“和为贵”在中国有着源远流长的历史，是我们构建和谐社会值得借鉴的传统东方智慧。而调解作为化解社会矛盾的重要手段，在构建和谐社会的过程中发挥着不可替代的作用。目前，在我国主要有人民调解、行政调解和司法调解三大调解方式。由于调解的主体不同、受理纠纷和矛盾的范围不同、调解达成协议的效力不同，导致一些矛盾纠纷调处效果欠佳。如何把人民调解、行政调解和司法调解三种调解方式有机衔接起来，将矛盾纠纷化解在基层，维护社会的和谐与稳定，促进地方经济发展，是摆在我们面前的一个重要的课题。

    一、调解方式的概念与现状

    （一）三种调解方式的概念

    1．人民调解是指在人民调解委员会的主持下，以国家法律、法规、规章、政策和社会公德为依据，对民间纠纷当事人进行说服教育，规劝疏导，促使纠纷各方互谅互让，平等协商，自愿达成协议，消除纷争的一种群众性司法活动。人民调解是群众自我管理、自我教育、自我服务的自治行为。

    2．行政调解是指具有调解纠纷职能的国家行政机关主持的，根据国家政策、法律，以自愿为原则，在分清责任，明辨是非的基础上，通过说服教育，促使双方当事人互谅互让，从而达成协议解决纠纷的活动。行政调解可单独适用，也可以合并于行政裁决或行政仲裁中适用，在行政司法中具有不可忽视的作用。

    3．司法调解又称法院调解、诉讼调解，是指法院在审理各类案件时，由法院主持，当事人平等协商，达成协议，从而解决纠纷所进行的活动。在民事诉讼中，司法调解是法院解决民事纠纷的一种重要方式，对民事案件的审理发挥着重要作用；在刑事诉讼和行政诉讼中，司法调解是有条件适用的，但适用范围有望逐步扩大。

    （二）三种调解方式的优劣

    1．人民调解的优劣
人民调解具有主动性，有利于矛盾纠纷及时解决，防止矛盾纠纷的激化和升级；具有简捷、及时和经济的特点，它着重在调解委员会的主持下，就近、及时地化解民间纠纷，以最短的时间完成对矛盾纠纷的处理，能降低纠纷解决的成本，减轻人民群众和国家财政的负担；具有广泛性，有利于方便广大人民群众。就我国人民调解组织的设置情况来看，调解机构星罗棋布，只要是有城镇社区的地方就有调解组织，能最大限度实现情与法的融合。

    其不足一是调解方式随意性大， 缺乏严格的程序规范；二是资金严重短缺，缺乏相应的奖励制度和补贴办法，限制和影响了人民调解工作的发展；三是调解员文化程度参差不齐，多数调解人员文化程度偏低，法律政策和业务水平欠缺，影响调解质量与效率；四是调解人员队伍不稳定，人员调整频繁，不能专职专用。

    2．行政调解的优劣

    一是行政机关调处社会纠纷符合我国国情与传统习惯。在现实中，公民与公民、组织以及行政机关发生纠纷后，往往不通过司法机关解决而直接寻求行政机关解决。这一点，从目前大量的上访案件就可以看得出来。二是行政调解具有专业性和综合性。随着社会的不断发展，社会纠纷涉及的内容也越来越复杂，纠纷的形式呈现出多样性。与行政管理有关的具有行政、民事和技术等综合特色的纠纷往往适合由行政机关来解决。

    其不足一是行政机关在调处社会纠纷时缺乏相对的独立性和公正性，具体调处社会纠纷的往往是行政机关的所属机构或行政机关的上级机关，特别在调处与行政管理有关的纠纷时，其不独立性和不公正性更为明显；二是行政机关调处社会纠纷的程序，实践中随意性很大，从而使当事人对行政机关调处社会纠纷的结果不满，导致行政机关调处纠纷的作用没有很好地发挥出来；三是行政调解结果没有明确的法律效力。

    3．司法调解的优劣

    调解人员的法律素质高，主持调解的法官具有专业的法律知识和丰富的审判经验；调解程序规范，诉讼法中一整套回避制度、举证制度等，调解法官都能熟练地运用到调解程序中去；调解的法律效力高，当事人对司法调解的认同度高。  

    其不足一是调审结合的模式往往使同一审判人员兼作调解法官和裁判法官，法官为了提高办案效率，规避诉讼风险，在审理案件时往往会忽视调解的“自愿”原则，容易导致以压促调、以判促调、久调不决，从而损害了当事人的合法权益；二是现行民诉法中规定司法调解要遵循“查明事实，分清是非”的原则，混淆了判决与调解的界限。调解是当事人行使处分权、根据双方合意达成的一种诉讼契约，只要不违反法律的禁止性规定，不损害国家、集体和第三人的合法利益，就应当允许并赋予其法律效力。但现行民诉法却将调解与裁判一样设置了同样的前提条件，这为法官根据具体案情选择不同的诉讼阶段进行调解设置了障碍，不利于办案效率的提高和诉讼成本的减少。

    二、怎样实现三种调解方式有机衔接

    三种调解方式已大力推行多年，但由于衔接不紧密，难以形成合力。如何从整合调解资源，实现优势互补，对维护社会稳定，促进社会的和谐是十分必要和有益的。

    （一）三种调解方式的程序衔接

    一是建立庭前调解机制。法院设立庭前调解窗口。选择具有较丰富法律知识和较强调解能力的法官及经过一定程序聘请的调解员组成专门调解机构，负责庭前调解。凡未经人民调解委员会调解的家事纠纷、小额的债务纠纷以及小额损害赔偿纠纷、邻里纠纷等一般民事案件纠纷，当事人到法院法庭起诉的，立案庭应主动宣传人民调解工作的特点、优势，告知并建议当事人首先选择人民调解组织调解。当事人同意接受人民调解组织调解的，立案庭将案件转移至调解窗口，由调解窗口负责调解或转移至纠纷所在乡（镇）的调委会进行调解。对于不符合起诉条件，法院不予受理的民间纠纷，也应当及时将案件转移至调解窗口或函告纠纷所在地的调委会，由调解窗口和调委会做好调解息诉工作。

    二是建立诉讼内委托调解制度。案件进入诉讼程度后，对于有可能通过调解解决的，法院可以委托人民调解组织调解。对于民事案件，法院在立案后庭审前，或案件审理中，将部分有可能通过人民调解委会会调解的纠纷，或案件审理中，将有可能通过人民调解委会会调解的纠纷，在征得当事人的同意后，可以将案件委托当事人所在地（所地单位）或纠纷发生地人民调解调委会进行调解。经调解，双方当事人达成协议的，当事人可以选择由法院出具调解书，也可以撤诉，选择由人民调解组织出具调解协议书。如双方达不成协议，则恢复诉讼，由人民法院依法审判。如双方达不成协议，则依照刑事诉讼程序依法处理。诉中委托人民调解组织主持调解达成协议，并制作了人民调解协议书，一方当事人到期不履行具有给付内容的义务，对方当事人可以向人民法院申请强制执行。

    三是吸收人民调解员参与诉讼调解。对于一般的民事纠纷，人民法院可以选聘人民调解员参与诉讼调解。人民调解员要充分发挥扎根群众、熟悉社情民意的优势，积极协助人民法院提高诉讼调解效率。人民法院在执行工作中受阻，需要人民调解员协助的，人民调解员应积极支持配合。

    四是建立巡回法庭。法院应当从审判业务部门抽调司法调解经验丰富的审判人员组成巡回法庭。巡回法庭的主要职责是：指导人民调解组织开展调解工作；对人民调解组织调解不成的案件就近进行立案；审理各乡镇调委会调解未成功的民间纠纷案件；确定人民调解协议书。

    五是建立方便调解的快捷程序。对于人民调解委员会调解未成的纠纷，当事人要求诉讼的，人民调解委员会应当及时与所在地法院联系，法院应当派出工作人员到人民调解委员会，或者由巡回法庭在人民调解委员会立案。对以就近立案的案件，承办人应当立即组织当事人进行先行调解。该类案件一般应当适用简易程序。六是当纠纷无法通过行政调解解决时，行政部门工作人员应当积极引导当事人依照法律途径，以理性的方式表达自己的利益诉求。

    （二）三种调解方式的制度衔接

    一是建立定员、定点、定期联系制度。即由法院选派经验丰富、业务水平高的同志担任乡镇调委会的指导员，定期深入对口的人民调解委员会，了解情况，沟通信息，对发现的问题，及时指导解决，建立法院指导人民调解工作的长效机制。

    二是建立聘任参与制度。司法行政部门和法院可以挑选素质较高的人民陪审员，安排他们参与司法调解和审判工作，帮助人民调解员进一步提高业务能力和调解水平。

    三是建立疑难案件指导制度。即根据人民调解委员会的要求和工作的实际需要，对疑难纠纷法院应派专人指导，帮助梳理法理关系，分析争议焦点，有针对性地指导人民调解员开展调解工作。

    四是建立定期培训制度。法院和司法行政机关，应当制定培训计划，派出具有较丰富的法律知识和司法调解经验的审判人员定期开展对人民调解员的培训。针对人民调解过程中常出现的问题、法律法规的运用以及各类热点、难点问题，通过授课、案例研讨等多种形式，因地制宜地开展业务培训。通过培训，使人民调解员进一步提高调解艺术和调解工作水平。尤其是要加强人民调解员的刑事方面法律、法规的培训和指导力度，支持人民调解组织积极做好刑事自诉、刑事附带民事赔偿的调解工作。

    五是建立调解协议书评阅制度。司法行政部门要指导和督促各级调委会建立台帐制度，凡是经过调解程序的案件均需要手续齐备，材料规范，结案后及时装卷、入档，以备检查。对于人民调解协议，法院和司法局要选派专人定期评阅，对不足之处及时指出，帮助人民调解组织不断提高调解协议的规范化水平。

    六是在乡镇建立“矛盾纠纷化解综合服务窗口”。以“窗口”为载体，通过‘三会’（即听证会、协调会、调解会）制度，实现行政调解与人民调解在形式、内容、方法上的有效衔接。即：当村（社区）、村（居）民发生纠纷，尤其是群体性易激化纠纷时，窗口负责人主动召集当事人和有关部门召开听证会，充分听取群众意见，然后再召开辖区内相关部门参加的协调会，商讨解决问题的措施，在听证会和协调会的基础上，可以出具调解协议书的，纠纷移交至乡镇人民调解委员会，由乡镇人民调解委员会及时召开调解会，出具人民调解协议书。

    七是建立公安机关引导当事人选择人民调解制度。矛盾纠纷当事人寻求公安机关帮助解决纠纷的，接警人员经审查认为不够成治安处罚或不属于治安调解范围的，应主动告知或建议当事人由其所在地或纠纷发生地人民调解组织进行调解。对民事纠纷引起的治安案件中民事损害赔偿事项，也可以告知和引导当事人选择人民调解。当事人接受建议的，公安机关接警人员应与所在乡镇、村（社区）、单位人民调解委员会取得联系，出具矛盾纠纷移交人民调解书，将纠纷交由乡镇、村（社区）、单位人民调解委员会进行调解。

    八是部分轻伤害治安案件可引入人民调解机制。对于因民间纠纷引发的轻伤害治安案件，应给予有关当事人相应处罚，但受害方表示愿意放弃追究对方当事人的治安处罚责任，且双方表示愿意接受人民调解委员会调解的，由公安派出所出具轻伤害治安案件委托人民调解书，委托乡镇人民调解委员会进行调解。对于调解成功的案件，由乡镇人民调解委员会制作人民调解协议书，公安派出所与人民调解委员会共同监督人民调解协议的履行。履行完毕的人民调解协议书由公安派出所与人民调解委员会各留档一份。

    九是在公安派出所建立人民调解工作室。在民间纠纷较多、群众习惯于求助公安机关的乡镇公安派出所设立人民调解工作室，由乡镇、街道人民调解组织和公安派出所各派一名同志开展人民调解工作。公安机关接受人民群众报警后，将经审查不够治安处罚的民间纠纷，或治安纠纷中的民事事项出具矛盾纠纷移交人民调解书，移交驻所人民调解工作室处理。驻所人民调解工作室依照人民调解有关法律、法规主持调解，制作人民调解协议书，经乡镇人民调解委员会确认盖章后生效。

    十是对于复杂、疑难社会矛盾纠纷实行公安派出所和人民调解组织联合调解制度。发挥公安派出所执行国家法律、法规的权威和乡镇、村（社区）人民调解组织深入群众、熟悉民情的优势，共同调处复杂、疑难社会矛盾纠纷，切实使辖区内的社会矛盾纠纷早化解、防激化。

    （三）三种调解方式的效力衔接

    一是经庭前调解达成的调解协议以及诉讼内委托调节由法院制作的调解书，经双方当事人签收后与法院判决书具有同等法律效率；对人民调解组织出具的调解协议，经当事人申请，法院在对人民调解协议进行合法性审查时，应遵循“法律不禁止即为合法”的原则，凡经司法审查后法院出具的调解书，即予法院判决具有同等法律效率。

    二是当事人持已经生效的人民调解协议书向人民法院申请支付令的，只要符合民事诉讼法规定的条件，人民法院应当支持。

    三是具有债权内容的人民调解协议，公证机关依法赋予强制执行效率的，债权人可以向被执行人所在地或者被执行人的财产所在地人民法院申请执行。

    四是当事人对轻微刑事案件达成的人民调解协议反悔提起诉讼的，经审查，可依据民事赔偿的人民调解协议书直接制作刑事附带民事判决书。

    五是应当在立法或司法解释中引入现代行政程序法的基本理念，给予行政调解有效的法律效力保障。

    三大调解手段中，人民调解长期以来，以简便、快捷的手段，承担了家庭、邻里纠纷等社会矛盾的预防、化解工作，被称为维护社会稳定的“第一道防线”；行政调解所具有的专业性、综合性和高效性的独特的优势，在预防和化解社会矛盾中也发挥着不可或缺的作用；司法调解是解决社会矛盾纠纷的最后一道保障和救济手段，而且法律效力最高。因此，在构建社会主义和谐社会的过程中，整合基层调解资源，建立三大调解有机衔接的机制，以充分发挥他们各自的功能优势，实现其功能互补，显得尤为必要和紧迫。

    （作者单位：四川省荣县人民法院）