岑溪市诚谏镇河三村大竹组（以下称“大竹组”）与诚谏镇河三村孔冲组（以下称“孔冲组”）因为A山场权属发生纠纷；诚谏镇永安村上一组、上二组（以下称“永安一二组”）与“孔冲组”因为B山场权属发生纠纷；A、B两个山场相邻但不重叠。“大竹组”与“永安一二组”分别以“孔冲组”为第三人申请岑溪市山林纠纷调解处理办公室调处，岑溪市人民政府经调查取证后作出岑政调[2010]9号处理决定，将争议的A、B山场一起确权给“孔冲组”所有。“大竹组”与“永安一二组”均对处理决定不服分别向梧州市人民政府申请行政复议，梧州市人民政府对“大竹组”与“永安一二组”的复议申请分别作出梧政复决字（2010）40号、（2010）41号复议决定书，维持岑政调[2010]9号处理决定。“大竹组”与“永安一二组”不服复议决定，分别向岑溪市人民法院提起行政诉讼。

    【分歧】

    本案审理中，“孔冲组”与“大竹组”及“永安一二组”组因A、B两个不同的山场发生权属纠纷，岑溪市人民政府将两个申请合并只作出一个处理决定，即将争议山场确权给第三人“孔冲组”所有。申请人“大竹组”及“永安一二组”分别申请复议，梧州市人民政府对一个处理决定却作出了两个维持的复议决定，整个过程在程序上，明显是有瑕疵的。但是，岑溪市人民政府对两个不同申请作出同一个处理决定，这属于程序违法还是程序瑕疵，有两种不同意见：

    第一种意见认为，岑溪市人民政府将两个不同的山场权属申请只作出一个处理决定，属于程序违法，应该撤销该处理决定，由其重新就不同山场的申请分别作出处理决定。

    第二种意见认为，虽然两案原告申请确权的山场不同，但是却是相邻的山场，岑溪市人民政府将其一起确权给第三人“孔冲组”所有，在争议山场范围图中划分出了1、2两个林班，两案原告也确认争议的分别是争议山场范围图中1、2林班的山场。岑溪市人民政府认定两案原告的争议山场范围也是清楚的，虽然将两个山场只作出一个处理决定，但这只能算是程序上的瑕疵，并不导致要撤销该处理决定。

    【评析】

    对上述争议，笔者同意第二种意见。

    据《行政诉讼法》第5条明确规定，人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。合法包括实体合法和程序合法，程序违法是指行政行为违反法定程序，即行政主体实施行政行为违反法律规定的步骤、顺序、形式、时限和操作规程等情形。程序违法的法律后果通常是该具体行政行为无效，而依据《行政诉讼》第54条第一款第二项之规定，对于无效具体行政行为应判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为。

    而程序瑕疵是指行政行为在合法的前提下，在形式、程序与程度上没有完全符合法律精神及原则要求或条件，但可以通过采取补救程序完善或者在判决书中指出，并可以提出司法建议，对该程序瑕疵不作程序违法处理的情形。首先，从内容上看，行政瑕疵行为是指行政主体及其工作人员行使行政职权行为而产生的瑕疵；其次，从适法与否的状态来看，行政瑕疵行为是在合法的状态下的不符合法定形式条件或程度要求，即不以违背法律规范为前提，是合法状态下的微小缺点或毛病；第三，从空间领域看，行政瑕疵行为的产生领域主要在行政程序和行政形式领域，除行政自由裁量领域外，一般不包括实体内容；第四，从法律后果上看，行政瑕疵行为的法律后果在于能够通过补救方式来实现其既定的效力。

    综上，程序瑕疵是行政行为合法但在形式、程序与程度上不完全符合法律精神及原则而可通过补救措施予以完善的，而行政程序违法则是违反法律强行性规定，其直接后果是该行政行为无效。二者是明显不同的。具体到本案，岑溪市人民政府的具体行政行为在程序上是无误的，仅存在作出的形式不符合法律规定，所以应属于程序瑕疵而予以机会补救，而不是一味以程序违法判决无效。

    况且，目前我国行政机关整体执法水平不高，重实体而轻程序的意识在执法人员中尚普遍存在，如果仅仅以某些具体行政行为在程序上存在小瑕疵而撤销该具体行政行为，势必导致行政机关重复作出实质内容相同的行政决定及行政诉讼当事人诉累，既增加了社会纠纷处理成本，不利于提高行政效率及司法效率，亦可能引起行政机关与司法机关之间产生隔阂，不利于和谐社会的构建。正如叶必丰教授在其《行政行为的效力研究》所指出的：“赋予瑕疵行政行为以实质确定力，是为了实现法的安定性和贯彻诚信原则”。

    （作者单位：广西岑溪市人民法院）