审理认定案件事实、共同作出判决。我国的陪审制度正式出现于清朝末年。我国现有的陪审制度主要来源于前苏联和东欧国家，从类型上分析属于后者。

    人民陪审在我国历经了几十年的风雨，初步建立了起具有中国特色的陪审制度，但是它却面临着困难重重的境地。回顾我国人民陪审员制度的历程，历经曲折。新中国成立至50年代末期，人民陪审员制度作为我国社会主义民主法律制度的一个重要组成部分，曾有过辉煌的历史。早在1951年我国颁布的《中华人民共和国人民法院暂行组织条例》中规定：“为方便人民参与审判，人民法院应视案件性质实行人民陪审制”。1954年正式颁布人民法院组织法又将该规定具体化，即：人民法院审判第一审案件，实行人民陪审员制度，但是简单的民事案件、轻微的刑事案件和法律另有规定的除外。同年制定宪法将其写入了根本大法。但是在后来又被批判和废弃。1998年时任李鹏委员长关于实行人民陪审制度的讲话，强调了人民陪审有利于促进司法进步。长期以来，陪审制度引起了社会各界强烈的争论，实践证明，对人民陪审制度进行及时的改革势在必行。2004年8月全国人大常委公布了《关于完善人民陪审制度的决定》，并于次年5月1日起正式实施。这是几代人不断探索的结果，广大人民期盼以久，它的出台为世人所关注，但它也加深了我们对人民对陪审制度的认识,由此也引出了颇多的反思。

    这一法律出台实施以来，在实践中出现了许多光陪只当绿叶，陪而不审、审而不议等许多不足，暴露出诸多问题。但是经过各方面的论证，坚持和完善人民陪审员制度的意义有着重大的深远意义，主要体现为：首先，人民陪审员制度是人民群众参加审判案件和直接参与国家管理的一种体现，有利于促进司法民主；其次，随着社会发展与科技进步，一些专业性、技术性强的案件也需要专家陪审员参与审理，以便法院迅速、准确的查明案件事实，保障司法公正；再次，人民陪审员参加个案的审理，发挥了监督作用，避免暗箱操作，有利于防司法腐败；最后，人民群众参与陪审案件，也是一个直接接受法制教育的过程，这对于增强人民的法制观念，维护司法权威，保证依法治国方略的贯彻也大有益处。

    鉴于人民陪审员制度的意义重大，全国人大会议上也曾指出：“要实行人民陪审员制度，这也是促进司法公正的重要制度，并且要完善这一制度。”原最高人民法院院长肖扬同志也曾指出：“司法实践表明，实行人民陪审员制度，有利于人民法院查清案件事实并作出正确裁判；有利于接受人民群众对审判工作的监督，防止司法人员腐败，维护司法公正；有利于人民群众直接接受法制教育，增强法制观念。”《人民法院五年改革纲要》中也强调要完善人民陪审员制度，使人民陪审员制度真正得到贯彻和落实。为解决人民陪审员制度实施中存在的“陪而不审”、“审而不议”等问题，2010年1月，最高人民法院发布了《关于人民陪审员参加审判活动若干问题的规定》，着重对人民陪审员参与审判案件的范围、审判过程中的职权和责任等内容作出明确规定，同时，最高人民法院政治部下发《关于人民陪审员工作若干问题的答复》，对人民陪审员的名额确定、管理、考核等问题进行了较为系统的规定。为实现人民陪审员制度的广泛性和群众性，2010年6月，最高人民法院发布了《关于进一步加强和推进人民陪审工作的若干意见》，要求扩大人民陪审员的数量规模，完善人民陪审员队伍的整体结构，并健全人民陪审员退出、替换机制。

    二、我国人民陪审员的境遇

    （一）落实情况

    现在大庆市让胡路区法院共有法职人员共计87名，共有人民陪审员48名（包括今年已选任的35名人民陪审员），均是大专以上文化程度，均是辖区医疗、建筑、金融、证券、妇联、综治治理等各界精英代表，且综合素质较高。相比其他法院，类似的做法是：对人民陪审员的管理是由政工科负责，都未设置专人管理，对如何选任及如何确定人民陪审员参加案件审理，如何通知其参加庭审等都没有明确的规定，没有形成规范的制度性体系，因而对人民陪审制度的落实相对比较混乱。不过，近日让胡路区法院强化了人民陪审制度的落实，出台了《让胡路区法院人民陪审员管理办法》，设立了人民陪审员工作指导小组，规定人民陪审员选任、培训、表彰等管理工作由政工科负责，人民陪审员了随机抽取，通知开庭等工作由立案庭负责，审陪员的业绩档案管理由审判管理办公室负责。

    （二）人民陪审员制度凸现的问题。

    自从2004年工作以来，笔者经过两次工作调动，曾工作于三个基层法院，并走访了近二十三、四个法院的调研，发现人民陪审员制度在各个基层法院落实的情况五花八门，差异巨大，在具体操作中显露出诸多的问题，人民陪审员制度受到了前所未有的挑战，主要表现在以下几个方面。

   一是法律对人民陪审员制度规定的较少，并出现了许多法律空白。人民陪审员的权利义务规定很不明确，造成管理上的无章可循。又由于陪审员执行陪审职务缺乏约束机制，造成陪审员责任心不强，不少陪审员在执行陪审职务时想来就来，想不来就不来，法院难于对他们提出工作纪律上的要求。实践中经常发生陪审员不能按时出庭，导致案件延期审理的情况。陪审员在执行陪审职务时，对案件事实的查明和对法律的适用负有什么责任，发现错误如何处理，目前法律还没有相关规定，陪审员即使疏于职守造成案件错误，人民法院也追究不了。经走访调研发现个别法院反映法官想在案件上弄虚作假，可以和陪审员串通，由主审法官提出正确的处理意见，由两个陪审员发表不同的处理意见，然后依据少数服从多数的原则，按陪审员的意见下判，可以人为地制造错案，而最后追究责任落实不到任何人头上，因为主审法官的意见正确，而陪审员的责任又没法追究责任。

    由于没有审判纪律制约，陪审员缺乏保密意识，实践中常有人民陪审员泄露审判秘密的情形发生，有的陪审员把合议庭甚至审判委员会的讨论情况、讨论意见，作为普通生活素材在茶余饭后闲谈。另外，陪审案件的范围也没有具体化，哪些案件必须由人民陪审员参加审理还没有具体明确的规定。为此，涉及到利害关系的案件，许多法官为了私利，防止陪审员不听从自己，就不使用人民陪审员参审，而是找一些熟悉的法官组成合议庭，从而达到规避人民陪审员参与的目的。

    二是人民陪审员选任机制具有一定的随意性，造成选出的人民陪审员不具有代表性或普遍性，有悖于当初设定的目的。设置人民陪审员制度主要是为了解决一些专业性、技术性较强或一些重大影响案件及贴近人民生活的民生的案件，要求人民陪审员具有一定的相关专业知识或群众威望高、道德品质好并具有独特的社会经验，推动法官查清案件事实和促进双方当事人达成调解协议，化干戈为玉帛。而现实生活中，一些人民陪审员选任方面存在诸多问题，主要有法院根据自己需要选一些法院内部临时书记员或内勤作为人民陪审员，向人大提请任命，致使选择范围过窄，不具有当地的普遍性和代表性；有的是经过领导酝酿把一些人大代表或妇联等相关人员作为陪审员提请人大任命，致使监督权与审判权融为一体，不利于对司法权的监督；更有甚者是启用一些在校大学生作为人民陪审员，提请人大任命；有的专门寻找一些退休的老干部或特别人员来担任人民员并常驻在法院，提请人大任命等等情形，很少严格按照人民陪审员的决定把握人民陪审员的选任工作。

    三是在人民陪审中的使用上存在着混乱，不利于人民陪审员的功能发挥。在司法实践中，各个法院对人民陪审员的确定上差异较大。有的法院由业务庭直接与人民陪审员联系；有的由立案庭统一调配，也有的法院由立案庭确定，政工部门通知；有的根据案件性质、陪审员的本职工作及地域由业务庭确立后报政工部门登记；有的由政工部门根据实际情况确定；也有的法院采取对人民陪审员进行适当分类，根据案件的性质随机抽签确定；有的由法院指定人民陪审员参与审判具体案件；但也有少数法院出于工作方便将陪审任务交给固定少数陪审积极性较高的陪审员，导致他们变相的成为“编外法官”等。综观这些人民陪审员的参审确定措施，存在着较大差异性，没有形成统一的确定人民陪审员的参加案件审判的标准，上述做法有违全国人大常委《关于完善人民陪审制度的决定》的规定及立法精神，《关于完善人民陪审制度的决定》第十四条就明确规定：由人民陪审员参加合议庭审判的，应当在人民陪审员名单中随机抽取来确定。笔者所在法院最近采取普通案件按照审判流程系统微机自动随机抽取，特殊案件分类抽取的方式是一个不错的借鉴，有利于实现陪审案件的公正性，符合审判工作发展规律，其主要内容是普通案件在所有人民陪审员中随机抽取；针对特殊的案件，可依据陪审员的文化素质、专业特长等因素，根据案件需要按类别随机抽取，并由立案庭负责通知。

    四是人民陪审员陪审案件存在着严重的“陪而不审”“审而不议”的现象。虽然法律规定人民陪审员在陪审时是合议庭的组成人员，与审判员行使同等的裁判权利，但在实践中陪审员参加案件的审理，很少有像审判员一样去认真审查案件事实，并为案件的处理和适用法律问题去动脑筋。事实上他们虽是合议庭的组成人员，但在案件的裁判上发挥不了应有的作用。他们或因为对审判业务不熟，仅从道德、情理方面发表粗浅意见，或因为自己不是法官而不坚持自己的意见，即使自己有不同意见，最后也同意法院审判人员的意见。在与让胡路区法院的陪审员代表座谈中，陪审员自己也认为法院的陪审只不过是一种摆设，基本上没发表过什么意见，这种制度的设定没有太大的实质意义，他们既决定不了案件的处理，也没有能力去为正确处理案件深思熟虑，只是当作一种工作任务来对待，发挥不了集思广益、监督司法的作用。最近，笔者所在的让区法院着力解决这方面的问题，建立了人民陪审员的绩效考核档案，就陪审案件数、出庭率、陪审能力、陪审庭审、陪审合议等方面进行量化考核，并实行严格的奖惩机制，有效调动了其陪审的积极性，推动了人民陪审工作的正常有序进行。

    人民陪审员“陪而不审”的原因是多方面的。一是陪审员缺乏法律知识或专业知识，对审判业务是外行，因为不懂而确实发表不出有见解的意见，陪审案件往往只能从伦理道德方面谈点浅显意见；二是不少法院或法庭请陪审员参加合议庭是目的不正，只是为了解决审判人员不够而无法组成合议庭的问题，请陪审员的目的本身就不是为了案件的正确处理，而是为了在程序上组成合议庭，即是所谓的“拉郎配”；三是陪审员本身存在认识上的障碍，位置没有摆正，没有把自己作为审判人员对待，没有认真地履行自己的职责，认为发不发表意见无所谓，也起不了什么实质上的作用，更有甚者出现陪审员与法官的意见不一致时，无法上审判委员会或无法得到尊重，严重挫伤其陪审的积极性，致使其无法定位；四是我们国家的陪审员既参与案件事实的审查认定，又要运用法律作出实体裁判，而陪审员不仅难以运用证据规则进行事实认定，也难以适用法律去正确裁判案件。

    五是人民陪审员陪审积极性极低，缺少应有的奖惩机制。目前，人民陪审员多数来自于国家公务员行业或企、事业单位的在职人员，他们都有自己的工作和相应的工资待遇，但如果被人大或人民法院任命为陪审员，则他们有义务执行陪审职务，参加人民法院的案件审理工作，与审判员享受同等的权利。但人民陪审员执行陪审职务的工作，无疑是超出其原工作范围的新任务，尽管陪审员执行陪审职务有法律保障，但由于陪审员在人事管理上仍由原单位操作，导致陪审员如到法院参与案件审理，则在原单位只能按请假处理，必然影响其在原单位的待遇及评比，难以协调陪审员原来的工作与执行陪审职务的关系。另一方面，人民法院对陪审员陪审的补助低，多数地区是每天10～20元补助，而不是以其陪审案件的数及效果来计算，上述的补助不足以补偿陪审发生的交通费和生活费。加之法律没有对陪审员明确的政治地位，各地法院又日常疏于管理，也没有其他激励机制，故陪审员普遍把执行陪审职务当作“ 额外负担”，存在应付心理，甚至有抵触情绪，能借故推脱的就推脱不来，积极性不高。另外，人民陪审员的待遇也较低，无法达到当地一般生活水平。笔者走访多家法院发现普遍存在着把人民陪审员当作法院临时工来对待，每月给其开很低的工资；有的虽然规定了陪审补助进行补助，但是就是不落实；更有甚者还不给其交最基本的“三险”，且还没有相应的奖励机制，形成一种大锅饭风气，无法调动其陪审的积极性。

    三、完善人民陪审员制度的对策

    通过以上调研，虽然人民陪审员制度在实施过程中遇到种种困难，但是笔者认为要充分发挥人民陪审员制度维护司法公正、促进司法公开、推进司法民主的作用，就必须积极完善科学、合理且符合我国实际的人民陪审制度。诚然全国人大常委会《关于完善人民陪审员制度的决定》颁布实施后，最高人民法院和司法部为落实《决定》，先后出台了《关于人民陪审员选任、培训、考核工作的实施意见》和《关于人民陪审员的管理办法》，对人民陪审员的选任、培训、考核和管理提出了具体意见。但是如何把人民陪审制度真正落实到实处，笔者认为应当抓好以下几项工作。    

    （一）健全人民陪审制度。由于现有的人民陪审规定比较抽象，可操作性不强，因此要不断地予以完善。主要包括人民陪审员的权利义务具体明确化，尤其是人民陪审的法律地位、人民陪审员的选任机制和使用，人民陪审案件的范围、陪审案件的差错案件追究等方面需要进一步具体化。建议在选用上要设立陪审员资格审核部门，在广泛性和普遍性的基础上多选在一些领域中具有特长或较高亲和力、影响力的人来担任人民陪审员，尽力避免选任本院合同制或临时人员充当人民陪审员，否则有悖于设立人民陪审制度的初衷；在适用上，要采到随机抽取方法，并提前告诉陪审员，让其做好陪审准备工作。尽力杜绝人民陪审员常驻法院的做法，否则影响庭审中发表自己的真实意见。同时，应明确如不按时到庭时应承担相应的法律后果；明确哪些案件必须使用人民陪审员制度，笔者认为以下三类：一是为人民群众关心的案件，如涉及公民民主权利、人身权利和自由或社会影响较大的刑事、民事或行政案件。二是专业性强的案件，如知识产权、医疗事故、海事海商或涉及审计评估的财产案件等案件。三是当事人申请要求由人民陪审员组成合议庭审理的案件。四是涉及到重大公共利益的案件。建立健全陪审责任追究到位制度，因为权利与义务是对等的，不能只享有权利而不享义务，而现在的陪审中，绝大多数法院对陪审的规定只是设定权利，而没有把相应的义务规定在规范之中，造成许多方面无法操作，即使出现了错误也无法追究到人民陪审员的相应责任。

    （二）要建立完善内部管理机制。要认真落实好现有的相关人民陪审制度，完善内部管理机制，使人民陪审员制度得到最大功能发挥。一是加强领导，建立机构。在政工部门设立人民陪审员管理办公室，确定专人抓人民陪审员工作，具体负责人民陪审员的选任、日常管理和培训等工作，建立人民陪审员的个人档案，记录人民陪审员的履历、申请或推荐、任命、参加审判活动及奖惩等相关情况，定期进行检查、考核。同时制定人民陪审员行为规范和详细的工作质量考核标准。二是明确职能，强化责任。建立人民陪审员的管理机构，对人民陪审员的选任、培训、权利义务、参与审理案件的范围、待遇及奖惩等各方面作出明确的规定，使人民陪审员明确自己的权利和负有的职责，增强责任心。三是加强管理，合理使用。在选任上，要体现出选任的广范性与普遍性，要选任出某方面有特长或有影响力的人来参与案件的陪审，推动法官快速查明、查清案件的事实，推动双方当事在达成调解，划干戈为玉帛。在对人民陪审员的使用上，要按照方便人民法院审理案件的需要，根据人民陪审员的专业特长情况，合理安排陪审工作时间，不能完全按照《决定》来随机抽取，应当把随机抽取与人民陪审员个人志愿相结合，让人民陪审员根据自己的爱好、职业特点选择哪一类案件，根据人民陪审员自己工作情况确定时间有效参与陪审工作，同时要根据人民陪审员的不同职业合理安排人民陪审员的陪审工作，这样才有利于诉讼效率，如涉及医疗纠纷案件，可从懂医的人民陪审员随机抽取；婚姻家庭、妇女维权案件，从女性人民陪审员中随机抽取等。

   （三）建立相应奖励机制，提高人民陪审员待遇。根据《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》第十八条、第十九条之规定，人民陪审员因参加审判活动而支出的交通、就餐等费用，由人民法院给予补助。有工作单位的人民陪审员参加审判活动期间，所在单位不得克扣或者变相克扣其工资、奖金及其他福利待遇。无固定收入的人民陪审员参加审判活动期间，由人民法院参照当地职工上年度平均货币工资水平，按实际工作日给予补助。各种必要补助由同级政府财政予以保障。然而各地法院对人民陪审员执行职务补助的发放，在认识上和补贴数量上都存在极大差异。部分法院聘任有工作单位的人民陪审员有固定收入，就不给陪审员发放陪审补助。有按照陪审案件数发放的，但是给的较少，如每陪审一起案件给5元-20元；有按天计算，每天10元左右的标准给付；有按月支付的，发给陪审员200～800元不等的补助方式或按单位编外人员支付其工资；有的参照正式干警支付公共交通费、就餐费，但是落实的较少。总之，人民陪审员还没有一个陪审待遇标准，普遍待遇较低，有的不是由地方财政予以保障，而是单位自筹奖金。因此应提高其相关待遇，规定最低标准，并且由同级政府予以保障。

    经过走访调研，结合上述分析人民陪审员的待遇情况来看，人员陪审员的机制不够灵活，缺乏激励机制，失去应有的活力。因此法院应建立起一套激励机制，激活人民陪审员的应有功能。一是建立考核机制，对人民陪审员考核采取平时考核与定期考核，从审判纪律、审判作风、陪审案件情况、陪审案件的法律效果及社会效果、差错案件的追究等方面进行量化，进行动态考核，并建立陪审员的业绩考评档案，以此作为年终表彰奖励及是否继续提请任用的重要依据。二是建立以人民陪审员陪审数量与质量为基础给予其相应补助及惩罚机制。在案件效果良好的基础上可以规定每陪审一起案件给予其补助数（如山东省昌乐县法院规定每陪审一起给予交通费、误工费等补助50元），但是要求人民陪审员必须做好庭前准备工作，并在庭审过程中认真履行职责，在合议时提出自己相应意见及其依据，不能敷衍了事，否则应给予其相应的罚款，做到奖惩分明。三是协调好人民陪审员的原工作单位关系，做到工作陪审两不误。目前，许多法院基本上聘任的人民陪审员大部数来自本院的临时人员和退休干部，避开了这个协调的麻烦，但是笔者认为这有悖于设立该种制度的目的，因为本院的临时人员无法与在职的法官平起平坐，退休老干部绝大部分只是为了更好地养老，他们不会认真履行陪审的职责，发挥不出陪审应有功能，所以在陪审过程中经常会出现陪而不审、审而不议的现象。建议相关部门应加强规范，要求法院在聘任人民陪审员时，多聘任一些有工作、或没有工作但是非本单位的人员，并有一技之长，在某方面具有特殊的研究人员来担任人民陪审员。在聘任时，要做好其原有工作与陪审案件的关系，需要陪审时，要提前一周通知陪审员，使其做好工作陪审两不误。

    应该说，我国发展到今天的人民陪审制度与西方基本上由不懂法律的外行人组成的陪审团制度有着质的区别，我国的陪审员有一个从外行发展到内行、从非专业发展到专业、从不懂法发展到懂法精通法律的过程，而这种发展过程又基本上是通过参与陪审这种特殊的形式进行的，这种特殊发展形式在我国社会主义初级阶段的社会形式下有着强劲的生命力，笔者相信经过加强和完善的人民陪审制度及相关配套措施，在依法治国的历史进程中人民陪审员一定会成为法院的生力军，充分发挥着其应有的功能。

    （作者单位：黑龙江省大庆市让胡路区人民法院）