证人出庭作证是行政诉讼中的一种常见现象，也是法律赋予当事人的一种诉讼权利。最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四十一条至四十六条虽对证人出庭作证的方式、内容等作了具体的规定，但其不能涵盖证人出庭作证的全部规则，尤其是行政机关申请证人出庭作证的全部规则。笔者综合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四十一条至四十六条及其他相关条款规定，认为行政机关申请证人出庭作证应遵循以下几种规则：

    一、程序规则

    （一）证人以行政机关申请出庭作证。证人出庭作证的方式依《行政诉讼证据规定》的规定只有一种，那就是申请方式。虽然《行政诉讼证据规定》第四十一条明确规定“凡知道案件事实的人，都有出庭作证的义务”，但现行立法绝对不允许证人主动参与行政诉讼，即使行政机关要求执法人员出庭作证也要向人民法院提出申请。

    （二）行政机关申请证人出庭作证一般应在收到起诉状副本之日起10内提出。当事人申请证人出庭作证是其行使举证权利的一种。为了保证诉讼程序的公平和效率不受影响，《行政诉讼证据规定》对申请证人出庭作证的期限作了具体规定。《行政诉讼证据规定》第四十三条第一款规定“当事人申请证人出庭作证，应当在举证期限届满前提出，并经人民法院许可。”根据《行政诉讼证据规定》第一条第一款对行政诉讼被告举证期限的规定，笔者认为行政机关申请证人出庭作证应当在收到起诉状副本之日起10内提出。当然，如果因不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由，不能在收到起诉状副本之日起10内提出的，可以在收到起诉状副本之日起10内提出延期申请，获得法院的准许后，在正当事由消除后10内提出申请。

对于《行政诉讼证据规定》第四十三条第二款所规定的行政机关在庭审过程中要求证人出庭作证的特殊情况，笔者认为仅限定在庭审前无法预见的特殊情形，且该特殊情形也不能违背“先取证，后裁决”的司法原则。

    （三）证人以亲自出庭作证为原则，以提供书面证言为补充。司法实践中，多数当事人往往以证人没空出庭、证人怕得罪人等种种理由为托词，用书面证言来代替证人出庭作证，不少法院对以书面证言代替证人出庭作证掌握的尺度也非常宽松，只要当事人随意提出一个理由，法院一般都准许。由于证人不能出庭作证，使质证的效果大打折扣，甚至使庭审流于形式，申请证人出庭作证一下成为当事人举证的禁忌。因此，为保障当事人充分行使质证权利，人民法院正确认定案件事实，按照直接性原则和言词性原则的要求，《行政诉讼证据规定》第四十一条明确除五种特殊情况外，其余情况下证人都应当出庭作证，行政机关申请证人出庭作证也不例外。

    （四）证人出庭作证应当表明身份。庭审过程中，人民法院对出庭证人的身份、与当事人的利害关系进行审查，其实质就是要求出庭证人履行《行政诉讼证据规定》第四十五条第一款规定的表明身份义务。证人出庭作证时出示其身份的证件，便于人民法院审查证人的身份、资格，同时也有利于证人严肃对待自己应尽的诉讼义务，保障司法的严肃性和诉讼的顺利进行。

    （五）证人不能旁听案件的审理。《行政诉讼证据规定》第四十五条第二款规定：“出庭作证的证人不得旁听案件的审理。”要求证人不得旁听案件的审理是保证证人作出的证言可信性的重要措施。如果证人在作证之前听到其他证人的证言，或者他们之间就作证事项进行交流，证人出于自身利益或者潜意识，有可能根据其他证人的言词有意或无意对自己的证言进行修正，使自己的言词与其他人的证言一致。在证人分属不同的当事人时，事先了解其他证人的证言也容易为证人作出虚假陈述提供便利，从而增加人民法院对证人证言真实性审查的难度。所以，《行政诉讼证据规定》作出上述规定。笔者认为，实践中掌握该规则应注意以下三点：一是证人作证前、作证后均不得旁听案件的审理；二是证人在庭外等待作证时不得交谈案件事实情况；三是法庭询问证人时，其他证人不得在场，除非法庭组织证人对质。

    二、实体规则

    （一）证人应当是了解案件情况、能够正确表达、与诉讼案件的审理结果没有法律上利害关系的自然人。证人资格、作证能力是证人出庭作证时形成有效证据的必要前提，应为证人出庭作证实体规则之首。根据《行政诉讼证据规定》的相关规定，证人应具备四个条件：第一，证人要了解案件情况。对诉讼案件的有关事实、情节和证据有一定程度、一定范围的了解和知晓是证人的首要条件；第二，证人能正确表达意志。能够控制自己的行为，复述感知的情况，准确表达自己的意志，才能够将在案件事实发生过程中或者发生后形成的事实情况，通过语言文字再现出来，成为一种有效的证据，所以，《行政诉讼证据规定》第四十二条规定“不能正确表达意志的人不能作证”；第三，证人与诉讼案件的审理结果没有法律上的利害关系。该条件主要是从证据分类的角度来限定出庭证人所作的证人证言，与案件审理结果有法律上利害关系的人对案件事实的称述，属当事人的称述；与案件审理结果无法律上利害关系的人对案件事实的陈述，则属证人证言；第四，证人只能是自然人，不能为法人或者其他组织。证人对案件的了解是通过自然人的五官和大脑而形成的，法人或者其他组织不具备这些条件，所以，不能成为证人。

    （二）证人应如实陈述其亲历的具体事实。《行政诉讼证据规定》第四十六条规定“证人应当陈述其亲历的具体事实。证人根据其经历所作的判断、推测或者评论，不能作为定案的依据。”该条即是证人诚实作证规则的具体体现。证人诚实作证，是保障其证言具有真实性的前提，也是对证人的最基本的要求，因此，《行政诉讼证据规定》第四十五条明确，法庭应当告知证人诚实作证的法律义务及作伪证的法律责任。

    （三）证人出庭作证的内容不能超出其在行政程序中所作的证人证言。行政机关申请证人出庭作证内容范围限定，一直是司法实践活动中争议较大的问题，对此《行政诉讼证据规定》也没有明确的条文规定。司法实践中有三种截然不同的观点，一种观点认为，行政机关不能申请证人出庭作证。因为，出庭证人所作的证人证言，是在具体行政行为作出后形成的，不符合“先取证，后裁决”的原则；第二种观念认为，行政机关可以申请证人出庭作证，出庭证人可以就其知晓的全部案件事实进行当庭称述。因为，《行政诉讼证据规定》第三条只规定行政机关不得自行向原告和证人收集证据，并没有规定不得在法庭的主持下向证人收集证据，即申请证人出庭作证；第三种观念则认为，行政机关申请证人出庭作证的内容不能超出其在行政程序中所作的证人证言的内容。理由为，行政机关所有的证据均应当在作出具体行政行为前形成，人民法院允许行政机关申请证人作证只不过为证人提供了一个对其之前陈述内容的认可的机会，便于证据的质证和效力的确认，方便庭审活动的进行。笔者赞同第三种观点，认为，行政机关申请证人出庭作证的内容，应当包涵在其作出具体行政行为之前收集到的证据中，如果行政机关在举证期限内向法院提供的证据中没有相关的证人证言，行政机关申请证人出庭作证，则违反了“先取证，后裁决”的原则，因而，其所作的证人证言也不能成为证明具体行政行为合法的证据。

    对于被告提供的补充证据和新证据，除非证人同属行政机关和相对人，在法庭审理过程中，提供了截然相反的两种证人证言，否则，在内容上同样要满足不超出其在行政程序中所作的证人证言范围的要求。

    以上为本人对行政机关申请证人出庭作证规则的一点浅显看法，不对之处，望各位同仁批评指正。