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论房屋登记及其司法审查
作者：陈恒志 发布时间：2011-03-17 13:34:20
目前，城市房地产开发日趋成熟，房屋与人们的生活息息相关，法院涉及房产的案件也越来越多，处理难度也越来越大。本文结合《物权法》、《房屋登记办法》等法律法规，拟就行政审判中涉及的房屋登记及司法审查问题作一些探讨。 一、房屋登记概念 1、房屋登记的概念。房屋登记是指房屋登记机构依法将房屋权利和其他应当记载的事项在房屋登记簿上予以记载的行为。 《城市房屋权属登记管理办法》第3条“本办法所称房屋权属登记，是指房地产行政主管部门代表政府对房屋所有权以及由上述权利产生的抵押权、典权等房屋他项权利进行登记，并依法确认房屋产权归属关系的行为。”《房屋登记办法》第2条规定，“本办法所称房屋登记，是指房屋登记机构依法将房屋权利和其他应当记载的事项在房屋登记簿上予以记载的行为”。即指城市房屋管理部门根据房屋权利人的申请，依法定程序对其申请的房屋产权进行审查、核实登记并颁发房屋权属证书的行为。从上述两个条文的对比，可以发现，房屋登记的性质已经发生了根本的改变，由《城市房屋权属登记管理办法》规定的依法确认房屋产权归属关系的功能，改变为《房屋登记办法》规定的记载行为。确认房屋归属关系的功能已经丧失。 2、房屋登记的效力。房屋一旦经房屋登记部门登记，便产生以下的法律效力： （1）、拘束力。房屋登记行为具有法律规定的或行政机关所决定的法律效果，行政机关和行政相对人都必须尊重并遵守之。 （2）、公定力。房屋登记行为即使被认为是违法的，在有权机关予以撤销或变更之前，行政相对人及其他人都不能以任何借口否认其存在，都必须姑且视其具有行政行为的效力。也就是说，只要行政相对人没有向复议机关申请复议，由有权行政机关作出撤销变更行政行为的决定，或确认该行为违法，也没有向人民法院提起诉讼，由人民法院作出撤销判决或部分撤销判决，那么行政行为即使违法，在事实上也依然具有效力。 3、房屋登记的特点。从房屋登记的概念可以看出，房屋登记具有以下的特点： （1）、房屋登记是房屋登记机关依法实施行政管理职能的行为。 （2）房屋登记是依申请的行为，房屋登记一般应依当事人的申请进行，属于被行使职权单方行政行为。 （3）房屋登记是羁束行政行为，对符合法定条件的登记申请，登记机关必须依法受理并予登记。 （4）房屋登记的内容为相应的法律事实，主要是申请人有关的房屋所有权、使用权、居住权以及由上述权利产生的抵押权等他项权利方面的法律事实。 二、房屋登记的分类 1、总登记：总登记是指县级以上地方人民政府根据需要，在一定期限内对本行政区域内的房屋进行统一的权属登记。 2、初始登记：初始登记是指新建房屋的所有权人（包括共有人），在房屋竣工后向登记机关申请办理的房屋权属登记。进行初始登记，登记机关应当要求申请人提交身份证明、用地证明文件或者土地使用权证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、施工许可证、房屋竣工验收资料以及其他有关的证明文件。集体所有制土地上的房屋转为国有土地上的房屋，申请人应当向登记机关提交用地证明等有关文件。登记机关应对申请人提交的全部证明文件进行认真审查核实，经确认无误后，填发制式《房屋所有权证》并颁发给申请人。《房屋所有权证》所记载的内容即是登记机关所认定的事实，申请人所提交的全部证明文件即是《房屋所有权证》所载内容的证据，二者应相互统一，相互印证。 3、建筑物区分所有权中共有部分的登记：房地产开发企业申请房屋所有权初始登记时，应当对建筑区划内依法属于全体业主共有的公共场所、公用设施和物业服务用房等一并申请登记，由房屋登记机构在房屋登记簿上予以记载，不颁发房屋权属证书。 4、所有权转移登记：所有权转移登记是指因房屋买卖、交换、赠与、继承、划拨、转让、分割、合并、裁决等原因致使其权属发生转移的，当事人据此向登记机关申请办理的房屋权属登记。申请办理房屋权属转移登记的，申请人应当提交房屋权属证书以及相关的合同、协议、契约、证明、公证书等有关文件。登记机关经核实确认后所颁发的房屋权属证书才能满足合法性审查中的事实要件的要求。变更登记是指权利人名称变更和房屋坐落的街道、门牌号或者房屋名称发生变更、房屋面积增加或者减少、房屋翻建以及房屋现状发生其他变化的，权利人据此向登记机关申请办理的房屋权属登记。申请办理变更登记的，申请人应当提交房屋权属证书以及相关的证明文件，如相关的审批手续、证明等。 5、所有权变更登记：所有权变更登记是指权利人名称变更和房屋坐落的街道、门牌号或者房屋名称发生变更、房屋面积增加或者减少、房屋翻建以及房屋现状发生其他变化的，权利人据此向登记机关申请办理的房屋权属登记。申请办理变更登记的，申请人应当提交房屋权属证书以及相关的证明文件，如相关的审批手续、证明等。 6、他项权登记:他项权登记是指权利人为设定房屋抵押权、典权等他项权利而向登记机关办理的房屋权属登记。申请办理房屋他项权利登记，申请人应当提交房屋权属证书、设定房屋抵押权、典权等他项权利的合同书、相关的证明文件、身份证件等。注销登记是指因房屋灭失、土地使用年限届满、他项权利终止等，权利人据此向登记机关办理的房屋权属登记。申请办理注销登记，申请人应当提交原房屋权属证书，他项权利证书、相关的合同、协议、证明等文件。 7、所有权注销登记:所有权注销登记是指因房屋灭失、土地使用年限届满、他项权利终止等，权利人据此向登记机关办理的房屋权属登记。申请办理注销登记，申请人应当提交原房屋权属证书，他项权利证书、相关的合同、协议、证明等文件。 8、抵押权设定登记:抵押权登记是指抵押权人向法律规定的有关部门将其在特定物上所设定的抵押权的事项予以记载的事实。申请登记时需提交的书证材料：登记申请书、申请人的身份证明（包括抵押人，借款人，抵押权人）、房屋所有权证书、土地使用权证、抵押合同（最高额抵押：最高额抵押合同）、主债权合同（最高额抵押：一定期间内将要连续发生的债权的合同或者其他登记原因证明材料）、其他必要材料。属政策性用房首次申请抵押权登记，需另提供：上市交易申请表、抵押人为全民所有制企业的或为国有参股企业的，需提供国有资产管理部门同意资产抵押的相关文件。抵押人为股份制企业/有限责任公司的，需提供公司章程、股东会决议/董事会决议。抵押人为集体企业的，需提供职工代表大会决议、主管部门批复。 9、地役权登记：地役权，是指为使用自己不动产的便利或提高其效益而按照合同约定利用他人不动产的权利。在房屋上设立地役权的，当事人可以申请地役权设立登记。申请地役权设立登记，应当提交下列材料：登记申请书、申请人的身份证明、地役权合同、房屋所有权证书或者房地产权证书、其他必要材料。 三、房屋登记的程序 房屋登记类型，包括所有权登记（又包括初始登记、转移登记、变更登记、注销登记等），他项权登记（又包括抵押权登记、地役权登记，其中抵押权登记包括一般抵押权登记、最高额抵押权登记：、在建工程抵押权登记，每种他项权登记又可分为设立登记、转移登记、变更登记、注销登记等），预告登记、其他登记（包括更正登记、异议登记等）。从所占用的土地性质看，还可所有的登记分为国有土地范围内的房屋登记，集体土地范围内房屋登记两大种类型。各类型房屋登记所针对的情形不同，在登记程序上会有相应的区别。但作为房屋登记，还要遵循共性的登记程序，也就是不同的房屋登记类型所采用的程序中共通的步骤和手续，这就是房屋登记的一般程序。这种一般规定的立法模式采用了《德国民法典》所采用的“抽取公因式”的方式，主要是为了避免在设计各具体登记程序上重复规定一些相同的步骤和手续。 1、申请 申请是房屋登记申请人向房屋所在地的登记机构提出登记申请，并提交相关证明材料的行为。 登记的启动程序依各国立法例主要有三种形式：申请登记、嘱托登记和径为登记，其中申请登记是最主要的启动形式。《房屋权属登记管理办法》第11条规定，房屋权属登记由权利人（申请人）申请。第21条仍然规定，在依法由房地产行政管理部门代管的房屋、无人主张权利的房屋，以及法律法规规定的其他情形，由登记机构依法直接代为登记。《物权法》第9条规定，“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”由此可见，现行法律虽然规定了登记的法律效力，却并不要求房屋一定进行登记。是否进行登记从而获得物权法上的效力，必须通过当事人自己的意思来表示，这个意思表示就是登记申请。申请将引起登记机构受理、审查、决定等行为。除法律、法规有规定外，登记依申请进行，不申请不能启动登记程序。在这里，有几个问题需要注意。一是由谁来申请登记，即谁是适格的申请人。一般来说，只有与房屋物权变动有关联的当事人才有资格提出申请。当然，如果牵涉到未成年人的房屋登记，应当由其代理人代为申请登记。二是共有的房屋应当由各共有人共同申请登记。三是申请提供什么样的材料。《物权法》第11条规定：“当事人申请登记，应当根据不同登记事项提供权属证明和不动产界址、面积等必要材料。”可见，当事人提出申请，应当提供法定的申请材料。四是既然登记由当事人申请发动，在登记行为完成之前，申请人也可以完全按照自己的意思撤回登记申请。 2、受理 受理是登记机构对符合条件的登记申请予以接受的行为。 《物权法》第12条规定了登记机构的职责，其中第（一）项、第（二）项分别规定登记机构要查验申请人提供的权属证明和其他必要材料，就有关登记事项询问申请人，这实际上是对登记机构受理环节提出的要求。 受理的过程实际上也是一个初步审查的过程，主要看当事人提供的登记申请材料是否齐全，权属来源是否清楚。权利人在申请登记时，登记机构工作人员应当根据法律、法规以及有关政策规定，查阅申请人提交的证明文件，以及各证明文件之间的逻辑是否一致，并就与登记有关的事项询问申请人，对询问结果应进行记录并要求申请人签字确认。对提交申请登记材料齐全且符合法定形式的，登记机构应当受理登记申请，并出具收件凭证。对申请登记材料不全或不符合法定形式的，登记机构不受理登记申请，并应告知申请人不予受理的原因，需要补充材料才能受理的，应当一次性书面告知申请人需要补齐的材料。 3、审核 审核是登记机构对受理的登记申请事项进行审查，以做出予以登记或者不予登记决定的行为。审核是整个登记程序中的关键环节。 在理论上，根据登记机构审核的深度不同，大致可将可以将登记分为形式审查和实质审查两种情况。但何谓形式审查和实质审查，向无定论。大概来说，形式审查指对于登记的申请，只进行形式上的审查，至于登记申请材料上记载的权利事项是否真实及有无瑕疵，则不予过问。而实质审查，登记机构不仅应对当事人提交的申请材料进行形式要件的审查，而且应当负责审查申请材料内容的真伪，甚至要审查登记事项的基础法律关系。形式审查和实质审查之争，在《物权法》立法中就是一个争论很激烈的问题。本人认为，在没有给形式审查和实质审查框定确定的含义前提下，争论房屋登记机构到底实行形式审查和实质审查，并无实际意义。《物权法》回避了我国形式审查和实质审查的界定，而是明确规定登记机构具体应当履行哪些职责。《房屋登记办法》秉承了物权法的这一精神要旨，强调登记机构在登记审核时，重点在于审核哪些具体内容。登记机构登记审核的内容，主要是查阅登记簿、审查申请人提交的各种材料，在必要的时候进行实地查看等。登记审核的内容应包括以下几项：⑴申请人与依法提交的材料记载的主体是否一致；⑵申请初始登记的房屋与申请人提交的规划证明材料的记载是否一致，申请其他登记的房屋与房屋登记簿的记载是否一致；⑶申请登记的内容与有关材料证明的事实是否一致；⑷申请登记的事项与房屋登记簿记载的房屋权利是否存在冲突；⑸是否存在本办法规定的不予登记的情形。 在登记实践中，经常把房屋权属审核归纳为“三审定案”的方法，即初审、复审和终审（审定）。初审是对申请人提交的证件、证明以及房屋状况等进行核实。复审要依据初审中已确定的事实，按照法律法规及有关政策规定，并充分利用登记机构现存的各项资料及测绘图件，认真核对。终审是最后的审核环节。经终审审定后，该项登记申请即被核准，登记事项即被记载于登记簿。审核的依据主要有两个方面：法律依据和书证依据。法律依据是指国家现行的法律、法规及关于不动产登记的专门规定。书证依据指登记申请人的身份证明、申请登记的权属来源证明、测绘调查成果等。登记的法律性和技术性很强，主要体现于审核环节。 4、记载于登记簿 经过登记机构审核，将有两种结果：准予登记或者不予登记。登记机构决定予以登记的事项，包括房屋的自然状况部分、权利状况部分，以及查封、异议等其他依法应当登记的事项等在登记簿中予以记载。登记簿制度是《物权法》确立的新制度。所谓登记簿，是房屋权利归属和内容的根据，是房屋登记机构制作和管理的，用于记载房屋基本状况、房屋权利状况以及其他依法应当登记事项的特定簿册。根据《物权法》的规定，登记簿是房屋权利归属和内容的根据。《物权法》第14条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力。”登记的完成，必须要将房屋的有关信息归于登记簿。因此，登记机构必须如实将登记事项记载于登记簿，发挥登记簿的公示、公信作用。房屋权属证书和登记证明记载的事项，应当与登记簿一致；记载不一致时，除有证据证明登记簿确有错误外，以登记簿为准。 5、发证 发证即颁发房屋权属证书或者登记证明，是登记机构在做出准予登记的决定并将有关登记事项记载于登记簿后，根据登记簿上的记载缮写并向申请人发放房屋权属证书或者登记证明的行为。 房屋权属证书包括房屋所有权证和房屋他项权利证，登记证明包括预告登记登记证明、在建工程抵押登记证明等。它们是登记机构颁发给权利人作为其对房屋享有权利的证明，或者申请登记事项被记载于登记簿的证明。登记簿是是房屋权利归属和内容的根据，房屋权属证书和登记证明是房屋登记簿所记载内容的外在表现形式。在社会生活和交易过程中，权属证书和登记证明可以起到对房屋权利以及有关事项的证明作用，有利于保护房屋权利、维护交易安全。 我国过去的登记实践中，登记机构在做出准予登记决定、向登记申请人颁发房屋权属证书并将有关登记资料整理归档后，登记程序才告完成。《房屋登记办法》根据《物权法》做了重要的调整。登记的完成以登记事项记载于登记簿为准，不以颁发房屋权属证书为准。 登记机构颁发的房屋权属证书，由住房和城乡建设部统一印制、编订有统一的编号，在全国使用；登记证明中，在建工程抵押登记证明和预告登记证明也由住房和城乡建设部统一监制下印制。房屋权属证书应当发给权利人。登记证明应当发给对房屋享有权利的人、登记申请人。发证时应当请领证人检查一下权属证书或登记证明上所载明的各登记事项是否准确，如有问题应及时解答或解决。发证应当有记录，并由领证人和发证工作人员签字、注明领证日期。 6、公告 对于房屋登记是否应当存在公告程序一直有不同意见。一种观点认为，物权法已经建立了登记簿制度，由重视登记证书转而变成重视登记簿，公告程序似乎未再有必要；相反，留下公告的口子，登记机构的自由裁量权过大，不好把握。另一种观点认为，公告属于登记实践中证明行之有效的制度，实践中一些特殊房产的登记，比如因为历史遗留问题未登记的房屋，当事人申请登记的，需要通过公告确定有关事项。又如当事人房屋权属证书遗失产生的补换证问题，也需要通过公告程序来使整个登记程序更加严密。《房屋登记办法》保留了公告程序，登记机构认为必要时，可以就登记事项进行公告。公告是对可能存在异议的申请，采用电视公告、报纸公告等形式公开征询异议，以便确认产权的行为。如：初始登记中一些原始依据不充分的、一些年代久远的房屋申请登记的。通过公告征询异议有利于登记机构及时发现问题。公告应明确提出异议的时间，征询异议的期限一般不少于一个月。但是，公告并不是房屋登记的必经程序，是否公告，由登记机构根据情况确定。由于我国尚没有法律来规定登记机构公告的效力，因此，目前登记机构在登记程序中的公告，其效力受到了较大的限制，公告的主要作用只是便于有利害关系的当事人提出产权异议，减少登记可能出现的差错，以及因登记发生争议时作为某一事项当事人“应当知道”的证据。 《房屋登记办法》也规定了一些必须公告方可登记的情形。如第27条规定，“房屋权属证书、登记证明遗失、灭失的，权利人在当地公开发行的报刊上刊登遗失声明后，可以申请补发。”“在补发集体土地范围内村民住房的房屋权属证书、登记证明前，房屋登记机构应当就补发事项在房屋所在地农村集体经济组织内公告。”第84条规定，“办理村民住房所有权初始登记、农村集体经济组织所有房屋所有权初始登记，房屋登记机构受理登记申请后，应当将申请登记事项在房屋所在地农村集体经济组织内进行公告。经公告无异议或者异议不成立的，方可予以登记。” 四、房屋登记存在的问题。 1、登记的主体不统一。《城市房屋权属登记管理办法》第8条规定：“国务院建设行政主管部门，负责全国的房屋权属登记管理工作；省、自治区人民政府建设行政主管部门负责本行政区域内的房屋权属登记管理工作；直辖市、市、县人民政府房地产行政主管部门负责本行政区域内的房屋权属登记管理工作”。该条明确了房产权属登记的主管机关和具体颁发房屋权属证书的机关。同时该办法也规定了房地产权属登记中实行房屋所有权和与该房屋占有范围内的土地使用权权利主体一致的原则。房地产是一个不可分割的整体，《房地产管理法》、《担保法》和《城市国有土地使用权出让和转让暂行条例》对此都作了相应的规定。土地使用权和房屋所有权二者的权利主体必须是一致的，不能分割，否则，房屋就会成为空中楼阁。登记部门在进行这方面审查时，必须坚持房屋的所有权应当和该房屋占用范围内的土地使用权权利主体一致原则，但目前许多房屋权属登记部门的执法人员对这一重要实体原则往往视而不见。其根本原因也就是房产与地产登记的主体不统一，一家人不管两家人的事，在进行房产权属登记时很少去过问地产的权属问题。 2、登记程序不规范。房屋权属证书是登记机关依法颁发的、非经法定程序具有不可推翻效力的房屋产权凭证，是权利人依法拥有房屋所有权并对房屋行使占有、使用、收益和处分权利的唯一合法凭证，房屋权属证书受到国家法律保护。具有社会公示力和公信力。在房屋登记的过程中，房屋登记管理机关对当事人申请登记的资料负有审查的义务，而且是形式审查的义务。主要原因是相关的法律法规没有明确规定房产登记机关需要对申请材料做实质审查，而且基本都规定的是对申请登记材料的齐全、完备作审查。《城市房屋权属登记管理办法》第17条规定：“因房屋买卖、交换、赠与、继承、划拨等原因申请转移登记，权利人应当提交房屋权属证书以及相关的合同、协议、证明等文件。”可见，房产登记机关只是做形式审查，即只要材料齐全，形式上没有瑕疵，即可办理转移登记，并没有规定房产登记机关应作实质审查。房屋登记管理机关的这种形式审查并非一般意义上的程序审查，它要求登记机关必须对申请人提交的文件材料按照法律法规的规定一一对照，审查是否齐全，审查每份证明材料是否符合法定形式，审查其内容是否符合法律要素的要求，只有符合这此条件，才能予以登记。但是目前房屋登记管理机关在登记程序上有很大程度上不规范，不履行简单的告知义务，能省就省，甚至不该省略的程序也给省了，造成权属登记不实、不清、不尽。登记程序的不规范在一定程度上造成行政管理和行政审判资源的浪费，造成不必要的诉讼，也增加了社会矛盾。 3、房屋权属登记的内容不具体。根据《城市房屋权属登记管理办法》第9条规定，房屋权属登记分为：总登记、初始登记、转移登记、变更登记、他项权利登记、注销登记共六项，各项登记及要求在相关法律法规或规章上都有具体的规定。房产权属登记部门都应严格把关，逐一进行登记。但是目前大部分的房产 五、房屋登记案件的受案范围 受案范围解决的是哪些房屋登记行为应当纳入司法审查，房屋登记行政诉讼的受案范围，可以从可以纳入受案范围的案件和应当排除受案范围的案件两种进行分析。 可以纳入受案范围的案件，只要公民、法人或者其他组织对房屋登记机关及其工作人员的登记行为不服，依法提起行政诉讼的，就属于行政诉讼的受案范围。主要涉及三类行为：1、房屋登记行为，包括房屋所有权登记、抵押权登记、地役权登记、异议登记、更正登记、预告登记等。2、相关行政行为，包括是否准予查询、复制登记资料、撤销登记、收缴权属证书等行为。3、同一房屋多次转移登记，原房屋权利人、原利害关系人对首次转移登记行为提起行政诉讼的。 公民、法人或其他组织对下列行为不服的，不属于人民法院的行政诉讼案范围：⑴房屋登记机构根据人民法院、仲裁委员会的法律文书或者有权机关的协助执行通知书以及人民政府的征收决定办理的房屋登记行为。⑵房屋登记机构作出未改变登记内容的换发、补发权属证书、登记证明或者更新登记簿的行为。⑶房屋登记机构在行政诉讼法施行前作出的房屋登记行为。⑷属于历史遗留的落实政策性质的房屋权属争议。⑸因测绘、备案、收费等与登记有关行为产生争议。⑹因登记簿记载内容产生争议。⑺房屋登记行为为生效的判决效力所羁束的。 六、房屋登记案件主体资格的审查确认 （一）、原告主体资格的审查确认 行政诉讼原告主体资格的确认，关键看原告与被诉具体行政行为是否有行政法上的利害关系，也即具体行政行为对原告合法权益是否产生实际影响。房屋登记行政案件原告，一般限于房屋所有权人、其他与登记行为有直接利害关系的人。 1、一般原告资格。与房屋登记行为有行政法律上的利害关系公民、法人或其他组织，认为自己的合法权益受到房屋登记行为侵害的，均可以提起行政诉讼，具备原告的诉讼主体资格。 2、债权人的原告资格。房屋登记机构为债务人办理房屋转移登记，债权人不服提起诉讼，在一定的条件下，也具备原告的诉讼主体资格。这些条件是：⑴以房屋为标的物的债权已办理预告登记的；⑵债权人为抵押权人且房屋转让未经其同意的；⑶人民法院依债权人申请对房屋采取强制执行措施并已通知房屋登记机构的；⑷房屋登记机构工作人员与债务人恶意串通的。 以房屋为标的物的债权已办理预告登记的。房屋买卖双方办理预告登记后，房屋买受人享有的债权就由普通债权变成了受到特别保护的债权。按照《物权法》第20条第1款，预告登记后，未经预告登记的权利人同意，处分该不动产的，不发生物权效力。据此，债务人再次转让已作预告登记的房屋，房屋登记机构不得为其办理房屋转移登记。如果房屋登记机构予以办理，则债权人可以基于预告登记权利人的身份提起行政诉讼。房屋为抵押物，且转让房屋未经抵押权人同意。《物权法》第191条第2款规定，抵押期间，抵押人未经抵押权人同意，不得转让抵押财产，但受让人代为清偿债务消灭抵押权的除外。分三种情况。一是转让经抵押权人同意，同意则意味着放弃了提出异议的权利；二是转让未经抵押权人同意，但债务人已经代为清偿，此时不仅抵押权消灭，债权也消灭了，自然没有起诉的原告资格；三是转让房屋未经抵押权人同意，且抵押权仍然存在。有原告资格。抵押公示的目的当中，包括对抵押权人的保护，自然有原告资格。人民法院对房屋采取强制措施。债权人在符合以下两个条件时具有原告资格：一是人民法院采取强制措施的目的在于保障债权实现。如果法院采取强制措施是为了其他利益而非保护特定债权，则债权与房屋并无关联，仍属于普通债权，无原告资格。二是人民法院已在房屋登记机构办理了该强制措施登记。房屋登记不得对抗司法，但前提是司法的意志先为房屋登记机构所知悉。按照有关司法解释规定，人民法院对房屋采取强制措施，必须通知房屋登记机构。房屋登记机构工作人员与债务人恶意串通。房屋转让方是否负有债务虽非房屋转移登记需要考虑的法定要件，但房屋登记机构故意侵害债权却显然超出了登记规则所能容许的底线。如果房屋登记机构工作人员在明知债务人转让房屋系出于逃债目的，而徇私予以办理，则应承认债权人的诉权。 3、连续转移登记房屋的原告资格。房屋连续转让之后，起诉连续转移登记的情形时有发生。对于如何确定原告资格，在审判实务中有不同的意见，一种意见认为法院只能受理起诉第一次转移登记的案件，对于后续转移登记的起诉，则不宜受理，因为这样就会损害善意第三人的利益。另一种意见则认为应当允许一并起诉，理由是，后续转移登记的买受人未必都是善意取得，应当给予利害关系人以救济的机会。对于同一房屋多次转移登记，如果原房屋权利人、原利害关系人对首次转移登记行为提起行政诉讼，或对首次转移登记行为及后续转移登记行为一并提起行政诉讼的，具备原告资格，人民法院应当依法受理。对于原房屋权利人、原利害关系人未就首次转移登记行为提起行政诉讼，对后续转移登记行为提起行政诉讼的，不具备原告资格，人民法院不予受理。 4、小区业主委员会的原告资格。业主委员会，是指由物业管理区域内业主代表组成，代表业主的利益，向社会各方反映业主意愿和要求，并监督物业管理公司管理运作的一个民间性组织。对于业主委员会的性质及诉讼主体资格问题，法律有明确的规定，《行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《最高人民法院关于执行<行政诉讼法>若干问题的解释》第12条也指出：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”。行政诉讼中的原告可以是公民、法人或者其他组织。小区业主委员会虽不属于公民和法人，但属于“其他组织”。《最高人民法院关于适用<民事诉讼法>若干问题的意见》第40条规定：“民事诉讼法第49条规定的其他组织是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织”。鉴于《最高人民法院关于执行<行政诉讼法>若干问题的解释》第97条已指出：“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定”，即行政诉讼中“其他组织”的界定，也可以依民事诉讼为据。最高人民法院已对业主委员会的诉讼主体资格作了认同。2003年8月20日，最高人民法院给安徽省高级人民法院《关于金湖新村业主委员会是否具备民事诉讼主体资格请示一案的复函》中，就明确指出：“根据《中华人民共和国民事诉讼法》第49条、最高人民法院《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》第40条的规定，金湖新村业主委员会符合其他组织条件，对房地产开发单位未向业主委员会移交住宅区规划图等资料、未提供配套公用设施、公用设施专项费、公共部位维护费及物业管理用房、商业用房的，可以自己名义提起诉讼。”因此，小区的业主委员会如果认为房屋登记行为侵犯其合法权益的，应具备原告的主体资格。 5、相邻权人的原告资格。相邻权人认为房屋登记机关的房屋登记行为侵犯其合法权益的，可以作为原告提起行政诉讼。 6、公司和企业的原告资格。有限责任公司及公司的股东会、董事会认为房屋登记机关的房屋登记行为侵犯公司合法权益的，可以作为原告提起行政诉讼。股份制企业的股东大会、股东代表大、董事会认为房屋登记机关的房屋登记行为侵犯企业的合法权益的，可以作为原告提起行政诉讼。但是，公司和企业的股东不能单独提起行政诉讼。 7、继承人的原告资格。继承人认为房屋登记机关的房屋登记行为侵犯其合法权益的，可以作为原告提起行政诉讼。 8、共有人的原告资格。房屋共有人认为房屋登记机关的房屋登记行为侵犯其合法权益的，可以作为原告提起行政诉讼。 9、承租人的原告资格。承租人认为房屋登记机关的房屋登记行为侵犯其合法权益的，可以作为原告提起行政诉讼。 （二）、被告主体资格的审查确认 行政诉讼的被告是指被原告起诉指控侵犯其行政法上的合法权益和与之发生行政争议，而由人民法院通知应诉的行政主体。房屋登记部门以自己的名义作出的登记行为，当事人不服的，应当以登记机关为被告。由于我国对房地产的管理分别由土地管理部门和房地产管理部门负责，房屋和土地要由两个部门分别进行登记。土地和房屋本来是不可分的一个整体，由两部门进行登记不仅不利于登记的进行，也增加了当事人的成本。《物权法》第10条第2款规定，我国要建立统一的登记制度。 （三）、第三人主体资格的审查确认 《行政诉讼法》第27条规定：“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”第三人参加诉讼的方式有两种：（1）主动申请。公民、法人或者其他组织认为同被诉的具体行政行为有利害关系，可以作主第三人申请参加诉讼，是否准许由人民法院决定；（2）人民法院通知。人民法院认为公民、法人或者其他组织同被诉的具体行政行为有利害关系，应当通知其作为第三人参加诉讼。如行政机关的同一具体行政行为涉及两个以上利害关 人民法院受理房屋登记行政案件后，应当通知没有起诉的下列利害关系人作为第三人参加行政诉讼：（一）房屋登记簿上载明的权利人；（二）被诉异议登记、更正登记、预告登记的权利人；（三）人民法院能够确认的其他利害关系人。 七、房屋登记案件的管辖 管辖是行政诉讼中一项重要制度，行政诉讼的管辖是关于上下级法院和同级法院之间受理第一审行政案件的权限与分工的法律制度。换言之，它所解决的是公民，法人或者其他组织认为属于法院受案范围的具体行政行为侵犯了自己的合法权益时，向哪一级，哪一个法院起诉的问题。 因不动产提起的行政诉讼，由不动产所在地人民法院管辖。不动产是相对动产而言，它是指不能移动或者移动后就失去其使用价值的实物、土地及其附着物称为不动产。所谓附着物，是指该物自然地或者人工地和土地结合在一起，如房屋、林木等等。因不动产提起的行政诉讼由不动产所在地人民法院管辖，有利于人民法院对案件事实的调查、勘验，正确及时地进行审理，便于判决的执行。因不动产提起的行政诉讼，主要有以下几类：一、对规划等部门的决定不服，如因房屋拆迁提起的诉讼；二、对土地管理等部门的决定不服，如因征用土地、土地确权等提起的诉讼；三、对环境保护等部门的决定不服，如涉及污染土地、水流等提起的诉讼。因不动产提起的行政诉讼，不由最初作出具体行政行为行政机关所在地或者复议机关所在地人民法院管辖，而应当由房屋、土地、水流等不动产所在地人民法院管辖。 房屋登记案件一般都应由房屋所在地法院管辖。但对于房屋登记机构履行房屋转移登记、查询、复制登记资料等职责、对房屋登记机构收缴房产证行为提起诉讼，以及因行政复议改变房屋登记行为而引起诉讼是应当给予原告这种选择权，既可以由房屋登记行政案件由房屋所在地人民法院管辖，也可由被告所在地人民法院管辖。 八、房屋登记的司法审查 1、职权审查。《房屋登记办法》第4条规定：“房屋登记由房屋所在地的房屋登记机构办理。本办法所称房屋登记机构，是指直辖市、市、县人民政府建设（房地产）主管部门或者其设置的负责房屋登记工作的机构。”根据该条规定，申请人应当到房屋所在地的人民政府房地产行政主管部门申请房屋权属登记，领取房屋权属证书。在审判中，首先应对颁发房产证的部门是否具有法律规定的职权进行审查，如果具有法律规定的职权，则颁证主体合法，否则，就是不合法的颁证主体。 2、事实和证据审查。主要审查以下几项：（1）审查证据的来源。当事人提供的有关权属登记的证据来源是否真实可靠。（2）当事人提供的有关权属登记的证据是否是以合法方式取得。如果取得证据的途径不合法，法院不得采用。（3）当事人提供的有关权属登记的证据的内容和形式。对于证据内容的审查主要看证据是否具备合法性、真实性、相关性。对证据的形式审查主要看证据是否是法律规定的七种类型之一。（4）对各种权属登记证据之间的关系进行审查。审查证据之间有无矛盾，是否可以形成一个链条。审理中，应对被诉机关提供的证据材料进行以上几方面的审查，并在审查中运用审查判断证据的证明原则、标准，最终在内心形成确认，得出审查结论。 3、适用法律审查。对登记行为的法律审查是对房屋权属登记机关作出行为时适用法律、法规是否正确进行审查。登记机关必须严格按照法律规定作出具体行政行为，援引恰当的法律条款，依法裁量，真正做到处理案件的结果与援引的法律条款相吻合。 4、程序审查。主要从两个方面进行审查，一是审查房屋权属登记行政程序是否遵循了法定步骤。行政机关执行行政职能必须要严格遵循法定的步骤，任何行为都必须按照法定的步骤进行，否则有可能造成程序违法。二是审查房屋登记行政程序是否符合法定形式。办理房屋登记，一般依照下列程序进行：申请、受理、审核、记载于登记簿、发证。房屋登记机构认为必要时，可以就登记事项进行公告。房屋登记机关作出行政行为后必须以相应的形式表现出来，如书面形式等，将处理结果以法律规定的形式告知当事人，以书面告知的要遵循法律规定的形式，如颁发产权证书等。通过程序审查，认定房屋权属登记是否符合法律规定。 九、复印件、复制件的效力 被告对被诉房屋登记行为的合法性负举证责任。被告保管证据原件的，应当在法庭上出示。被告不保管原件的，应当提交与原件核对一致的复印件、复制件并作出说明。当事人对被告提交的上述证据提出异议的，应当提供相应的证据。 房屋登记行政案件主要审理房屋登记管理具体行政行为的合法性，这是行政诉讼案件的核心内容。房屋登记的档案材料中通常会有复印件、影印件的存在。如申请人的身份证、户籍证明、户口本、护照、结婚证、营业执照等身份证明材料，房屋登记机构只能在核对原件后收取复印件。若原件由被告保管的，应当由被告提供原件进行核对；被告非自身的原因而不能提供原件的，应提交经核对原件的复印件并作出说明。原告如果仍不认可，则应提供相应的证据。之所以这么说，是因为：第一，被告不具有举证能力，由于原件是由申请人自己保管，房屋登记机构只能提供档案中保存的复印件，若当事人无法联系到、拒不提供或本来就存在弄虚作假的情况，则房屋登记机构没有途径找到原件，在此情况下，要求房屋登记机构不提供原件就不对复印件的证据效力采信是不合适的。第二，法律要求房屋登记机构在接收复印件时进行核对，如果不给予其信任，这一制度就难以为继，因此，在一般情况下，应当推定被告留存的复印件与原件一致。第三，原告要推翻法律推定，应当提供证据。 十、善意取得制度的适用 《物权法》第106条规定：“无权处分人将不动产或者动产转让给受让人的，所有权人有权追回；除法律另有规定外，符合下列情形的，受让人取得该不动产或者动产的所有权：（一）受让人受让该不动产或者动产时是善意的；（二）以合理价格转让；（三）转让的不动产或者动产依照法律规定应当登记的已经登记，不需要登记的已经交付给受让人。受让人依照前款规定取得不动产或者动产的所有权的，原所有权有权向无处分权人请求赔偿损失。当事人善意取得其他物权的，参照前两款规定。”从该条规定可以看出，善意取得的构成包括无权处分、受让人善意、转让合同有偿、完成公示四个要件。四个要件必须同时具备，否则不构成善意取得。无权处分是指转让人无权对标的物进行处分，转让人无权处分财产的行为是善意取得的前提，物权法规定的善意取得制度使无权处分能够产生物权转移的效果。受让人善意，是指受让人在受让时不知道或者不应该知道转让人无处分权。不动产善意取得中的善意判断，通常只要受让人信赖了登记，就是善意的。如同一房屋连续多次转移登记，最后一个受让人出于对登记行为的信赖，而购买该房屋的行为，就构成善意。转让合同有偿，是指受让人支付了合理对价。合理的价格并不完全等同于市价，而是应当以同等交易场合、同等交易当事人以及以一个合理人的判断标准来进行判断。为了确定受让人是否支付了合理的对价，法院应当考虑买卖中的“减损逾半”规则。依据这个标准，如果买卖某物的价格不足其真实价格的一半，那么，就允许撤销该买卖。完成公示，是指转让的财产应当登记的已经登记不需要登记的已经交付给受让人。 物权法规定的不动产善意取得制度，对房屋登记行政案件审理，提出了新的课题。一是在审理房屋登记行政案件时，能否对受让人取得的房屋所有权是否为善意进行审查认定的问题；二是对受让人善意取得房屋的登记行政行为裁判方式选择适用的问题。按照行政诉讼法规定，人民法院审理行政案件是对被诉行政行为的合法性进行全面审查，包括被诉行政行为的行政主体是否适格、认定事实是否清楚、证据是否充分、适用法律是否正确、行政程序是否合法、是否超越职权或者滥用职权。房屋权属登记是行政机关依当事人的申请而作出的行政行为，一旦登记行为作出即发生房屋权属生效的法律后果。同样，房屋登记行为一旦被撤销就直接影响善意取得的效力。买受人是否为善意有偿取得房屋所有权，直接关系到裁判方式的选择适用，构成善意取得，不能判决撤销登记行为，而只能判决确认登记行为违法，不否定登记行为的法律效力，这样才能保证行政法与物权法的衔接。因此，就这个意义而言，在审理房屋登记行政案件时，确有必要适用善意取得制度，惟此才能真正实现法院在对行政机关实施司法监督的同时，保护善意第三人的合法权益的目的。《最高人民法院关于审理房屋登记行政案件中发现涉嫌刑事犯罪问题应如何处理的答复》（2008年9月23日[2008]行他字第15号）明确规定：“人民法院在审理有关房屋登记行政案件中，发现涉嫌刑事犯罪问题的，不应将该案全案移送公安机关处理，而应区别不同情况分别处理：一、第三人购买的房屋不属于善意取得，参照民法通则第58条和合同法第52条、第59条的规定，房屋买卖行为属于无效的行为，人民法院应当依法判决撤销被诉核发房屋产权证行为。二、第三人购买的房屋属于善意取得，房屋管理机关未尽审慎审查职责的，依据物权法第106条等有关法律的规定，第三人的合法权益应当予以保护，人民法院可以判决确认被诉具体行政行为违法。三、如果不能确定第三人购买的房屋是否属于善意取得，应当中止案件审理，待有权机关作出有效确认后，再恢复审理。”《 最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第5条规定：“同一房屋多次转移登记，原房屋权利人、原利害关系人对首次转移登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。原房屋权利人、原利害关系人对首次转移登记行为及后续转移登记行为一并提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理；人民法院判决驳回原告就在先转移登记行为提出的诉讼请求，或者因保护善意第三人确认在先房屋登记行为违法的，应当裁定驳回原告对后续转移登记行为的起诉。原房屋权利人、原利害关系人未就首次转移登记行为提起行政诉讼，对后续转移登记行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”从上述司法解释均规定了人民法院在审理行政案件的过程中是可以对善意取得进行审查和判断的。 在行政诉讼中，人民法院应全面进行合法性审查，行政行为的行政实体内容和行政程序内容，均应成为诉讼审查的实体内容。因此，对房地产登记办证行为的司法审查也不能例外。从《行政诉讼法》的立法目的看，一是保护公民、组织的合法权益，二是监督行政机关依法行政。而人民法院的司法审查行为，与公民、组织的切身利益息息相关。因此，在行政诉讼中，人民法院应当保护善意第三人的利益。 十一、房屋登记案件的判决 1、驳回原告诉讼请求 按照《行政诉讼法》第54条第（1）项规定，登记合法，应当判决维持。由于房屋登记案件的特殊性，判决维持会带来一些不利的后果。因为法院对登记行为的审查实际上是复审，而不是代替行政机关作出正确的行为。房屋登记行为合法意味着房屋登记机构的审核达到了合理审慎的程度，现有证据可以支持登记结果，但不能排除将来有新的证据可以推翻这一结果。在登记行为未涉诉的情况下，如果当事人发现登记结果错误，可以持有关证据向房屋登记机构申请更正。在登记案件中，如果法院判决维持，按照司法优越原则，房屋登记机构不能作出与此相矛盾的行为，即便登记结果错误，亦无更正空间。因此，在登记行为合法的情况下，应判决驳回原告的诉讼请求。 2、撤销或部分撤销 按照《行政诉讼法》第54条第（2）项规定，对于违法的房屋行政登记，一般情况下应判决予以撤销。但在特殊情况下，也可以作出部分撤销的判决。以下两种情况可以适用部分撤销：一是登记存在多个权利主体，其中部分主体权利基础丧失，可以撤销部分主体的房屋登记。二是房屋可分，其中房屋的登记违法的，可以判决撤销该部分房屋的登记行为。 3、确认违法 房屋登记在诉讼前或者诉讼中已被房屋登记机构撤销或者注销，其可诉性不受影响。按照行政诉讼法《若干问题的解释》第57条第2款第（2）项规定，“被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的”，法院应当判决确认登记行为违法。第58条规定，撤销房屋登记将给公共利益造成重大损失的，可以判决确认登记违法，但保留登记效果。除此之外，现有法律和司法解释没有规定其他确认违法保留效果的情形。按《物权法》的相关规定，房屋已为第三人善意取得的，即便登记行为违法，亦不应撤销。 （作者单位：安徽省泗县人民法院） 来源：
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张乐
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