诉前调解，顾名思义，是有关机关、企事业单位、社会团体或个人在当事人之间矛盾进入诉讼阶段前对该矛盾依法进行的各种调解工作。笔者认为，诉前调解应包括广义诉前调解和狭义诉前调解两种。广义的诉前调解是指包括人民调解、行政调解、仲裁调解及人民法院在案件受理前的调解等在内大调解机制中各种性质的诉前调解工作。人民调解，是指在人民调解委员会主持下，以国家法律、法规、规章和社会公德规范为依据，对民间纠纷双方当事人进行调解、劝说，促使他们互相谅解、平等协商，自愿达成协议，消除纷争的活动。行政调解，就是国家行政机关依照法律法规的规定，在其行使行政管理的职权范围内，对特定的民、商事纠纷及轻微刑事案件在分清是非查明事实的基础上，在纠纷当事方平等到自愿意的前提下，所进行的一种通过调而解纷的行政活动。仲裁调解是指仲裁庭在作出裁决前，在仲裁庭主持下，双方当事人自愿协商、共同达成调解协议。其他还有律师调解等，但仍以人民调解、行政调解为主流（《论我国的行政调解》，作者蔡武）。狭义的诉前调解应指人民法院在案件受理前所做的调解，即在当事人提起诉讼而人民法院正式受理前这一时期内对矛盾所做的各种调解工作。诉前调解是在法院主持下的调解，调解的主持人是法院，法院可以自己调解，也可以同其他调解人员诸如人民调解员等一起调解（《浅谈法院诉前调解机制的建立和完善》，作者江苏省无锡市惠山区人民法院刘建平）。诉前调解程序独立于诉讼程序，同时又与诉讼程序紧密相连，在性质上它属于替代诉讼的纠纷解决程序。如前所述，我院预立案调解制应属诉前调解。本文仅从狭义的诉前调解角度探讨诉前调解制度的完备。

    诉前调解制度的确立和实施，是时代发展的需要和产物，是创新调解机制的重大突破，是一化解矛盾的利器，是符合社会主义法治理念和司法规律的一项调解制度。作为纠纷解决机制，诉前调解对于高效地解决社会转型期的矛盾纠纷具有重要意义（《浅谈法院诉前调解机制的建立和完善》）。

    一、诉前调解制度建立的背景和依据

    1、当前我国所处的经济和社会发展阶段的需要。我国正处于经济社会发展的重要战略机遇期和社会矛盾凸显期，维护社会和谐稳定的任务艰巨繁重。因此，加强和落实诉前调解制度，是与时俱进，深入推进三项重点工作，不断增强调解意识，积极创新调解机制，建立健全多元调解方式，化解当前社会矛盾的迫切需要。

    2、政策依据。最高人民法院《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》确立了诉前调解原则，规定法院在收到当事人起诉状或者口头起诉之后、正式立案之前，对于未经人民调解、行政调解、行业调解等非诉讼纠纷解决方式调处的案件，要积极引导当事人先行就近、就地选择非诉讼调解组织解决纠纷，力争将矛盾纠纷化解在诉前。要进一步加强与人民调解组织、行政调解组织以及其他调解组织的协调与配合，有条件的基层法院特别是人民法庭应当设立诉前调解工作室或者“人民调解窗口”，充分发挥诉前调解的案件分流作用。可见，最高人民法院制定该政策的初衷就是加强诉前调解，最终实现案件分流，预立案诉前调解制度，总体上符合该政策，达到了诉与非诉的分流。

    3、司法功能重新定位需要。法院已实现由职业司法机构向服务型机构角色的转变，“解决纠纷，化解矛盾，维护稳定”成为当前和今后一段时期法院司法功能的首要目标。新的工作目标需要不断加大调解力度，更需要多种多样的多元调解制度的制定、确立、推广，最大程度地化解社会矛盾。

    二、诉前调解制度的地位和作用

    诉前调解承担着人民调解和行政调解等调解与诉讼调解的对接，它已经成为在现有的调解制度之外的一种全新、独立的调解模式，之所以如此，笔者认为原因在于：一是诉前调解所处阶段不同。我们推行的诉前调解制度，是由法官进行诉前调解，区别于人民调解和行政调解等其他调解，它处在是在人民调解和行政调解等调解之后、诉讼之前这个阶段；二效力不同。是不管制不制作调解书，因为该调解协议是法院主持下达成的。不需法院重新确认，直接具有法律效力和具有执行力。

    从实践来看，2010年，我院共预立案案件556件，预立案调解成功457件，解决争议标的额27,6万元，预立案调解率达80.13%，高于全省平均水平3.9个百分点，当庭履行率达92%，为当事人减少诉讼成本14万余元，取得了较好的法律效果和社会效果（《谈谈威县法院的预立案调解制度》，宋怀春）。2011上半年，通过加大对诉前调解实践与试行力度后，通过诉前调解与诉讼调解的对接，调解率和撤诉率均有了大幅提高，个别庭室甚至达到了100%，审限也大幅缩短，大量矛盾得以在诉前化解。实践证明，诉前调解制度具有较大的优势，对于化解纠纷，维护社会稳定、构建和谐社会有着不可替代的重要作用。

    三、诉前调解应坚持的适用原则

    1、合法自愿原则。一方面，一切调解工作不能违背法律禁止性规定，不能违背社会公序良俗，包括两个层次即：调解方式方法不能违法，调解达成的协议不能违法。另一方面，达成调解意向应是当事人双方自愿的，不能以拖、靠等各种手段来逼迫当事人就范，否则，调解就变了味道，就是以国家公权力挟迫私权力对实体权益作出让渡性处分。

    2、便民原则。诉前调解就是一项司法便民措施，一是程序应简便灵活，二是时间、地点应不受限制，三是举证与法院依职权调解取证应互相结合，不应只限于坐等当事人提交证据。

    3、及时原则。迟来的公正不是公正，在双方当事人不能达成一致调解协议情况下，不得久调解不决，应尽快在当事人申请下将案件转为正式立案，进入诉讼阶段。

    其他如调解优先原则、全面调解原则，合力化解原则、司法支持原则、依法审查原则（江苏省《关于诉前调解工作的若干意见》）。

    四、目前诉前调解制度存在的不足

    一项新制度的诞生总会伴随着这样或那样的不足，随着不断的从实践到理论，再从理论到实践，反复的修正补充，才会逐渐达到成熟，日臻完善。同样，由于诉前调解制度尚处于摸索试验阶段，没有规范的法律规定，没有现成的模式和经验可以借鉴，因此，不完善之处再所难免，笔者认，诉前调解制度目前还存在着以下几方面欠缺。

    1、监督约束机制还不健全。主要是调解制度的监督约束，尚没有系统规范的条文进行详细全面规定，比如对诉前调解时间没有强制性规定，如何监督谁来监督，超过了期限如何惩罚，谁来惩罚等均无详细规定，存在较大随意性。

    2、诉前调解与人民调解、行政调解等调解衔接机制不完善。这里有客观原因 ，一是人民调解、行政调解还没真正发挥调解作用；二是宣传不到位，当事人对人民调解、行政调解等还不认识，不信任，未经他们调解直接到法院起诉；三是我们法官在收到诉状后，对部分案件未告知当事人先行由其他调解组织诉前调解，导致法院诉前调解工作量仍然较大，任务较重。

    3、诉前调解率未纳入法官考核体系。目前我院虽然对诉前调解制定了一些激厉措施，但在考核办法中自最高院至基层法院，仍均未把诉前调撤率计入办案法官业绩当中，影响了法官工作积极性，导致本可不予立案的案件也转为正式立案，浪费了司法资源，加重了当事人的讼累。

    4、司法效率不高现象普遍存在。司法效率不高并不是因为诉前调解设计的不好，而是在执行诉前调解过程中 ，有些办案法官为了应对考核和涉诉信访等诸多方面问题，通常采取或明示或暗示的各种手段，通过数次或长时间的“调解”工作，压制当事人接受调解，这难免会引起当事人的强烈反对和不满，至于接受法官对其不利的调解结果，实出于对诉讼经济和时间成本的核算，当属无奈，因此司法效率普遍不高。

    五、完善诉前调解的几点建议

    1、建立健全监督机制。一是成立专门机构负责诉前调解工作。由于诉前调解工作量繁重且制度不成熟，因此需要成立专门机构来负责这项工作的开展、调研、检查、评估，二是制定完善的实施细则、考评机制、约束制度，以期提高司法效率，实现司法公正，最大程度维护社会的稳定，促进社会和谐。

    2、建立健全诉前调解对接机制。人民调解、行政调解等由于与诉前调解没有对接机制，许多调解资源没有被充分利用，没能起到案件分流作用，导致诉前调解案件较多，办案法官压力比较大。因此，有必要把人民调解、行政调解等与诉前调解纳入统一调解机制中，实现人民调解、行政调解与诉前调解无缝对接，比如某些案件必须告知当事人在经过人民调解或其他方式的调解以后，才能到法院诉讼，以期减少法院诉前调解的案件数量，节约司法资源，提高司法效率。

    3、将诉前调解率计入法官业绩考核。仅有奖励还不够，由于大量的诉前调解成功的案件未计入法官业绩，办案法官为了增加调解撤率，把大量没有必要正式立案的案件转为正式立案，这无形中增加了法官的工作量，占用了大量的司法资源，给本来就繁重的审判工作雪上加霜，也加重了当事人的讼累，实无必要。因此，建议将诉前调解率计入法官业绩考核中。

    （作者单位：河北省邢台市威县人民法院）