执行救助是在民事执行过程中，确因客观原因，申请执行人的债权尚未实现，且其生活又特别困难时，由法院提供一定物质帮助的救济行为。它受到中央和最高人民法院的热切关注。但是，国家层面的统一制度尚未形成。目前的执行救助主要是各地各级地方法院试点，实践的产物，可谓五彩缤纷，神态各异。为了切实保障申请执行人生存权，实现社会和谐，长治久安，亟需构建统一、明确的执行救助国家制度。近年以来的司法实践，为该项制度的构建，廓清了理论基础和价值目标。在此基点上，分析目前执行救助存在的问题，归纳共通的救助范围、对象、程序和具体措施，乃是构建我国统一执行救助制度的理想途径。

    一、执行救助的基本内涵与特征

    执行救助，是指在民事案件执行过程中，因客观原因，申请执行人债权尚未实现，且生活又确有困难时，由人民法院给予适当物质帮助的救济行为。由此概念可见，执行救助具有如下表征:第一，性质上，执行救助是临时性、应急性、一次性的司法救助。是故，申请执行人在同一个案件中只能申请一次；第二，目的上，执行救助并非人民法院替代被执行人履行债务，而是为执行过程中“特别困难”的申请执行人提供的临时性帮助；第三，原因上，执行救助主要是针对因遭受侵害而不能维持当地最低生活标准，或因部分或全部丧失劳动能力、缺乏必要的生活及医疗费用、生活难以维持，或因受害致死给家庭生活造成巨大困难的，且申请执行人的债权因客观原因未能实现的情形；第四，主体上，执行救助是由人民法院实施的救助行为；第五，对象上执行，救助的对象是已进入执行程序，债权尚未实现，且生活严重困难而急需救助的申请执行人。

    对全国集中清理执行积案活动检查验收的结果表明，全国各省、自治区、直辖市以及绝大部分地市及县、区均有效开展了执行救助活动，并就建立执行救助发布了专门文件。但是，全国性，统一、明确的执行救助制度尚未建立。近几年关于执行救助的讨论和实践探索，为执行救助的国家制度化，逐步廓清了理论基础，明确了价值目标。

    二、执行救助制度的理论基础与价值目标

    执行救助是立足于社会福利观、利益均衡、风险分担及回应型法等理论基础上的制度化追求。它体现了现代文明国家视域下的社会福利观念，是对公民生存权进行优先保障的利益平衡机制；是对社会风险进行分担与均衡的非常规形态；是对和谐社会大背景下公民需求的合理回应与理性满足；是“司法人本思想”的具体表现，体现了司法的人本关怀。

    （一）理论基础

    1.社会福利观

    社会福利，是一个需要从不同层次，不同维度进行理解的复杂概念，在不同时代、不同国家、不同学者中，这一概念也有差别。 在此，笔者对之持广义理解，将它视为公共政策或社会政策视角中的概念。即认为，凡与国家运用财政所支付的“公共”或“社会”计划有关的都属于社会福利，包括各种社会救助、津贴补助、社会保险、公共卫生、社会关怀服务等。它是社会中所有成员的福利总和，但又非简单相加，而是结构和价值的整合。罗尔斯指出，社会福利的质量是由社会中处境最差的人决定的。只有在最差的人之处境得以改善，社会福利才会整体性增加。帕累托则为社会福利制定了这样一个标准：当群体中一名或更多成员的处境被改善，而无一名成员的处境被恶化时，社会福利就增进了。申言之，为了增加社会福利，就需要制定公共政策，保障公民个人，尤其是那些身处危困之中的弱者福利的最大化实现。因此，由国家对特殊困难的申请执行人提供一定的帮助，以实现社会福利的基本均衡和福利总量的持续增加就十分必要。

    社会福利观是同私人福利观相对立的观念，它发源于理性神话的破灭，以法律最终确立了对“弱而愚的人”关切而形成；它要求尊重当事人的地位，给予“弱而愚的人”特殊关切和保障。执行救助，恰是通过对难以借助法院执行实现其生效债权，且生活特别危困的弱者进行救助的策略。它与现代社会福利观的基本要求和核心理念形成一致，为社会发展增加了和谐因子。正是因此，重视贫困群体的权利诉求，增进他们的利益需要，并随着社会财富的积累而不断建构和完善对弱势阶层及其贫困群体的反哺机制，已经被证明是人类社会和谐稳定发展的不二法门。

    2.利益平衡理论

    利益平衡理论兴起于欧洲大陆利益法学理论运动。在利益法学者的观念中，利益平衡是解决各种利益冲突的原则和原理。它意味着，在相互冲突的社会群体中的一方利益应当优于另一方的利益，或者冲突的双方应当服从第三方利益或整个社会的利益”；为了进行利益衡量，法官应当认识所涉及的利益、评价这些利益各自的份量、在正义的天平上对它们进行比较，以便根据某种社会标准去确保其中最为重要的利益的优先地位，最终达到最为可欲的平衡。

    利益均衡理论在执行救助制度中体现在两个层面。第一个层面，是利益主体之间的竞争和平衡。这涉及执行申请人和被申请人之间，以及执行申请人与其他社会成员之间的竞争与均衡问题。对于每个社会成员而言，利用国家或社会资源的可能性和现实性应该是同等的，但是基于不同的情形，相异的原因，每个成员实际获取和利用资源应该有所不同。对于执行程序中的当事人是否应予平等保护问题，可谓见仁见智。尽管有学者主张法律面前人人平等，提倡“执行当事人平等主义”，但是，不能否认，保护债权是执行程序之目的，在保障被执行人基本生活的前提下，债权人应受优先保护。所以，“执行当事人实际不平等”。对于被申请执行人而言，执行救助不予适用，除了虑及民事诉讼法对被执行人已“极尽关照” 外，主要是为防止个人规避责任或转移风险，防范新的社会矛盾。所以，执行救济的对象需要限定为申请执行人。这正是，对申请执行人与被执行人进行利益衡量的结果。同时，救助对象限定为申请执行人，自然也就意味着，对申请人与其他社会成员之间的利益衡量。因为国家财政资源来自公民个体，每位个体也享有平等获取和使用的机会。正常情况下，这是理所当然。但是，当特定个体在受到生存威胁而凭借自身的力量难以摆脱危急时，国家资源（社会福利）就有必要向其倾斜，给予其适当帮助，以平衡该个体与其他社会成员之间的利益。

    第二个层面是，利益（权益）之间的竞争与平衡。这涉及申请执行人的生存权、债权与被执行人的生存权之间的冲突与平衡。在现代执行理论中，学者们比较关注申请执行人的债权与被执行人的生存权，并普遍认为“生存权高于债权”。但是我国现行民事诉讼法第219和220条之规定却仅仅体现对被执行人的“特殊照顾”。该二规定对被执行人的劳动收入和财产进行了限制。即指，即便被执行人的义务尚未履行或者尚未履行完毕，法院仍应为其自身及其家属保留生活必需费用和必需物品 。这体现了被执行人生存权 高于申请人债权的理念。但是，反观申请执行人，却没有体现其生存权高于债权理念的规定。法律在保护被执行人和申请执行人生存权上失去了平衡，给人以厚此薄彼之感。此故，很有必要建立合理的执行救助制度，切实保障申请执行人的基本生存。

    3.回应型法理论

    诺内特和塞尔兹尼克将法律现象划分为三种类型：压制型法、自治型法、回应型法，分别指，作为压制型权力的工具的法律、作为能够控制压制并维护自己的完整性的一种特别制度的法律、作为回应各种社会需要之愿望的便利工具的法律。回应型法实际上调和了自然法与实证法的矛盾，以兼顾秩序统治与公平正义。回应型法更为注重公共目的之实现，是对现实问题的回应，并且是“能够超出形式上的规则性和程序上的公平而迈向实质正义的法律体系”，能够缓解法律“权威被侵蚀，其正统性受到普遍怀疑；缺少合意削弱了众所公认的道德的有效性”等危机。回应型法理论的重要意义在于，对整个法律体系而言，它意味着法律体系的自我修复，这种自觉修正的动力不在于别的东西，而源于公众的需求。由于现有法律体系不健全，导致申请执行人的生存权无以保障。执行救助，是公共政策对申请执行人生存权与债权，持续、深入关注的结果，它不仅强化了公众对法律的尊重与认同，也更新着整个法律体系，使其臻于至善。

    4.风险分担理论

    风险分担，又称风险均沾，其主要包括风险分摊说和社会保险说。按照该理论，公民赖以共同生活的社会环境所伴生的风险是一定的，每位公民遭遇并承担风险的几率不是与财富、声名等直接相关，它取决于公民参与社会活动的广度和深度。诉讼乃是每位公民可能遭遇的社会风险，执行风险亦是社会风险在执行阶段的延伸。当某个公民遭受这种风险时，一定意义上也是在替其他社会成员承担，正是如此其他社会成员才可以幸免于难。这与霍金，“凡一个人主张一个权利，实在就是为一切享有此项权利的他人——在同一法律系统下的现在和将来的任何人——主张他们的权利”的言论，原理相通。现代社会为了避免这种风险过于集中而使特定群体陷于危困，普遍通过社会保险的方式对之进行转嫁和均摊。其主要方式就是通过政府的公用税收，埋付保险。沿此思路，执行救助，就是政府借助救济特别困难的执行申请人，进行风险分担与均衡的正当政策。

    （二）价值目标

    执行救助主要有两个方面的价值。一方面是：扶贫济困，趋近实质公平正义，消融社会矛盾。第一，执行救助不仅使确有困难的申请人得以维续基本生活，而且缓解了申请人与法院之间的紧张关系，安抚了申请人对执行机构，甚至是对社会的不满情绪。第二，执行救助在不损害他人利益的前提下，使社会弱势群体的基本生存权、生命权、健康权得到保障，是一种特殊的司法保护手段，也是一种利益平衡机制，它使社会更趋于实质公平，更接近实质正义。这在一定程度上消融了社会矛盾。

    另一方面是：为弱势申请人救急，彰显司法的人本关怀，防止产生新的社会矛盾。执行申请人一般均属弱势群体，他们不仅在经济上处于弱势地位，更为突出的是，在政治与法律上，常被“边缘化” 。因此，他们往往采取非理性的方需要帮助的人，其他人只能暂缓。”但是，“没有立法，给谁不给谁，没有一个统一标准，只能谁的哭声大，就给谁多一点，在事实上造成了新的不公平。”此外，适用的案件范围和类型不明确，也会引发申请执行人心理预期的混乱乃至非理性提升。

    （三）执行救助基金的发放标准不一，程序混乱

    实践中各个法院发放救助金的标准普遍不高，且各有不同。多数法院救助金额在5000元以下，并且设置了标的额比例与金额上限两道标准。这体现了执行救助“临时性救急措施”的特征。依我国经济社会发展现状，5000元一般可以帮助申请执行人在一定时期内维持正常生活。但各地的经济社会发展不均衡，只以执行救助金的绝对数额为标准，“一刀切”的做法绝不可取。目前，法院系统对执行救助额度和发放标准尚未形成统一意见，这也成为阻碍执行救助工作广泛深入开展的一大难题。

    （四）资金来源单一，管理混乱

    资金不足是执行救助基金制度发展的又一障碍，也是理论与实践特别关注的一个问题。资金不足的重要原因是，来源单一，且数量有限。从全国目前总体情况来看，救助基金主要来源于政府的专项拨款。受制于地方财政的不均衡等因素，法院推进执行救助严重缺乏动力。所以，积极拓展救助基金的获取渠道至关重要。当下，部分法院努力争取社会捐助的做法，实为明智之举。但是，由于统一的制度尚未确立，各地各级法院的做法可谓五花八门，有悖国家行为的严肃性，也有损制度的庄重性。同时，执行救助基金的管理也是大问题。目前，基金管理既不讲策略，也无程序规制，混乱不堪。这可能滋生腐败，引发新的社会矛盾，损害社会公平与正义。

    （五）恶意骗取救助的惩戒机制缺失

    “放弃或忽视惩罚性公正，这种做法本身就是不公正，而且等于一种分配上的不公正，因为如果不以公正的暴力去对抗不正义的暴力，不去惩罚各种为恶，就意味着纵容不正义的暴力和帮助做恶，也就等于允许恶人谋取不成比例的利益和伤害好人”。为防止恶意骗取执行救助，就必须设定相应的惩戒机制。试点中，各地普遍存在“依照有关法律规定予以处罚”的粗糙规定。但是，到底该依据何法律规定，则因指向不明而流于形式。另外，为防止执行申请人过分依赖法院，提升整体执行效率，还需要建立相应的追偿机制。

    四、统一执行救助制度的构建

    （一）执行救助的决定与实施主体

    结合实践，笔者以为采取执行救助决定权和执行救助金发放权相分离的二元分立模式最为合理。即指，法院负责审查执行救助申请并作出决定；民政部门或非政府社会组织负责发放救助金。理由是：首先，法院最为熟悉案情和当事人基本情况，具有审查和决定救助申请的便利条件。其次，相较于专职司法，略显呆板，缺乏生气的法院而言，这些部门或组织，功能多元，活动范围广泛，活动方式更为生动，更具活力。因此，他们更富有参与社会管理活动的热情；他们的参与不仅有利于相关政策与制度的传播、推广，更有利于通过富有热情和亲和性的活动营造社会和谐。最后，权利的分离与分立有利于监督与制约。权力的分离保证资金的安全, 也可使机构之间相互监督；同时，让民众清楚资金的性质、来源以及法院的职能定位。

    （二）适用执行救助的案件范围

    纵观试点的总体情况，执行救助的案件范围，大体可归纳为如下几类：一是刑事附带民事案件。此类案件进行救助的前提是，被告人缺乏赔偿能力且被害人亟需救助；二是事故类案件。如道路交通、工伤、医疗事故或其他人身损害赔偿案件；三是追索特殊债权的案件。如追索赡养费、扶养费、抚育费或抚恤金、养老金、社会保险金案件；四是其他案件。

    （三）执行救助基金的发放标准与程序

    对于执行救助金的发放标准，笔者赞同设置执行标的额比例与金额上限两道标准。具体讲，“在执行标的金额的5%－20%之间，最低为当地1个月的最低生活保障费，最高不超过24个月”。

    在发放救助基金的程序上。首先，申请执行人提交书面申请并提交生效法律文书、身份证明、户口本、当地政府的派出机构或办事处、村委会出具的证明其生活特困的证明。其次，由本案执行负责人对申请人的条件进行初步审查后交由人民法院分管执行工作的副院长审核并提交专门的机构集体讨论决定。最后，符合条件的，由法院内设的执行救助办公室核定救助金额并书面通知民政部门或选定的非政府组织从救助基金专用账户中支付救助金。

    （四）执行救助资金来源与管理

    结合当前各地法院的试点工作情况，笔者主张执行救助基金可以由以下几方面组成:一是地方财政预算。二是诉讼费。笔者以为，可以从诉讼费和执行费中提取一定比例来补充执行救助资金。比如浙江萧山法院〈司法救助专项资金使用管理办法〉（试行）的实施意见》中规定司法救助基金为100 万元， 资金来源主要是区财政安排以及在财政中的法院诉讼费。三是执行罚金。依据现行民事诉讼法的规定，人民法院对单位和个人可处罚金。可以考虑，将收取的罚金全部或部分充入救助基金。目前，已有地方法院采取这一做法，如永康市人民法院从每年追缴的罚金中以20%的比例提取用于补充执行救助基金。银川市两级法院每年从法院罚没款中提取10%—15%纳入救助专项基金，专户存放，专款专用。 四是社会与慈善捐款。实践中，法院救助基金中很大一部分来自于社会捐款。社会团体、组织、企事业单位和个人的捐款是救助资金的一个重要来源。五是其他来源。比如，陕西省西安市长安区法院、检察院、公安局、民政局共同签署了文件，在交通肇事案件中，民政部门可以作为附带民事诉讼原告人为维护“无名氏”权益提起诉讼。“无名氏”死者的赔偿金由民政局单设会计科目保管，并建立财务账册。赔偿金保存5年后无人认领的，可转入社会救济基金账户。

    关于执行救助基金的管理，目前各地法院的做法不一。如《云南省高级人民法院民事执行案件司法救助实施办法(试行)》中规定，救助基金由法院管理。石门人民政府在《特困对象案件执行救助基金管理暂行办法》规定，由县政府成立特困对象案件执行救助基金领导小组，由常务副县长任组长。《永安市特困群体实行执行救助实施办法》规定，执行救助基金由民政部门管理。 笔者以为，执行救助基金由民政部门或非政府组织来管理更为合适。理由是：首先，其精力和能力可以充分保证基金管理。其次，这也权利分离与分立的需要。最后，有利于监督，有利于保障执行救助的合理有序进行。

    （五）恶意骗取救助的惩戒机制

    实践中，一定会有一些投机者，极尽所能，恶意骗取执行救助。所以，设置相应的惩戒机制尤为必要。笔者以为，对于恶意骗取执行救助金者，可设置民事和刑事制裁制度。民事制裁方面，可将恶意骗取行为纳入妨害民事诉讼行为体系，对其处以罚款和拘留。刑事方面，对于情节、手法、影响较为严重、恶劣者，可以依照诈骗罪来处理。

    另外，可以设立执行救助基金追偿制度。如若日后，申请人的债权得以实现，就应该从其债权中划分等于其所获执行救助金的款项，返归和补充执行救助基金。这样，既可以保障救助基金源源不断，又可以防止申请执行人产生依赖，提高执行效率。

    在当前形势下，执行救助制度的建立将是一个筛选，整理和论证的艰难过程，但无论如何，通过修订民事诉讼法或者单独制定司法解释，构建国家层面的统一执行救助制度乃是大势所趋，它必将为我国和谐社会的构建增色添彩。