人民法院对非诉行政执行案件的合法性审查是法律赋予人民法院行政审判庭的权利，《行政诉讼法》第一条确定的立法宗旨是，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，《行政诉讼法》第五条确立了法院审理行政案件对具体行政行为是否合法进行审查的原则。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题解释》（以下简称《若干解释》），第九十三条明确规定了法院审查的权力，“人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后，应当在30日内由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，就是否准予强制执行作出裁定，需要采取强制措施的，由本院负责强制执行的非诉行政行为的机构执行”。此条文的核心内容是，法院应当“对具体行政行为的合法性进行审查”，其主要意义是，明确了法院对具体行政行为合法性审查的原则的适用范围，更加符合《行政诉讼法》的立法精神。

　　二、人民法院对行政非诉执行案件进行审查的特点

　　（一）、审查具体行政行为的主体是否适格

　　行政机关在作出具体行政行为时必须具有主体要件或资格要件。因此，对行政管理相对人做出具体行政确认，处罚等具体行政行为时，行政机关应当提交具备行政主体资格的证据，具备法人资格的应当提交法定代表人身份证明，被授权的组织应当提交授权委托书，以便审查是否存在有无职权或超越职权的现象。行政主体可以分为以下几类：一是行政机关，即各级人民政府及具职能部门二是法律授权的派出机关和派出机构或其他组织。与行政主体相对一方叫行政相对人，作为行政相对人可以是个人也可以是单位其他组织，如果是个人的应当写清基本情况 身份证号码等，如是法人或其他组织应当提供工商登记资料等。

　　（二）、审查具体行政行为事实证据是否合法

　　行政机关作出的具体行政行为认定事实如果主要证据不足，就意味着该具体行政行为缺乏事实基础，违反了该项原则，就属于违法具体行政行为。因此，具体行政行为的主要证据是否确实充分，是人民法院判断具体行政行为是否合法的要件之一。行政机关作出具体行政行为必须事实清楚，证据充分，法院对于行政机关提供的法律文书认定违法事实是否存在，所证明该行为的证据形成是否合法，主要看提供书证的是否原件。提供复印的，是否注明出处，是否经保管部门核对无异议，加盖公章，对于询问笔录，陈述谈话笔录等，是否有行政执法人员、被询问人，谈话人的签名或盖章。对行政机关提供的现场笔录，应当审查是否载明勘察时间、地点和事件经过，是否有执法人员，当事人签名，当事人拒绝签字的，是否邀请基层组织或其他人在场。如果行政行为事实不清或主要证据形成不合法，应当裁定不予执行。

　　（三）、审查具体行政行为适用法律、法规是否错误

　　行政机关作出行政行为时，应当依据法律、法规。如果行政机关作出具体行政行为时，适用法律、法规错误，就意味着相应具体行政行为没有正确的法律依据或者缺少必要的法律根据。因此，法律适用的正确是行政行为合法的重要条件。在审查判断具体行政行为适用的法律、法规是否正确时，首先应当认定具体行政行为究竟适用了哪些具体的法律、法规及规章的名称和具体的条文，在一个条文中，有多个款、项的，应当写明具体的款或项。

　　（四）、审查具体行政行为有无违反法律程序

　　行政程序是由行政机关作出具体行政行为的方式、步骤、顺序和时限组成。因此，具体行政行为是否违反法定程序主要审查：1、法定方式，根据法律规定，行政非诉执行案件应当适用一般程序，行政处罚或行政征收应采用书面形式，不能采用口头形式，如果没有书面决定书，即违反法定程序。2、法定步骤，根据法律、法规及规章规定，行政机关作出具体行政行为步骤一般是调查取证，听取当事人陈述和申辩，行政机关负责人审查并作出决定，最后将决定书送达当事人。3、法定顺序，顺序不能颠倒，如果作出具体行政行为时顺序颠倒则违反法定程序。4、法定时限，法律、法规及规章有关行政程序的时间限制的规定，就是要求行政机关必须在规定的期间内完成，否则就属于违反法定程序。

　　（五）、审查行政文书及送达方式

　　行政法律文书的审查应当包括对文书的主体，事实与证据、法律依据、处理结果、救济方式、公章和时间这六个方面进行审查，只有具备这六大要素，才可以认定该行政法律文书在形式上具有完整化和合法化。

　　对于行政文书的送达，应审查：1、如果受送达人是公民的，是否由本人签收，本人不在是否由同住成年家属签收；2、如果受送达人是法人或其他组织的，是否由法定代表人或负责人签收，如果有委托人的，是否交代理人签收；3、留置送达的，应注意送达是否符合法律规定，如果当事人签收的，行政机关应当邀请有关基层组织或所在单位代表到场，并在送达回执上说明拒收理由和日期，由送达人见证人签名或盖章后，将文书留置送达。

　　（六）、审查申请执行期限是否合法

　　最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第八十八条规定：“行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出。逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。”在审查行政非诉案件时，对申请执行的期限应区分以下几种情况：1、依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”可以推断出被执行人的法定起诉期限届满之日即被申请人在知道作出具体行政行为之日起三个月。因此在通常情况下，行政机关应于被申请人在知道具体行政行为之日起三个月后的180日内提出申请。2、申请执行人作出具体行政行为时，未告知被执行人诉权或者起诉期限的情况下，申请执行人应于被执行人在知道或应当知道具体行政行为之日（从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年）起三个月后的180日内提出申请：3、被执行人不知道行政机关作出的具体行政行为内容的情况下，申请执行人应于被执行人在知道或应当知道具体行政行为之日（对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起不超过20年，其他具体行政行为从和出之日起不超过5年）起三个月后的180日内提出申请；4、由于不属于被执行人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。因人身自由受到限制而不能提起诉讼的，被限制人身自由的时间不计算在起诉期间内。在这种情况下，申请执行人应于被执行人不属于其自身原因消除或恢复人身自由之日起三个月后的180日内提出申请。

　　（七）、关于审查的标准问题

　　对被申请执行的具体行政行为的司法审查，仅限于行政机关提供的相关材料，若审查后没有发现具体行为违法的，则应当裁定予以执行。《若干解释》第九十五条有关审查标准的规定基本采用了“卷面无错误”的标准，即被申请执行的具体行政行为有下列情形之一的，人民法院应当裁定不准予执行：1、明显缺乏事实根据的；2、明显缺乏法律依据的；3、其他明显违法并损害被执行人合法权益的。根据该条的规定，被申请执行的具体行政行为对相对人违法的行为事实 认定不清。从行政机关提供的相关证据中，明显看不出相对人违法行为事实的，法院不应当执行。被申请执行的具体行政行为明显适用法律法规错误，明显违反法定程序，明显超越职权和滥用职权。其他明显违法并损害被执行人合法权益的情形。具体第3项还包括行政处罚的显示公正问题。第九十五的规定还包括了行政罚款超过法律规定款额的情形。

　　（八）、关于行政非诉执行的听证问题

　　正在探讨和研究，目前我国许多法院已经在房屋拆迁等非诉行政执行案件中开始实行，我院在去年实施的非诉行政审查若干规定中，也明确规定了听证这一程序，适用于疑难复杂案件和法院认为有必要进行听证的案件，但至今一个案最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题解释第八十八条规定：“行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日提出，逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。但法律另有规定的除外”。

　　三、人民法院对非诉行政执行案件审查存在的问题

　　随着法制的不断健全，行政执法领域不断扩宽，行政执法力度不断加大，越来越多的非诉行政执行案件涌向法院。而由于最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释〉》第九十三条规定过于抽象，人民法院在具体执行过程中暴露出一些问题，主要表现：

　　（一）、重形式审查，轻实质审查

　　人民法院对申请来院的案件，往往只作形式审查，如看卷宗是否有调查笔录、勘验笔录、现场检查笔录，对当事人是否行使了告知权，是否送达了处罚决定书或征收决定书等等，而忽视了实质审查，或者说形式上审查多一些，实质上审查少一些，导致一些程序合法而实体不合法的具体行政行为进入执行程序。如赵县计生委申请执行征收张某、王某夫妇社会抚养费一案，在审查过程中，由于合议庭对案件实质审查不严，向二人发出了执行通知书和执行裁定书后，二人提出其没有无证生育二胎。经查，县计生委仅凭被执行人父亲的一个笔录而没有对被执行人调查就对其下达征收决定书，明显缺乏事实根据。

　　（二）、重实体审查，轻程序审查

　　有些法官认为行政机关做出的具体行政行为只要实体处理不错，既使程序有些瑕疵或者违法，也不影响法院执行。故而实体审查多，程序审查少。如有些案件处罚数额较大，应告知当事人举行听证，而行政机关没有告知直接对当事人进行处罚，属于程序违法。如果法官在审查时只考虑实体而不考虑程序，对当事人强制执行，就损害了被执行人的合法权益。

　　（三）、审查不及时、不全面

　　有些法官时效意识不强，加之执行案件较多，往往对申请执行的案件束之高阁，不能在法律规定的期限内对案件进行审查；有些法官在审查过程中不仔细、不全面；有的考虑执行成本问题，往往在审查时便向被执行人送达执行裁定书和执行通知书，其结果是被执行人提出异议，造成执行的被动局面。

　　（四）、审查时难以认定是否送达

　　在实际审判工作中，有一部分案件是由于行政机关送达方式不合法，导致执行难以启动。行政机关对被申请人裁决书的送达非常重要，因为事关申请人（行政机关）的行政裁决是否生效，不生效的裁决书是不能依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十六条的规定，进入非诉执行程序的。

　　《行政处罚法》第三十四条规定：执法人员当场作出行政处罚决定的，行政处罚决定应当当场交付当事人。第四十条规定，行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人，当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照《民事诉讼法》的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。第一种指行政处罚适用简易程序的送达方式，第二种指进入一般程序的行政处罚文书的送达方式。

　　《民事诉讼法》规定的送达方式有直接送达、留置送达、转交送达、委托送达、邮寄送达和公告送达6种。对行政执法送达采用以上形式做分析如下：1、直接送达，一般比较容易理解，即行政机关的送达人给被申请人送达裁决书等文书时，当事人或同住成家属等直接接收，在送达回执上签名捺印。2、留置送达，适用于当事人不愿意签收，《民事诉讼法》第七十九条规定，受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人应邀请有关基层组织或所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上注明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或盖章把诉讼文书留在送达人的住所，即视为送达。3、转交送达的对象一般是军人或是被监禁人员，此类现象一般不存在。4、委托送达是指受送达人不在本辖区内，直接送达有一定困难，委托受送达人居住地区的行政机关（法院）代为送达，这种情况由于受行政机关执法过程中业务范围的局限，一般不会发生。5、公告送达应在一定的报刊上刊登公告送达，但必须经60日才视为送达，花钱费时，这样还违反了《行政处罚法》第四十条行政处罚决定书在七日内送达当事人的规定，所以公告送达应当在送达方式中予以排除。但法律另有规定的除外。6、邮寄送达必须为挂号信或特快专递，这种送达有时可避免当事人拒绝签收的情况，但受送达人签字的回执在邮政部门因程序繁杂有时难以查寻。而行政机关又应提交受送达人签收的回执作为证据材料。

　　另外《中华人民共和国民事诉讼法》第67条规定：经过法定程序公证证明的法律行为，法律事实和文书，人民法院应当作为认定事实的根据，但有相反证据足以推翻合法说明的除外。这样，各行政机关在送达法律文书时进行公证送达，可以认定为一种能够避免当事人拒签，有关在场人和见证人不愿意签名等留置送达方式中的不利因素。

　　最后，《中华人民共和国行政强制法》已于2012年1月1日施行，各行政执法机关应严格按照该法规定执行，该法第三十五条规定了事先催告当事人履行义务的法定程序，该法五十五条又规定行政机关向人民法院申请强制执行时应当提供的材料中有行政机关的催告情况，希望各行政机关办案中增加这一项内容。再者该法增加了对法院的不予受理裁定可以向上一级法院复议的法律规定，给各行政机关以法律规定的救济途径。