人民调解协议是在人民调解委员会主持下，双方当事人经协商，自愿达成的解决他们之间纠纷的协议。我国《民事诉讼法》第16条第二款规定：“人民调解委员会依照法律规定，根据自愿原则进行调解。当事人对调解达成的协议应当履行；不愿调解、调解不成或者反悔的，可以向人民法院起诉。”由于这一规定对人民调解协议的性质和效力规定存在自相矛盾的一面，致使人民调解制度的作用不能得到充分发挥，因此有必要从理论上和立法上对人民调解协议的性质和效力作一界定。[1]我们从国务院《人民调解委员会组织条例》（以下简称《组织条例》）、最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议民事案件的若干规定》（以下简称《司法解释》）、司法部《人民调解工作若干规定》（以下简称《若干规定》）这三个规章及部门解释出发，对人民调解协议法律效力取得的根据、影响其效力的因素及如何完善进行探讨，以期抛砖引玉，为更好地发挥被誉为“东方经验”的人民调解制度，实现广大人民群众自我管理、自我教育、自我服务的民主制度尽点绵薄之力。  

    一、人民调解协议法律效力取得的根据    

    人民调解是一种最常见，也是最重要的ADR[2]，在我们的经济生活中占有重要地位。人民调解在我国有着悠久的历史，建国前后也多有法律规定，如1942年的《晋察翼边区行政村调解工作条例》，1943年的《陕甘宁边区民刑事案件调解条例》[3]、《宪法》第111条、《村民委员会组织法》关于调解组织的设置、《继承法》关于继承纠纷由人民调解的规定，以及《组织条例》、最高院、司法部解释，赋予人民调解委员会法律地位，人民调解制度被定位为我国司法制度的重要补充，人民调解委员会作出的人民调解协议应该具有法律效力，根据是：    

    （一）人民调解组织受理纠纷职责是法律赋予的。    

    《宪法》第111条第二款规定：居民委员会、村民委员会设人民调解委员会调解民间纠纷，1989年6月17日中华人民共和国国务院令第37号发布的《组织条例》更是对人民调解的原则、范围、纪律等进行明确，规定人民调解受理纠纷有三种方式：一是申请受理。即纠纷当事人一方或双方口头或书面材料要求人民调解组织解决他们之间的矛盾纠纷。二是主动受理。即人民调解组织根据群众反映，有关部门单位转告、纠纷信息员报告以及人民调解委员会在民间纠纷大排查中发现的矛盾纠纷，主动及时登门调解。三是移交受理。即已到党委政府及有关部门或公安、法院的矛盾纠纷，党委政府及有关部门或公安、法院认为更适宜通过人民调解方式解决的，在征得当事人同意后，可以移交人民调解组织调解。可以说，选择人民调解大多是双方合意的结果，人民调解组织受理、解决纠纷也是其应有之义。    

    （二）当事人参与人民调解可引起一定的法律后果。    

    人民调解组织受理纠纷，进入调处程序后相应产生一定的法律后果：一是引起诉讼时效中断。有学者认为，人民调解的起动具有时效中断效力，因为当事人通过人民调解解决纠纷实际上是提出要求的一种方式，自然应产生时效中断效力。[4]最高院《司法解释》第九条也有明确规定，原纠纷的诉讼时效因人民调解委员会的调解而中断。调解协议的诉讼时效，适用民法通则第135条的规定（即2年，特殊情况除外）。二是在人民调解过程中当事人主张或承认的事实，在后续诉讼程序中不得作为对其不利的证据。普遍认为，为了鼓励当事人通过非诉讼程序解决争议，当事人在参与调解过程中提出的主张或承认的事实在后续诉讼程序中不得作为对其不利的证据。如联合国国际贸易法委员会《调解示范立法条文》（2000年）第8条第1款规定：“除非当事方另行商定，无论仲裁或司法程序是否与调解程序的纠纷事由有关，参与调解程序的当事人一方（或第三方）在仲裁或司法程序中不应以下列事项为依据将之作为证据：（1）参与调解的当事人一方对纠纷的可能解决办法表示的意见或提出的建议；（2）当事人一方在调解程序过程中所做的承认；（3）调解人提出的建议；（4）参与调解的当事一方曾表示愿意接受调解人提出的解决纠纷方法这一事实。”[5]对此，最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第67条也规定：在诉讼中，当事人为达成调解协议或者和解目的作出妥协所涉及的对案件事实的认可，不得在以后的诉讼中作为对其不利的证据。    

    （三）有关人民调解协议的法律规定。    

    《民事诉讼法》第16条和《组织条例》第9条相应规定，人民调解委员会主持达成的调解协议，当事人应当履行，不愿调解、调解不成或者反悔的，可向法院起诉。《司法解释》第一条将人民调解协议定性为民事合同性质，为人民调解协议具有法律效力作了明确定性，为这一社会稳定长效机制形成具有重要意义。当然如此规定也有矛盾，也引出了对人民调解解决结果的法律效力的很多争论，如我国台湾地区就有三种不同看法：一是认为仅发生实体法效力，不直接发生诉讼上效果，调解结果与今后诉讼无关；二是解决结果性质为一种债权契约、双务契约与有偿契约，应适用民法中有关买卖的规定；三是具有既定效力，双方当事人不得就和解前发生的法律关系再行主张。[6]日本学者谷口安平认为“今天我们的社会生活的意识中已经渗透了法和权利的观念，完全不问法律上谁是谁非而一味无原则地要求妥协的调解方式已不可能再获得民众的支持，因为申请调解的当事人虽然没有选择利用诉讼制度，却也是为了实现自己的权利才提出要求调解。[7]     

    二、影响人民调解协议法律效力诸因素分析    

    人民调解协议所具有的法律效力如前文所述，它的产生、经过、结果都是由法律法规及有效司法解释所认可的。但是，由于人民调解活动规定的宽泛性及规定过于原则，甚至自相矛盾，所以在实际过程中影响人民调解协议法律效力的因素就很多。    

    （一）人民调解规定宽泛，纠纷解决过程中可能被人操纵利用。    

    众所周知，纠纷的产生都是因为过去的事实，而正如哲学家所说，人不可能两次淌过同一条河。客观真实难以完全复原，只能运用已知的事实、证据力求法律真实。由于人民调解规定具有较大的随意性，有可能被人操纵利用，人民调解员可能利用非纠纷事实上的力量左右调解方案，使调解的自愿原则难以保障，而最终出现弱肉强食的格局。一是回避制度很难得到落实，《组织条例》第三条及《若干规定》第11—16条规定，人民调解委员会由委员三人以上组成，可由村（居）委会成员兼任，非村（居）委会成员的由群众选举产生，乡（镇）、街道人民调解委员会委员基本由辖区内的村（居）委会、企事业单位的人民调解委员会主任担任。事实上按人民调解组织网络来看，村（居）委会主任、治保主任、妇女主任基本上成为委员。经调查，笔者所在区106个村委会、25个居委会的人民调解委员会委员全部是两委班子成员。一般就3—5人，极个别的就2人，而当委员们的亲友发生纠纷起动调解时回避制度就很难保证。二是纠纷受理随意性强，对辖区发生的纠纷，纠纷当事人一方或双方可口头或书面要求组织解决，人民调解组织也可以主动登门调解，甚至可以移交受理。换句话说，如果人民调解委员会委员愿意的话，调解可以成为诉讼前的必经通道，不管什么情况都可以管（除《组织条例》第5条规定之外），为可能的人情调解、关系调解、金钱调解埋下了隐患。三是可能损害自愿原则。因为人民调解员与双方当事人均长期共同生活、相互知根知底，极可能利用非事实力量左右调解方案，使调解这种程序要求、实体要求不是很强的制度成为弱肉强食的工具。    

    （二）人民调解员素质难以保证调解充分体现公正公平。    

    对人民调解员应具备什么政治素养，多少知识水平，是否应有一定的法律知识，应该履行哪些调解程序，关于人民调解组织规定中除了要制作调解笔录、签字盖章外一概没有，人民调解员基本上是乐于充当中间人的第三者，而这样的第三者会不会越“调”越“激”，越帮越忙，哪个都保证不了。一是调解员文化素质、法律政策水平低。由于人民调解员基本上由两委班子成员担任，在村（居）委会成员外选任较困难。因为人民调解组织调解纠纷是不收费用的，这种纯粹的“义务”，且有可能吃力不讨好的事，一定要那些素质较高的人承担既不道德，也无法律根据，实际上委员文化程度一般为初中以下，居委会稍微好些，高中及以上文化程度的占31.7％[8]，人民调解员大多“理说不清”、“法道不明”。二是调解员适用程序方面操作难。《若干规定》第25条规定，人民调解委员会调解纠纷，应当指定一名调解员为调解主持人，根据需要可以指定若干人民调解员参加调解，第27条又规定，根据需要可以邀请有关单位或个人参加。到底是纠纷复杂要增加调解主持人呢，还是依当事人为“壮胆”需要而增加调解主持人。一般纠纷的产生都有其合理性，“蛮不讲理”毕竟是极少数，在“公说公有理，婆说理更长”情况下，就是专业人士有时也束手无策，甭说人民调解员仅凭道德说教了。三是确保公平公正难。以事实为根据、以法律为准绳是解决一切纠纷的原则，而在人民调解活动中，在社会经济、法律政策不断发展变化的今天，兼职的人民调解员是不可能掌握、领会得了这么多法律、法规、政策的，遇到调解纠纷，责任心强的可能多方搜寻证据征求意见以求更接近真实，责任心弱一点的只能凭老经验、老办法应付了事，不排除调解员自己认识错误。    

    （三）人民调解协议在效力上缺少权威性、确定性和强制性。    

    目前来讲，人民调解协议法律效力在审判过程中主要依据《司法解释》第一条来确认，将它定位为特殊的民事合同性质。一是缺乏权威性。《宪法》是国家的根本大法，法律位阶、效力最高，它虽然对人民调解作了规定，但因为是根本法，只能原则规定，不可能对协议作出具体规定，而《民事诉讼法》、《组织条例》规定具有选择性，甚至自相矛盾，而《司法解释》具有“民事合同性质”的定位又只是司法解释，法律位阶太低，只是对审判的指导意见，没有上升为法律，缺乏权威。二是不具确定性。对人民调解协议，仅规定当事人应当履行，如果不履行反悔的，任何一方可以请求人民政府处理、也可以向人民法院起诉，政府处理也不可能一锤定音。同时，该协议还有可能无效，或可变更、撤销情形，所以它的效力始终处于效力待定状态。三是没有强制性。人民调解协议达成后，当事人之间的权利义务并不能得到兑现，如果当事人不自动履行，只有具有债权内容的人民调解协议，公证机关赋予强制执行效力的，当事人才可申请法院强制执行，其它的还必须通过诉讼途径来实现。    

    三、完善人民调解协议法律效力的几点思考     

    新中国成立半个多世纪来，在各级党委政府的领导下和人民法院指导下，人民调解工作继承和发扬了我国民间调解的优良传统，经历了新民主主义革命和社会主义革命与建设的实践，不断发展和完善，特别是党的十一届三中全会以来，人民调解工作进入了健康发展时期。党的十五大以来，更是不惜巨资打造基层人民调解机构，从中央到地方，大力加强基层司法所建设，[9]这一切措施的实施，为夯实壮大人民调解机构奠定了基础，为人民调解协议法律效力的权威性、强制性提供了条件，我们从人民调解协议适用证据规则及取得强制、便捷执行效力等出发，认为还应在以下几个方面加强工作。    

    （一）进一步加强对人民调解制度法制建设，争取将人民调解制度上升到法的高度。    

    实践证明，人民调解已成为解决社会矛盾纠纷的重要途径与有效方法之一，成为开展社会治安综合治理、维护社会稳定的一支重要力量，是人民群众自我管理、自我约束和自我服务的一项优良制度，是我国社会主义法制的重要内容。全社会一是要深入学习，广泛宣传《组织条例》。当今在社会转型、矛盾多发期，各级党委、政府要将人民调解摆到重要位置，把它作为防止群众矛盾激化、维护社会稳定的第一道防线。二是要贯彻“调防结合，以防为主”的人民调解工作思路，健全人民调解基层机构，在乡、村、组建设人民调解委员会的同时聘任信息员，使纠纷早报告、早调解、早预防，做到小事不出村（组），大事不出乡（村）。三是加强立法，人民调解制度实践了这么多年，应该说人民调解各项规定基本成型，可以上升到法的高度，赋予人民调解协议法的效力。这样就可以节约司法资源，克服民事诉讼机制的弊端：解决纠纷成本高、周期长、刚性化。[10]现在无论是发达国家还是发展中国家，都在学习我国的人民调解制度，并结合其本国的历史文化和法律制度加以发展，如挪威制定了《纠纷解决法》，日本颁布了《民事调解法》，美国制定了《解决纠纷法》，瑞典、英国、澳大利亚等国都把它提到很高的地位。[11] 

    （二）确立人民调解协议适用自认规则    

    在审理涉及确认人民调解协议有效性过程中，往往牵涉到自认这一证据规则，一般按《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第67条规定：“在诉讼中，当事人为达成调解协议或和解目的作出妥协所涉及的对案件事实的认可，不得在其后的诉讼中作为对其不利的证据。”按此规定，人民调解过程中就不涉及自认这一事实规则。[12]如果这样，审判中对人民调解协议案件不得不推倒重来，我们认为除非存在以下三种情形，否则自认就应发生法律效力，即对方当事人同意一方当事人撤回自认，有充分的证据证明其自认行为是在受胁迫或重大误解的情况下作出且与事实不符的，自认人反悔并有相反证据足以推翻自认的。一是有悖于诚信原则。在纠纷面前，双方当事人的利益是对立的，此消彼涨的，这就直接导致他们不容易说真话、讲实情，为了获得对自己有利的调解结果，当事人总是尽量提出有利于己的事实，同时对于己不利的事实予以否认，正因如此，当事人在调解中对于己不利的事实的承认就难能可贵，是诚信原则的最高境界。诚然，为鼓励当事人在人民调解员主持下相互让步，在可以接受的情况下趋利避害达成的某种妥协条件下签订人民调解协议也是多种利益权衡的结果。俗话说“多得不如少得，少得不如现得”。如果适用证据规则第67条则有出尔反尔之嫌，也有悖于诚信原则。二是仅限法院调解。在我国审判机关，实际是调审合一，法官在调解程序中是调解者（双方主持人），一旦调解不成他又成为审判者，调解与审判的动态转换使法官操纵着调解权与审判权两种权力杠杆，鼓励当事人在法院主持下调解，如果不切断调解中的自认与判决的联系，就不能减轻当事人的心理压力，消除彼此的对抗心理，难以提高调解成功率。因此，不构成自认有其立法背景，也是67条的立法初衷。[13]三是正确看待自认。自认既然是为达成调解协议或和解目的的妥协所涉及的对案件事实的认可，这里妥协二字最重要，一般来说，妥协就是让步，它只可能是对自己诉讼中实体权利的部分放弃、自动减损，不能理解为妥协就是对案件事实不较真。对事情的经过来说，不论当事人认不认可，严格来说，均已发生，其历史印痕是存在的，但是对它所产生的法律后果、权利义务，在法律没有禁止情形下，当事人有权处分。我们认为，一旦自认实际上就形成了新的权利义务关系，在人民调解员主持下，双方当事人对人民调解协议进行了确认，就发生了拘束力，非因法定事由，不得推翻。    

    （三）建立人民调解协议便捷执行的新途径    

    赋予人民调解协议的法律效力，并不是对公民的诉讼权利的限制或剥夺，因为任何法律行为必须产生一定的法律后果，而且民事诉讼法规定了当事人在法律规定范围内的民事权利、诉讼权利处分权，同时还有救济措施（当事人对人民调解协议反悔及对一审关于人民调解协议裁判的上诉权）。人民调解协议除了当事人自动履行外，《司法解释》第10条规定：具有债权内容的调解协议，公证机关依法赋予强制执行力的债权人可以向被执行人住所地或者被执行人的财产所在地人民法院申请执行。此规定太过简陋，应在现行法律规定范围内建立更为便捷的实现人民调解协议的新途径。一是适用督促程序。对当事人持已经生效的人民调解协议向人民法院起诉的，只要符合民事诉讼法第17章的规定，当事人仅对债务清偿能力、清偿方式和履行期限有异议的，应该适用督促程序规定审理，依法向义务当事人发出支付令，限期履行，债务人提出书面异议再裁定终结。应该说，当事人没有证据证明人民调解协议无效，可变更或撤销的情形下，适用督促程序是真正快捷有效的途径。二是就近立案，庭前调解。在法院设立庭前调解窗口，选择具有较丰富法律知识和调解能力的法官担任庭前调解员，对受理的人民调解协议案件适用简易程序进行庭前调解。庭前调解法官对人民调解协议内容进行合法性审查时应遵循“法律不禁止，即为合法”的原则，凡经审查制作的调解书，与法院判决具有同等法律效力。
 
    注释：

    [1]叶知年：《人民调解协议的性质和效力》
    [2]Alternative Disepute Resolution，ADR，指替代性纠纷解决方法，泛而言之，它是一切诉讼外纠纷解决方法的总称，范愉主编：《ADR原理及实务》，厦门大学出版社，2002年版，第311—317页
    [3]张晋藩主编：《中国法制史》，中国政法大学出版社1999年版第560页
    [4]范愉：《非诉讼纠纷解决机制研究》，中国人民大学出版社2002年版，第443—445页
    [5]齐树洁：《民事司法改革研究》，厦门大学出版社2004年版第579—580页
    [6]陈自强：《民法上和解之效力》，载台湾《政大法学评论》1999年第61期
    [7]日谷口安平著，王亚新、刘荣军译《程序的正义与诉讼》，中国政法大学出版社1996年出版，第45页
    [8]仅指我院在2005年4月至11月在全区开展指导人民调解工作中调查所得数据
    [9]据中国普法网 2005年5月23日《江西基层司法所一年调处纠纷十万余件》报道，国家安排给江西的第一批322个司法所办公用房建设已落实配套资金1500余万元，所均建筑面积150平方米，人员编制也得到落实，司法所长落实副科级，机构改革富余人员充实到人民调解机构中。
    [10]张卫平：《人民调解新发展》、《人民法院报》2002年9月30日第三版
    [11]张福森：《与时俱进，改革创新，努力推动新时期人民调解工作更快更好地发展》、《法制日报》2002年9月28日第三版
    [12]自认是当事人对于己不利的事实的承认，是2002年4月1日《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》实施以来在民事审判实务方面形成的证据采信制度，是当事人在诉讼实体内容上自由意志的体现，非因法定事由，法院不得对其审查。
    [13]沈维琼：《诉讼中的调解与当事人自认》，载《法律适用》2003年第5期第30—32面

    （作者单位：江西省吉安市青原区人民法院）