随着社会的发展进步，由于历史原因、法律与政策原因、国家土地登记制度等方面存在的缺陷以及民众法律意识的觉醒，土地权属争议愈发演变成为一个不容忽视的社会问题，这种状态的持续存在，不利于我国的社会稳定以及长远健康发展。农村集体土地所有权确权问题对于整个农村集体土地产权制度的构建完善，以及对农村各方面制度的改革完善都有着非常重要的基础作用。本文旨在剖析农村集体土地所有权争议产生的深层次的社会、历史原因，并提出完善农村土地所有权确权的法律制度建议，明确区分国家土地与集体土地之间的界限，更多的赋予农民集体完整的土地所有权。

　　一、农村集体土地确权工作的意义

　　通过农村集体土地确权发证，依法确认农民土地权利，强化农民及是全社会的土地物权意识，从而有利于解决农民集体土地权属纠纷，切实维护农民的权益；农村集体土地确权发证，是落实最严格的耕地保护制度，是保障国家粮食安全的客观需要。人多地少的基本国情，经济社会的发展，土地资源的制约，决定了只有保护与利用好有限的土地资源，统筹考虑吃饭和建设、生存和发展问题，明晰每块土地的所有权和使用权的权利归属，查清每块土地的面积、空间位置、利用状况等并登记造册，确认农民集体、农民个人与土地的长期稳定的产权关系，建立健全农村土地流转机制，调动广大农民群众保护耕地的自觉性和主动性，依法处理违法违规占用的土地资源，才能真正把最严格的耕地保护制度落到实处；农村土地利用粗放浪费现象还大量存在，节地挖潜的空间较大，为加快推进土地整治工作，必须以农村土地确权和登记为基础；只有通过深化改革，还权赋能，才能最终形成产权清晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理的农村集体土地产权制度，建设城乡统一的土地市场，促进农村经济社会发展，实现城乡统筹发展。

　　二、农村集体土地确权登记工作的必要性

   （一）农村土地产权主体模糊，征地补偿不到位，损害农民土地权益，法律没有明确界定农村集体土地所有权和使用权的主体及其权能，集体土地的占有、使用、收益、处分权利长期得不到保障。随着我国工业化、城镇化和农业现代化进程的不断加快，通过强制征用、非法占有、兼并等手段损害农民土地权益的事情时有发生。而且征地程序不规范，补偿标准偏低、甚至不到位，使得被征地农民眼前利益受损失，长远生计没保障，也使得征地补偿安置纠纷和矛盾冲突案件不断，成为农村土地信访量居高不下的一个主要原因，严重影响了社会的安定团结与和谐稳定。

　 （二）集体土地所有权主体不明确，耕地保护面临挑战。我国法律规定，农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，均属集体所有。全国农村集体土地分别属于不同的集体组织，由于目前对集体土地所有者缺乏强有力的约束，因此每个拥有土地所有权的集体组织，就会单纯追求使自己拥有的这块范围有限的土地的产出率和经济效益尽可能最大化。而土地作为农用地，尤其是种植粮食作物，其经济效益可能是最低的。这就造成集体土地所有者从自身利益出发，缺乏耕地保护的自觉性。按管理组织划分，集体有乡、村、组三级，自从“政社合一”、“队为基础”的框架被打破以后，并未明确规定过集体所有制的权利人是谁，造成集体土地产权主体不明确，使土地所有权及其他各项权能无法有效地行使，对承包给农户的土地使用权缺乏约束力，必然导致滥用、乱用土地，耕地保护无法从根本上得到实施。

　　三、当前农村集体土地确权登记中存在的问题

   （一）经费紧缺的问题。在大部分农村地区都存在着经费严重不足的现象，由于生产力低下，农民的收入微薄，以及当地政府的一些不合理的安排和政策，导致很难保证农村集体土地所有权登记和发证工作的顺利进行。

   （二）认识上的缺失及不到位。在农村集体土地确权登记中会有很多村干部和村民的思想观念处在极为保守的状态，他们认为集体土地所有权是全体成员所共有的，对于集体成员个人来说是没有实际意义的，因此在实际的操作过程中对集体土地确权登记申请不主动和积极，抱有不合作的态度。

   （三）实际操作中确权难度较大。在农村中普遍存在着以下以下状况，例如由于土地权属档案资料的遗失或本来就没建档等原因，很难按现有的新政策和制度来确权，导致土地权限模糊不清而带来许多意想不到的矛盾和冲突，这给农民集体土地所有权登记发证带来很大的困难。本着维护广大农民的切身利益，促进农村经济发展和整个社会稳定和谐。对工作中遇到难题，要采取切实的措施。

   （四）历史遗留问题。由于历史的原因一些土地的权属存在争议和权属证明材料不全。确权发证涉及到各村、组、乡镇之间土地权属界线划分，有的界线不清，权属不明，存在权属纠纷，可供利用的证明材料又由于人员的变动导致不完整；有的地方存在少批多建、未批先建等违规用地问题；有的地方还存在“小产权房” 和城镇居民购买农村宅基地没有到土地登记机构办理相关变更登记手续等问题，给确权发证工作带来了一定的难度。

   （五）确权发证工作秩序混乱。在确权发证工作中存在极少数人员不按规程办事、弄虚作假、徇私舞弊、填报表格不全面、土地所有权人员盖章不完全、证书没有发放或发放不到位等问题，扰乱了确权发证工作的正常秩序。

　 （六）宣传不到位、群众和干部思想认识存偏差。在确权发证工作中，有很大一部分群众和少数基层干部思想认识不到位，对开展确权发证工作的意义和目的认识不够，在指界签字盖章时不配合，特别是在村与村之间，对确权发证工作造成很大的被动。

　 （七）案件事实认定难，审判难度和压力较大。当事人法律知识欠缺，往往没有证据意识，感情用事、偏执死理，对自己的主张不能提供有效证据，给案件事实认定带来一定难度。大多数村组织对农村土地管理不到位，土地登记造册并不健全，遗失残缺的情况时有发生，对于当事人举证及法院的调查取证工作造成很大的困难。而且涉农村土地权益的法律规范繁多，在审判实践中，一些涉农土地权益纠纷案件普遍存在根源性问题，导致法院在适用法律时难以找到利益平衡点。再加上法官知识结构的欠缺，许多承办法官不了解农村具体情况，缺乏农村生活知识储备和处理技巧，尤其在审理案件时对于涉案农村土地的历史背景和现实矛盾往往会考虑不周。同时有的诉讼主体是老弱病残困，许多原承包者当初撂荒有的因病，有的因外出打工，而后任承包者亦靠种田为业，且大多是中老年人，文化层次低，爱钻“牛角尖”。再加之矛盾起因时间久，许多纠纷发生在田地让出10多年后，由于年代久远，部分知情人己外出甚至去世，而登记账册有时记载不全，登记不规范，甚至遗失；且当事人双方往往互不相让，寸土必争，部分案件除涉案当事人外还有当地家族参与，矛盾易激化。易引发群体性矛盾，给稳定工作带来压力。

　 （八）解决实际问题难。涉农村土地权益方面的法律法规不够全面，很多规定过于笼统，可操作性不强，缺乏现实指导性，法院对于涉案法律适用法条的理解也有分歧。加之相关政府或单位组织对某些群体性个案的介入，法院对于此类案件主要采取调解方式，尽量促使双方当事人达成调解协议，若调解不成予以裁判也往往是过多注重社会效果而轻视法律效果。并且此类案件审理过程中遇到的实际问题繁多，如农村土地承包经营权的继承、确权问题，撂荒回转、再转或代种问题，新旧两证以及程序适用问题等。往往又涉及农村土地征用补偿款纠纷、城郊结合部房屋被拆、土地被征用引发的农村房屋买卖纠纷等。还有诸如原农民变为城镇户口，后又回到农村购买宅基地；农村集体土地上房屋交付后，出让方返还，买卖合同效力如何认定等。

　　四、完善农村集体土地确权登记的策略

　 （一）加大立法力度，提供法律依据。完善修改土地权益的相关立法，细化过于笼统的法律法规，删除重复规定的法律条文，重新界定存在冲突的法律条文的法律效力，对存在的法律漏洞及时进行补充规定。对涉农村土地权益保护制度中增加向农民倾斜的可操作内容。农民对于影响其收入的刺激反应敏感，各项涉农村土地权益制度则是影响农民权益和农村土地流向的制度，制度的有效性取决于是否能够让农民在收入方面获得与制度初衷一致的刺激，所以应增加保护农民土地权益的具体制度。同时规范土地权益流转的登记手续，建立流转登记公示制度，针对土地权属不明的案件，需以政府确权为前置程序，否则法院无受理权限。倡导种地者得补贴，可以将基于农地的补贴改为对农业经营者的补贴。建立完善的土地收益分配机制，协调各方利益关系。正确处理好农村集体经济组织与农村土地使用权人的利益分配关系，对于所获权益应合理分配。对于农村集体经济组织所获得的土地权益，在用途上加以规定，强化土地登记制度。

　（二）加强法制宣传，拓宽守法广度。各级组织应联合开展各种涉农村土地法律的法制宣传，营造良好的舆论氛围，提高农民及基层村委会干部的法律意识和法制观念，使农民在切身权益受侵害时能依法维权。同时由于村组干部在纠纷处理中往往举足轻重，他们既熟悉当事人的人脉关系，又能提供根册和丈量田块，更是法律法规的直接宣传员，故法院应加强与村组的工作联系，为妥善处理案件提供助力。

　 （三）规范组织行为，尽力化解矛盾。对矛盾尚未激化，特别是对那些没有法律法规和政策规定依据的承包流转纠纷，应通过调解组织民主协商，妥善化解矛盾。地方政府应抓好农村土地管理，及时办理土地确权等有关手续，规范农村土地的承包、流转、审批等行为。加强权利保护，惩治失信行为，尽力使农村土地矛盾从源头上得以化解。当事人之间以土地转包、出租、互换或者其他方式流转承包土地，乡镇土地管理部门应提供统一文本格式的流转合同，并且指导签订合同。倡导健全农村土地承包经营权流转情况登记册，准确记载流转情况，做到流转合法，流转有据。

　 （四）强化审判职责功能。由于土地关系到农民的根本权益，法院在审理中应注重充分了解政策演变，准确厘清矛盾根源，本着保护土地承包经营人、使用人和权利人的原则，倾向于采纳更具规范性的书面证据，在无证据可供衡量时倾向于保护实际使用人的利益，尽量不让农民失去土地及其上附属的房屋，还注意适当引导和释明，以确保事实查明判决准确。法院尤其是各人民法庭注意通过地方政府及其村组、司法所加强对涉农村土地权益纠纷的调解力度，平衡双方利益，力争做到案结事了。全市构建了以诉前调解为主导、诉中调解为辅助、诉后执行和解为保障的司法模式，以多管齐下、多方并用的方式解决纠纷。发挥司法建议作用，强化土地管理建议。因客观上存在的土地管理不规范等客观情况，法院通过各种方式建议政府相关部门及村委会加强农村土地管理，依法做好土地的划界、规划等工作，依照规定及时办理确权等有关手续，督促消除土地纠纷隐患。办案法官要了解农村和农民的生产、生活状况，也要加强法律知识储备，同时提炼审理技巧和积累审判经验。审理中，也要充分发挥农村基层组织作用，有效利用其他社会资源，尽可能查明案件事实，定分止争。既要看到现时的矛盾，也要重视历史的原因，综合分析认定，既要适用相关法律的规定，还要执行党在农村的政策，需坚持正确的司法原则。要按照农村实际，注重经验法则的运用，另一方面也要在遵从证据规则规定的前提下，适当增加依职权调取证据的力度，尽可能符合客观真实。认真审查涉案法律关系等实体问题，也要注重对于程序方面问题的审查与运用，争取让涉案的农民在判决结果上获得满意，也能让他们感受到公正公平的法律尊严。同时法院还要配合其他相关职能部门，共建联动机制，加大执行力度，由多部门共同配合规范和完善涉农村土地权益行为。

　 （五）明确农村集体土地确权登记的范围。按照相关法律法规应明确集体土地确权登记的确切范围，包括集体土地的使用权和集体土地的所有权，集体土地使用权又应细分到农村集体建设用地使用权和农村宅基地使用权。而对于包括建设用地、农用地和未用地在内的集体土地的所有权应最大限度的覆盖到广大农村地区，做到百无一漏。在开展集体土地确权登记中应本着尊重历史，遵照法规，注重现实，有利于生产生活，促进社会和谐的原则来开展确权登记和发证工作。另外农村集体土地确权登记所依据的文件资料有人民政府和行政单位的批准文件，县级以上人民政府国土资源主管部门的调解书，法院的判决等文件，以及当事人间的协议等等。在确权登记和发证的相关问题的解决中务必要严格按照以上法律法规以及相关文件进行处理。加快农村地籍调查工作的步伐。力图做到权属合法，界限清楚，面积精确的原则，在充分掌握相关资料和已有的调查结果的同时，以大比例的地籍调查为基础，查清每一宗土地的权属、界址和面积以及地类等形成科学完善的地籍调查结果，从而为集体土地确权登记和发证打下良好的基础。在确认农村集体土地所有权时应严格遵循村民自治和平等自愿的原则，将农村集体土地所有权确认到所有具有所有权的村民手中。土地权属界线存在于村民小组的应确权给村民小组的农民所有，发证也应属于小组村民集体；土地界线不存在的但得到大多数村民认可的，应对这部分土地承认现状，确权到所有村民共有，属于乡镇农民所有的土地所有权应划分给乡镇农民集体。属于村民小组集体所有的应有其经济组织依法申请登记并持有相关证书，对于没有或不健全的村民小组组织应有上一级的村民委员会暂时保管相关证书。对于正在土地整治或依法进行城乡建设用地试点的，应维持原有土地权属的不变。对于撤村建居后未征收的土地，只做调查不可登记和发证，但在调查统计时应标明原农民集体的名称和相关的信息。

　 （六）认真履行好集体建设用地确权登记和发证工作职责。非住宅建设的集体土地，例如村委会办公室、村卫生院、乡镇企业等公共设施用地应当依法进行确权登记发证，将集体土地使用权依法确权到每个权利主体。严禁进行虚假土地登记和对违法用地没经过依法处理而确权登记发证，例如借户籍管理制度改革或村改居等政策空子非法将农民集体土地转为建设用地的违法行为不得登记发证，对于没有依照现有法律法规进行土地确权登记的相关人员应严肃追究有关人员责任。

　 （七）推进农村集体土地登记的信息化和土地登记资料的完善化管理。积极推进农村集体土地登记数据库和网络信息化建设，进一步完善地籍信息系统，稳步推进集体土地确权登记的动态化查询系统，从而进一步提升对土地的监管能力和服务水平。另外要严格按照相关的法律法规系统全面的彻查和完善现有的土地资料，凡是经检查有资料缺失或不规范的应尽快查漏补缺，对发现有错误的要及时更正和完善，以保证土地资料的全面和科学，为进一步统一规范管理工作打下良好的基础。

　 （八）完善农地收益权和处分权。获取土地权利衍生的利益，可以增加农民的财产性收入，也是土地所有权人对土地所享有的终极性权利。因此，为了保证集体土地所有权人可以享有到土地衍生的利益，首先就要在法律上明确农民具有完整意义上的收益权。农民集体所有的土地上所产生的收益应当归集体所有，农民集体所有的土地依照法律法规的规定或者是按照合同的约定由农民集体成员个人、集体经济组织或其他非所有人使用的，土地上所衍生的经济利益，应当依照法律的规定或合同的约定在农民集体和其他使用权人之间进行公平合理的分配。而且处分权是所有权人最重要的权能。在农地利用方面，既然集体土地的权利主体是农民集体，那么，农民集体就自然对其所有的土地享有自由处分的权利，在之后的改革过程当中，在保障国家土地安全、粮食安全的前提下，要逐步明确农民对集体土地所享有的自由处分的权利，农地可以通过转包、抵押、出租等方式进行自由的流转融资，使得农民可以通过对土地的自由处分获得更多的财产性收入。

　 （九）完善纠纷解决机制，提高调解效率。要建立健全纠纷解决机制，才能保护土地当事人的合法权益，保证集体土地确权登记发证工作的顺利进行。还要对土地确权登记的双方进行积极调解，一般情况下，现场调解是一种较为有效的调节方法，因为这样可以节省大量的调解时间，提高调节的效率。如果调解工作很难取得实效，那么只能将有争议的土地暂时放入独立的土地界限，直到土地当事双方对有争议的土地达成共识之后，我们再对土地进行确权登记划分。对于一些实在无法解决的土地确权登记问题，我们可以将这些问题提交给法院进行判决。调解依然是目前高效、快捷的处理方式，充分发挥相关机构和人员的调解能力，最终确定土地确权登记。

　 （十）加强宣传工作，提高对土地确权登记发证的认识。农村土地确权登记发证的直接受益者是农民，是对农村土地资源的保护，对农村社会稳定具有重要意义。然而由于社会观念和思想落后等原因，一些村民不能正确认识土地确权工作，不利于工作人员正常开展工作。因此，应该加强下乡宣传工作，做到每个镇每个村都要宣传到位，把农村土地确权登记发证的工作目的和意义传达给广大村民和干部，提高他们对土地确权的认识，提高土地确权登记的积极性，主动地参与到土地确权工作中去，配合工作人员做好土地确权工作，加快农村土地确权登记发证的进程。因此做好沟通工作显得尤为重要。首先，土地确权工作人员要与当地土地管理部门做好沟通工作，对工作中遇到的主要问题及时进行交流，明确土地的所有权界线，做好国有土地和农村集体土地所有权界线的划分；其次，要做好与当地村民和村干部的沟通，化解村民对工作人员的误会以及村干部对土地确权工作的误解，让他们自觉的配合土地确权工作的开展；最后，要做好与土地争议双方的沟通，采用合适的沟通方式进行调解，以最小的工作代价获得更好的工作效果。通过进一步深化农村土地制度改革，推动农地特别是农村建设用地有序流转，盘活农村闲置土地，又进一步推进土地市场建设，使农村农民的土地权益显化，看得见、摸得着，从而有利于切实增强农户参与土地使用权登记发证的主动性和积极性。

　　进一步修订完善土地管理法律法规，完善农村违法用地的处理处罚方式，形成多种违法责任追究方式并存的处理机制。要始终坚持充分尊重群众意愿、深入做好群众工作的原则，切实保障农民群众的知情权、参与权，依法保障农民的合法权益，充分发挥农民主体作用和基层治理机制作用，激发他们参与的热情。与此同时，要建立土地权属纠纷调处机制，妥善解决集体与集体、集体与个人、个人和个人之间的权属纠纷。

　　　                      结语

　　农村土地确权登记发证工作是一项重大工程，关系到广大农民的切身利益，是农村社会稳定的重要保障，是贯彻落实节约用地的重要措施，对提高土地利用率和全社会的土地物权意识，以及解决土地纠纷具有重要意义。法官要在工作中坚持广大农民的利益为先，解决好土地纠纷，切实配合好农村集体土地确权登记发证工作。

   参考文献

   1.王丽华《全面推进农村集体土地确权登记发证的重要性》国土资源，2012（9）

   2.王淑珍.《论农村土地产权制度与耕地保护理论》前沿.2004.（18）

   3.吴晗《集体土地使用权流转制度研究》农业经济问题，1996（3）：32.

　（作者单位：孟村回族自治县人民法院）