引言

　　随着司法体制改革工作的逐步深入，为保障审判执行等中心工作职能的充分发挥, 为了全面深入了解法院系统司法行政工作开展情况，进一步提升司法行政工作的管理水平,了解和测算当前情况下各级人民法院经费保障水平以及人民法院办案经费成本，研究财务工作如何为审判、执行中心工作提供更好的服务和保障，掌握各级法院在经费管理及财务核算中的成本情况，为领导决策提供第一手翔实而准确的资料，笔者通过调取核算数据、填制调研表格等多种方式，对人民法院办案成本的经费构成项目、影响要素、特殊情况等有了较为成熟的了解和掌握。现就笔者一些不成熟的意见与各位同仁交流商榷。

　　一、当事人诉讼成本的构成

　 （一）审判费用。审判费用指当事人为进行民事诉讼而向法院交纳的法定费用，由案件受理费和其他诉讼费用两部分组成。法律基于一定的政策考虑，或是将一部分审理成本转让化诉讼成本，或是将一部分诉讼成本转化为审理成本。我国在诉讼公共成本的分担上，可分为两部分1.案件受理费。是指人民法院受理案件后，依照法律的规定应向当事人收取的费用。这种费用具有国家规费的性质，包括非财产案件受理费，财产案件受理费和申请执行费等。根据《人民法院诉讼收费办法》的规定，对于财产案件和申请执行费，依诉讼标的或执行标的的金额大小征收案件受理费，而对非讼案件和非财产案件，则采取计件征收。2.其他诉讼费用。根据《人民法院诉讼收费办法》的规定，其他诉讼费用主要包括勘验、鉴定、公告、翻译费；证人、鉴定人、翻译人员出庭的交通费、住宿费、生活费和误工补贴费；保全申请费和实际支出；执行判决、仲裁和调解协议的费用；人民法院认为应当由当事人负担的其他诉讼费用。该部分费用的性质属补偿性费用。

　  （二）当事人费用，指当事人实施诉讼行为所承担的私人费用。可分为1.律师费。随着法律的不断专业化和复杂化，当事人聘请律师代为诉讼已成为普通现象。而相当一部分不请律师的人也主要是因为经济原因。因此，代理费已普遍成为当事人的主要诉讼成本之一。尽管代理费的执行不象诉讼费那么严格，普遍可协商议价，在各事务所和各代理人之间收费差别较大，但由于代理费的收取标准要高于诉讼费，因此，有超过一半以上的案件中，代理费支出要高于诉讼费的支出，两者之和一般占诉讼成本的大部分。2.交通费、食宿差旅费、误工费、通信费及为获取证据而支付的各项费用。

　  （三）间接支出。如为诉讼而牵涉耗费的时间与精力，因诉讼而扩大的损失或丧失的机会、在诉讼中的让步，间接支出的最大特点为不确定性，但正是这一不特定性与法官的办案质量、个人素质和工作作风密切相关，在工作中容易被忽视，而其对当事人的心理影响很大，成为影响当事人评价成本的一个重要方面。因此，在减少当事人诉讼成本问题上，这是一个最具挑战性的方面。

　  （四）基于诉讼目的而为的其他支出。在诉讼的过程，某些当事人可能为了达到其诉讼目的，在诉讼外采取吃请送礼，拉关系走后门等一些不合理的方式手段，由此而生的支出，当事人认为也是诉讼成本的构成部分。笔者则认为这部分支出在客观上易造成司法人员在价值判断上产生偏差，有碍审判公正的实现。应当是与目前提倡的公正与效率的主题相背离的灰色支出。这部分支出无论从何种角度而言，均不应列入诉讼成本之中。

　　二、造成诉讼成本的高昂的原因

　 （一）制度设计存在的弊端，办案成本的定义不够明确。所有案件的所开支的费用数据，具体成本包括办理案件审判人员所需差旅费、车辆过路费过桥费、车辆油料费、车辆维修费、聘用书记员工资福利费用、审判人员电话费、法律文书邮寄费、法官培训费、订购法律书籍书报费、人民陪审员相关费用等其他费用。致使诉讼成本高昂并阻碍普通民众亲近法律。[1]我国现行的司法体制是按照行政区划设置不同级别的法院，法院的财权、人事权全部控制在同级政府手中。这就使法院变相地成为同级政府和党委的下属机构，法院要为地方的经济发展“保驾护航”，在民事争议的裁判过程中法院会主动为当地的民事主体服务。这实际上也是一种司法腐败。而这种腐败动摇的是人们对法律的信任。制度上的缺陷还表现在司法审理过程中的审而不判、判而无果。这一方面使得法律的可预见性降低，另一方面徒增诉讼中的时间耗费及当事人的精神负担，并会不同程度地影响到人们进人诉讼程序的决心和信心，从而使一些本应进人诉讼程序的有关争议未能进人诉讼程序。

　 （二）司法资源配置不合理，法官的综合素养偏低，办案效率低下，司法腐败问题比较严重。经济的发展催生了许多新的法律、法规，在司法实践中也有许多新的课题需要研究，所有这些都需要法官们不断的提高业务素质，提高办案效率。但事实并非如此，一方面，法官专业素养较低。尽管《法官法》己经颁布实施多年，但我国的法官在人员组成上，基层法院仍然存在大量的不具备法官条件的法官，接受过系统法律专业学习的法律专门人才在法官队伍中还不占有绝对的比重。另一方面，社会生活中的法官与常人有着相同的生活需求。但司法公正则要求法官应当与一般社会尤其是其所在的社区保持适度的分离。但是就中国的实际情况而言，虽然规定司法机关要独立于行政机关，司法机关的人事管理制度和经费管理制度都与行政机关有着密切的联系，这就为腐败的产生创造了条件，使得当事人在显性诉讼成本之外，极有可能再背负上隐性诉讼成本的沉重负担。

　 （三）诉讼程序繁琐，审判效率低下。虽然民事诉讼法规定了简易程序，但是再小再简单的案件也可提起上诉，申请再审。督促程序按《诉讼费用交纳办法》，比照财产案件受理费标准的1/3交纳。如果对方当事人提出异议，就会使督促程序终止，当事人徒交费用。而适用简易程序或普通程序，则按标的收费，收费标准相对更高。另外，按现行民事诉讼法，当事人诉讼到法院，法院要组成合议庭或法官独任审理，缺乏替代性纠纷解决方式。

　  （四）执行难问题，法律白条易使人们丧失对法律的信任。普通民众在关心诉讼的裁判结果是否公正的同时，更关心裁判的结果能否得到落实，也就是自己的合法权益是否能得到实际的保护。而现在的实际状况却是，许多人诉诸法律往往得到的仅仅是一纸空文，即法律白条，这种司法只存活于纸上，而无法被民众切实体会到解决了问题。由此造成的结果便是对司法的漠视，而这种作用是对冲突的或明显的非法状态的恢复，因而是突显的。人们对司法制度的不信任以及对司法制度的回避，必然使司法的法律实施功能的降低。”这种对司法的冷漠致使许多被侵权者因为担心裁判结果不能得到实际执行不得不放弃诉讼。因为无论审判能够怎样完美地实现正义，如果付出的代价过于昂贵，则人们往往只能放弃通过审判来实现正义的希望。

　 （五）简易程序不“简易”，当事人降低诉讼成本的途径狭窄。我国民事诉讼法虽设置了简易程序，但是可操作性不强，司法实践中容易走向两个极端:一是滥用简易程序，另一个是对简易程序适用的案件范围，严格限定在只有事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单民事案件才能适用。而现实生活中如此清楚明了的案件并不多见。同时，民事诉讼法司法意见又规定，适用简易程序审理的案件，可以转为普通程序。这样，从诉讼资源的利用方面来说，则是相当浪费的，诉讼当事人的诉讼成本也会随之上涨。造成诉讼周期过长，当事人精神负担过重。在我国，对民事经济案件审结期限规定得过长，且法官对民事案件的法定审限往往不遵守，并任意延长，致使许多案件久拖不决。这就使得当事人的精神成本进一步加大，精神负担繁重，甚至因此而使得有些家庭陷于崩溃的边缘。

　  （六）当事人滥用诉权。有些当事人为了种种目的，几十元标的的官司也越打越来劲。打了一审打二审，二审完了再申诉，没完没了。而按现行民事诉讼法，却只有无可奈何地尊重当事人的诉讼权利。

　　[2]（七）法院业务费支出范围较窄。各项地方社会性事务支出费用过高。人民法院办案业务费支出范围自2002年以来，一直未予修改和增补，致使许多和业务办案有关的支出项目无法进入业务费支出核算，特别是近几年与人民法院审判工作相关联的新任务不断增加，大量的业务经费支出都进入了办公用经费核算。再加之近几年，人民法院参与地方治安综合治理、维稳、大调解等事务性工作越来越多，相应涉及到人员劳务、值班，车辆运维，困难上访群体救助等等，其中有些费用可以与业务办案相对割离。但有些费用的支出和核算在一个大盘子里，相对造成办案成本的增高，如车辆运维费、聘用人员既办案又参与大调解工作，其劳务费也无法分割。这在实际工作中造成了两种情况，一方面，无法分割的许多费用进入业务费支出，虚高了办案成本；另一方面，由于地方财政没有这些事务性任务的经费预算，致使其活动占用业务经费，各单位不得不压缩办案经费开支，造成办案成本的不实。

   （八）财务人员素质高低也是造成办案成本高的因素。财务工作是具有较强专业性的工作，做好法院的财务工作需要协调各相关单位及院内相关部门，特别是对于办案成本这样一个需要对法院整个业务办案所涉及方方面面工作的熟知度，就要求财务人员除具有基本的财务核算理论外，还需要有较高的业务水平和综合分析能力。然而长期以来存在的人民法院内部的不重视后勤服务管理模式以及财务人员职级与待遇难以有效保障的情况，造成人民法院财务人员队伍流失严重，或者流向社会或者流向审判队伍，财务人员许多法院存在临时从社会上聘请、更换频繁的现象。

   （九）审判经费来源单一且匮乏。法院的经费保障主要来源：一是行政拨款。二是中央专项办案补助经费。行政拨款，按财政年初预算定额拨付，这是法院经费的最主要来源。[3]目前我国财政对于法院收入的诉讼费，实行“收支两条线”，即法院收缴的诉讼费全额上缴给财政专户，财政统筹后再以预算外资金的形式，根据其经济实力与法院的开支预算报告决定拨款数额的多少。依靠当地财政部门供给，是基层法院业务经费来源的主要渠道，但法院经费的分配和划拨权由地方财政独揽，又缺乏必要的监督机制，划拨的随意性很大，何时划拨、划拨多少，完全受制于财政政部门，而且审批程序也繁锁，造成经费核拨不及时，经费保障率极不稳定，财政拨款主要是人员经费，每月开支了正常的工资、社会保障费和规定的福利费后所剩无几。同时，不同地区的法院得到的财政拨款是各不相同的，也因此形成了有的法院经费相对有余，有的法院经费缺口很大。在经济发达的地区的法院，诉讼费收入多，经费相对较充足，基础设施建设，硬、软件建设相对也较先进。在经济不发达地区的法院，诉讼费收入少，财政困难，得到的经费也相对不足，人员经费尚无法保证，更何况办案经费和建设资金。经费缺乏，已成为困扰法院依法独立行使审判权的一个难题。与此同时《诉讼费用交纳办法》实施后，法院工作运转难度进一步加大。本来制定和实施的目的是用于降低诉讼费用，改变公民打官司难、打官司贵的情况。规范诉讼费用的交纳和管理，畅通诉讼渠道，完善人民法院经费保障体制，充分发挥人民法院在构建和谐社会进程中的作用，促进公正司法和社会和谐稳定。但是《办法》无意中进一步加大了基层法院的经费困境诉讼费用降低、案件增多，办案成本增加。《办法》实施后，在地方财政比较困难，主要依靠诉讼费收入支持正常运行的法院，由于现行财政保障没有变化，每年下降的行政经费收入，经费保障遇到了前所未有的困难。面对法院经费保障越来越严峻的形势，经费保障问题更加困扰法院工作。因为充分的物质保障是进行一切活动的更本，这也是法院实现审判职能的前提条件。增强司法能力，提高司法水平为目标，不断加强法院政治素质、业务素质和职业道德素质，继续推进法官职业化建设，而这些必须要有必要的经费作为保障。法官待遇低，法官资源不稳定，留不住人才。同为法官，不同省份、不同地区、不同级别的法院，干警福利相差几倍甚至十几倍，严重挫伤干警的工作信心和积极性。正常办案经费、津贴、通勤补助费用都难以有效落实，培训经费更是捉襟见肘。许多法官由于得不到及时培训，一些新的理念得不到及时更新，出现“青黄不接”的现象，从而在一定程度上影响制约了法官的职业化建设以及法官素质的提高，不利于法官队伍的稳定和建设。笔者在此举例说明，笔者假设一个基层法院平均每一案件审判业务费支出为100元。办案成本中差旅费占37.67%，车辆油料费占22.14%，车辆维修费占15.69%，聘用人员费用占11.9%，电话、邮寄、培训、书报、人民陪审员等其他费用占12.6%。通过以上假设的情况反映，影响办案成本的主要因素为同级财政保障水平、法院办案数量及难度、地域范围以及地方经济、文化发展水平等。经与办案成本进行对比分析，同级财政保障水平影响法院整体的经费收入和支出水平，整体性影响办案成本的高低水平，保障水平较好的地方，业务费支出水平就稍高；其次是法院办案数量。由于涉及到办案的许多工作上的经费保障不与案件数量挂钩，致使相应的案件数量少的地方，办案成本反而比案件数量多的法院要高。

　　三、降低法院办案成本高的建议和措施

　 （一）完善法院审判工作机制，确保公正高效地开展审判工作。法院的审判工作机制决定了法院能否公正高效地开展审判工作。人民法院能否公正高效地开展审判工作，对当事人诉讼成本有着最根本的影响，公正审判是司法的最高目标，获得公正的审判是当事人付出诉讼成本所期待的最终结果。而司法效率是通过司法实现公正的最佳状态，也即意味着当事人可以以最小的投入、最快的速度、最大限度地获得司法的公正。不能公正审判，可以说是对当事人最粗暴的掠夺，同时迟到的公正为非公正。因此，应继续致力于司法制度的改革和创新，建立并完善适应现代法治发展所需要的审判工作新机制，确保司法公正，提高司法效率，同时，积极运用现代化科学技术和先进的管理方法更新观点，提高管理水平和层次，完善法院管理体制和管理模式，推进法治现代化。事实证明，良好有效的司法体制和审判机制的建立，能最大限度地确保法律能被正确、及时地适用，使法律资源得以合理地配置和利用，同时也有效地减少当事人诉讼成本。在此基础上大力加强法官队伍建设，提高法官素质。法官素质的高低，对于案件能否得到正确及时的审理，减少当事人的诉讼成本，具有至关重要的作用。因此，大力加强法官队伍建设，提高法官素质是当前的一项紧迫任务。切实加强廉政建设，严格执行廉政建设的各项规章制度，坚决杜绝吃请送礼等各种不良现象。努力提高法官的专业素质，法官有权利并有义务不断接受教育培训，树立良好的学风，精研法理，不断汲取新知识，全面掌握庭审驾驭能力，证据判断能力和裁判文书写作能力等各项司法技能，具备审判工作所必需的知识和专业能力。大力培养法官的职业道德，牢固树立司法为民的司法理念。法官不仅要忠实地执行宪法和法律，秉公办案，刚正不阿，而且还要注意在履行职责的过程中，通过自己的言行体现社会正义和同情心，使当事人不仅能得到公正的对待，同时还能感受到宽厚的人文关怀。事实证明，在当事人的权益得到法律的保护，自己的人格尊严得到法官的充分尊重时，就会在很大程度上淡化当事人对诉讼投入的负担心理。同时，进一步完善错案责任追究制和差错责任追究制。在追究法官因违法裁判和审判工作中的差错行为的责任时，也应考虑对当事人因此而遭受的损失依法予以适当的赔偿或承担相应的诉讼成本。

　  （二）正确理解和适用现行诉讼收费规则。在现行的诉讼收费制度下，法院作为诉讼收费法律关系中的上占主导地位主体，应当本着实事求是的精神、公允的态度，正确理解和适用现行诉讼收费规则，以切实减少当事人的诉讼成本的支出，构建更趋合理的民事诉讼费用制度。尤其在当今社会，随着法律的不断专业化和复杂化，当事人往往还不得不花一笔数目可观的费用来聘请律师代为诉讼。在这种情形下，重新调整法院和当事人承担诉讼公共成本比例，并把诉讼私人成本纳入当事人双方分担的范围也就显得尤为重要。

　  （三）明确人民法院办案成本的内容。由于对人民法院办案成本的相关内容不够明确，造成各地法院对法院办案成本所指向的内容、范围、核算目的及意义认识不清，同时也是造成办案成本核算依据不一、差异性较大的根本原因。应尽快修改完善出台人民法院办案业务经费开支标准，确保人民法院办案业务相关的支出项目全部纳入人民法院办案成本核算。加大对人民法院财务管理人员和财务人员的培训力度，特别是关于办案成本核算方面的培训，不断提高其专业素质，以适应新形势下各项工作的需要。进一步理顺案件办理过程中的成本耗费，建议成立由院领导牵头，成员包括审判、执行、办公室、信息技术、司法装备等部门组成的综合调研组，对每一类型案件在办理过程中可能产生成本的环节进行综合分析，在对各环节产生的成本情况进行汇总后，出具指导性意见，抽取部分法院进行试点，加强抽取法院的审判执行和财务人员培训和业务指导，实现个案成本核算，并逐步汇总各类案件直至所有案件的办案成本，核定出相对精确的办案成本数据模板。合理确定诉讼费负担内容，在构建的新的收费制度中，当事人费用的负担应当是一个重要的组成部分，笔者认为诉讼费用不仅应包括法院的审判费用，而且还应包括合理的当事人费用，对于因当事人不正当的诉讼行为所支出的费用，应由该当事人自行负担。减轻诉讼当事人诉讼成本，在某些情况下将意味着法院审理成本的增加。在目前的财政条件下，如何平衡法院和当事人之间、各方当事人之间的诉讼费用的承担，将他们的利益冲突降至最低，使有限的司法资源进行更为恰当合理的分配，已经成为现今所面临的一个重要课题。希望在今后的司法实践中，伴随理论的成熟、实践的丰富和立法上的完善，这个问题得到更趋合理的解决。

    （四）加大财政保障力度。实行“收支两条线”后，法院业务经费完全依靠诉讼费返还。即法院收缴的诉讼费全额上缴给财政，由财政统筹后，根据法院的开支情况进行返还。诉讼费用从1995年开始实行“收支两条线”的管理已历经20年，根据中央“收支两条线”的规定，政法机关的行政性收费和罚没收入全部上缴财政，进入预算外资金管理专户，政法机关必需的经费全部纳入财政预算，实行收支彻底脱钩。但财政保工资，法院保其他的状况没有改变。由于经费严重不足，院领导不得不花费较多的时间和精力协调解决，可以说法院领导班子的精力相当一部分是用在经费问题上，院领导经常为法院的经费计划安排，常常为筹集资金四处奔波，影响了领导抓审判和队伍建设的精力。随着法制建设的不断加强，对基层法院的硬件要求也不断提高，如审判法庭、人民法庭需按规范化标准建设、改造、装备，通讯设施、证据展示系统、计算机网络建设、交通工具等均需大量资金投入。由于地方财政相对困难，只能勉强保工资、保运转，没有剩余财力用于法院的硬件建设，直接影响了办案质量的提高。从2014年起，全国基层法院掀起了新一轮“两庭”建设的热潮，虽然法院的“两庭”建设有了显著进展，但由于“两庭”建设起步晚、基础差，“两庭”的资金缺口仍然很大。随着基础建设的完成，这些法庭还将面临更加严峻的软、硬件建设任务，这些都需要雄厚的经费作后盾。经费困难是影响基层法院建设的一大难题。[4]应建立独立的司法经费预算体制，法院系统进行垂直管理。充分借鉴国外有益的经验，针对我国法院财政管理体制的弊端，结合当前司法改革，法院经费保障机制应改变以往那种单纯依靠地方财政拨款的做法，实行由中央财政全额保障法院系统经费，彻底执行“收支两条线”，法院所收诉讼费上缴中央财政，由财政统一拨款，并立法保障司法经费，建立独立的司法预算制度，实行国家单列财政拨款。建立独立的司法预算制度，借鉴外国的有益经验，针对司法经费财政管理体制中的弊端，应该改革这种体制，建立独立的司法预算体制。法院经费独立是法院独立行使审判权必要的物质条件。但在现实生活中便不是这样：财权依附于地方，审判权有时也会受制于地方。人事权也隶属于当地政府，这就大大影响了本质工作。如果我们和地方政府有什么矛盾的话，那我们的工作就很难开展，特别经费问题就更加严峻。要改变目前这种状况，笔者认为人事权和财权必须进行中央垂直管理，与地方政府彻底“脱钩”。人事干部的提升、考核、任免由系统内部进行直接管理。根据最高人民法院的最新调查，全国法院系统职工在我国公务员队伍中所占比例不大，而且法院系统所需全部经费在中央财政支出中的比例也不重。因此，法院系统经费列入国家财政预算后，我国中央财政完全有能力承担全国法院系统所需经费。并以办案需求为依据，实施即时保障机制。要真正实行“收支两条线”，将诉讼费收入与法院经费支出完全脱钩，彻底改变以收定支的办法。法院的办案经费不能以诉讼费收入多少作为根据，而是以国家核拨办案专款进行统一核拨。同时应针对诉讼费锐减的实际，加大财政预算内拨款的比例。使法院的支出完全纳入预算予以保障，真正实现完全的、彻底的部门预算。

    （五） 树立科学发展观，构建节约型法院。法院要优化资源配置，避免重复建设，提高基础设施、信息、设备的综合利用率，加强经费预算的审核和使用情况的监管，从而促进法院经费支出效益最优化。提高司法效益，在确保法院司法办案运转的前提下，尽可能降低诉讼成本。要完善审判管理流程，规范庭审程序，提高庭审效率，提升当庭裁判率，降低办案成本。不断提高案件服判率，减少上诉改判或发回重审的成本支出，真正做到案结事了。继续倡导和发扬诉讼调解这一东方经验，进一步加强调解撤诉工作。在审判中贯彻全程调解的思想，通过调撤工作来化解克服基层法院案件增加、上诉案件明显增长，案多人少和审判效果降低的矛盾，维护社会稳定，促进社会和谐。减少对政府的依赖，理顺保障渠道。通过加强管理，提高法院经费保障水平，缓解法院经费紧张的局面。

　　　                           结语

　  总之，诉讼成本问题，一直是困扰着法院的建设与发展，关系到各项工作的正常进行，努力建立法院办案成本国家预算保障制度，为基层法院摆脱地方政府的干预提供保障，是当前司法制度改革的方向，应当借鉴西方法治国家的一些经验，建立与我国国情相适应的法院办案成本预算保障制度，并充足保障。保障法院独立行使审判权，实现司法公正，从而推进我国依法治国基本方略进程。

　  注释

    1.韩波著《法院体制改革研究》人民法院出版社2003年5月

    2.杨照民 滕朋楚 孙尉玲 李云江著《法院经费保障机制探究》。

    3.陈有强 晁兰军 葛恒美《西部地区法院经费保障问题的分析与思考》。

　　4.《浅议基层人民法院经费保障的现状与对策》商丘中院。载河南法院网，2009年3月20日访问。

　　（作者单位：河北省孟村回族自治县人民法院）