引言

　　近年来，随着经济社会的发展和法治进程的加快，人民法院的工作领域不断拓展，审判任务日益繁重，使得法院人力资源的紧张问题逐渐凸显，法官队伍建设问题成为困扰法院工作的一大难题。法官的队伍建设是人民法院开展各项工作的基础和保障，是审判职能作用发挥的决定性因素。为适应审判任务不断发展变化的需要，长期以来特别是近十多年来，人民法院对法官队伍建设进行了积极改革创新，在诸多方面取得了显著成效，有效促进了司法资源的专业化分工。然而，随着改革的不断深入，基层法官人才流失严重、法官年龄断层等影响法官队伍建设可持续性发展的问题不断涌现，成为了制约法官队伍建设发展“拦路虎”，尤其是基层法官队伍建设的“绊脚石”，需要我们投入更多的理性思考。

　　一、基层法官队伍现状

　 （一）基层法官队伍人员构成混杂、专业知识水平普遍不高

　　从 1990 年代初期，中国学界就明确提出了法官的专业化和职业化问题。而随着市场经济的发展，这个问题也已成为司法改革的一个重要和突出的问题。我国现有3000多个区县级法院，这是法院系统内最庞大的一个群体，全国80%的一审案件由其审理。可见基层法官的专业化和职业化是我国司法体制改革的一个重要部分。从目前基层法院的人员构成来看，基层法官一是从其他机关调入、社会招干、部队转业而来，二是正规院校毕业的法学专业学生。前者具有丰富的实践经验，法学理论功底却相对不足，只能依靠后期进修等相对单一的方式提高学历，理论知识的提高也存在水分；后者虽具有较好的法学理论功底，但实践经验相对不足，尚未形成基层法院的中流砥柱。

　 （二）司法审判能力普遍不高

　　就司法裁判能力而言，法官合格与否实际是相对于其所要解决的问题以及社会的相关条件而言的。换言之，评价一个法官是否合格，不仅要从空间上还要从时间和制度上进行评价。经过改革开放，我国逐渐转变为市场经济体制，这种重大急剧的变化，也对法院的功能转换以及法官的从业资格作出了相应的要求。法院不再是单纯的纠纷解决（此处的纠纷只是一些即便没有专业法律知识，但在法院工作几年就可以很好地解决的民事纠纷）。新型案件的涌现，案件复杂程度的增加都要求法官具备更高的知识水平和专业技巧。但是就目前而言，综合考虑时间、空间以及制度等因素，我国的法官能力并不合格。而这也直接导致了一个现象：法官队伍庞大，但办案效率不高，法官依旧感到压力较大。除此之外，目前我们的法学院教育所传授的知识大部分是法学知识和精密理性而非司法知识和实践理性。而后者正是法官在司法裁判中所必需的能力。因此，目前我国法官的司法裁判能力并不能很好地解决我国在社会转型过程中所出现的一系列问题。

　 （三）社会生活经验缺乏

　　为确保司法裁判能实现法律效果和社会效果的统一，达到定分止争的目的，法官除了要具备扎实的法律专业知识，较高的司法裁判能力之外，还须具有丰富的社会生活经验，考虑老百姓对司法的期待。“马锡五审判方式”在今天看来，也许不能适应如今社会的发展需要。但是，该审判方式却贴近公众生活，考虑了公众对法律的理解能力，增强了百姓对司法判决的接纳能力。但现在仍有相当多的基层法官存在调解方法简单、态度粗暴，走过场的现象。尤其是一些刚从事审判工作的年轻法官，由于缺少生活阅历和调解经验，工作方式方法往往比较直接、单一，很难有效地化解当事人之间的矛盾，不利于法律效果和社会效果的统一。

   （四）法官的职业道德状态不尽人意

　　徒法不足以自行。法治的实现离不开人的因素，但在转型时期的中国，法官的职业道德状态还不如意，比如有些基层法院法官不注重自身的言行，接受当事人的请客送礼等。而正是这些“微不足道”的现象严重影响了法官的形象，削弱了法律的威严。

　 （五）法官队伍新老断层严重

　　目前基层的法官队伍年龄层出现两个峰值，即50至45岁，35至28岁这两个年龄层的人员偏多。年龄50至45岁的法官多数都是“半路出家”或者是前期学历较低，后期进修学历，这一部分的法官就造成了实际经验丰富，但法学理论欠缺，甚至在审判中只能凭经验办案，还闹出使用已经废止的法条判案的笑话。年龄35至28岁的法官基本上都是法律科班出身，通过公开选拔招录的方式进入法院队伍，这一部分法官的法学理论扎实，较能接受新的知识规定，但缺乏群众工作的能力、调查的能力甚至在工作时缺乏方式方法，往往会造成与当事人沟通不畅，案结事不了。在这中间缺乏过渡的年龄层，在队伍管理时也缺乏有效的措施，就出现了老的靠经验，年轻的靠理论谁也不服谁，谁也不向谁学习的局面。事实上，法官队伍的可持续发展，必须是一个理论知识不断更新，人员经验不断交流，好的方式、方法不断传承的局面。在这一点上，我们的管理是断层的。

　　二、基层法院法官人才队伍建设的困境

　　长期以来特别是近十多年来，人民法院围绕人力资源配置问题进行了积极改革创新。在人员配置与利用方面，按照法官职业化发展和法院工作人员分类管理的要求，推出了审判长选任、法官助理、书记员聘任以及建立人员陪审员制度、解决法官提前离岗离职问题等一系列改革措施，特别是在完善法官招录机制、充实审判力量方面进行了积极尝试。这些改革措施的推行，在一定程度上回应了审判任务发展变化的需要，促进了人民法院审判职能的正常发挥。但从当前的形势看，与日益繁重的审判任务相比，人民法院特别是基层法院法官队伍建设还存在许多困境，甚至有些问题已经影响甚至制约了审判职能的有效发挥。

　　（一）实际待遇与社会预期相差大

　　法院管理打造的是精英化管理，就应该有精英化的待遇。然而众所周知，基层法院的条件比较差，而且待遇也比较低，缺乏一定的吸引力和人才竞争力，导致难以吸引优秀的法官人才来到基层来，也很难稳定现有的法官队伍。待遇问题主要是指工资待遇和政治待遇。基层法院的工资待遇得不到有效的保障，相较于当地的普通公务员，区别只在于每月190元至250元之间的法官津贴，根本无法体现精英的价值，同时在法官内部，每一个法官等级之间津贴相差仅10元左右，也无法体现不同等级间法官的区别。薪资待遇低降低了对法官的工作满意度。伴随近年来住房等基本消费品价格的飞快上涨，法官虽然与公务员一样经历了多次加薪，但工资收入仍属于中等偏下水平。上级法院与基层法院之间的“贫富差距”加重了基层法官的心理失衡，越来越多的人才通过各级公务员考试和上级法院法官遴选、选调不断向高收入地区流动，客观上加重了基层法院的审判压力。政治待遇低是指法院的内部人事管理制度套用行政机关的公务员管理模式，并被纳入到统一的国家机关人事管理体系之中。法官等级与行政职级相挂钩。无论从权力资源的吸收、社会认可的需求，还是赢得当事人尊重的需要，都使法官对解决职级待遇提出迫切要求。法院内部的职级名额非常有限，竞争激烈，而在一些地区，基层法官人员的行政级别只是与当地政府下属的一些委办局同级而已，而且法院领导的数量是有限的，有的法官直到退休也才是个科员。除了级别的差距外，级别与工资也是挂钩的，级别越低，相对应的工资也越低。甚至在一些政治待遇方面，基层法院的法官晋升的机会还不如普通的公务员，越到基层，这种情况就越严重。

　 （二）基层法官工作任务繁重，压力大

　　按照我国诉讼法规定，对于刑事、民事与行政诉讼案件的第一审理基本上是由基层法院来审理，基层法院的审判任务在各级法院当中是最为繁重复杂的。案件呈“爆炸式”增长，办案要求越来越高，一个人一年要办几百个案子，不得不加班加点，“白加黑”、“五加二”成为许多一线司法人员的工作常态。就拿新疆维吾尔自治区阿克苏地区的一个基层法院为例，该法院总共有 114 名法官，其中一线审判人员才占据总人数的 45.05%，人均结案数从 2000 年的 24 件，到 2013年的时候已经到达了120件。除了要面对繁重的工作，基层法院的条件还比较艰苦，所以基层法院的工作人员压力很大，难堪重负，导致难以稳定法官队伍，造成法官资源的流失和短缺。

　 （三）大量法官被安排参与事务性活动多

　　在许多基层地方，一方面，可提供的司法资源有限；另一方面，司法资源的浪费也相当严重。这无形中加重了司法人员的负担。除了常规业务工作，一些事务性活动也占用了法院大量资源和精力。比如，驻村帮群众解困，综治维稳等，都需要司法机关派人参加。有些地方已经习惯于但凡有重点工作或搞重大活动，都把基层司法机关一起拉上。这些活动包含着人们试图从司法机关这一公认的“强势部门”获得支持的期许和要求，但这种期许和要求无形中构成了司法人员办案之外的另一种巨大压力困扰。同时，近几年来各级法院、地方政府热衷于搞各种重复性的所谓“主题教育”活动，今天这个活动，明天换个名字又搞一遍，个别基层法院的法官光是手写版的读书笔记一个月下来就有四五本，占用了法官大量的精力。在无休止的重压之下，一线司法人员难以保持稳定工作状态。

　 （四）片面追求法官的“精英化”，法官资源少

　　在法官队伍的建设中，片面的追求法官“精英化”，法官职业化的实质就是做到法官的“精英化”，法官的数量要少，而质量却一定要精，这是造成法官资源短缺的重要原因。“量少质精”是法官队伍建设形象的代名词，由此忽略了要根据中国特有的司法体制、司法环境与司法任务，从实际出发综合考虑法官队伍职业化建设的根本目的。近年来，有一些地区当地的法院管理还是按照传统的党政机关干部管理模式，年龄作为分界线来决定法官的去留，造成一些四五十岁，执行经验丰富的法官不得不提前离岗退休。这也严重造成了法官资源的短缺。

　　三、基层法官队伍自身建设的可持续性思考

　 （一）加强基层法官的素质培养

　　提高基层法官的素质，除了基层法院自身积极推行专业培训之外，必须要加强我们的法学院教育，从而使得法官的预备人选在法学院受教育阶段，就能获得日后工作中必备的专业知识和技巧。由于基层法官队伍的人员组成复杂，既有复转军人又有法律等院校毕业生等人员，因此我们认为，需要对这些人员区别对待：对于“半路出家”进入法院的基层法官就必须从整体上加强他们的专业知识和司法能力，而对于“科班出身”的基层法官，就应该注重司法知识和实践理性的培训。但是，由于我们目前的法学院教育所传授的知识大部分是法学知识和精密理性而非司法知识和实践理性。因此我们的法学院教育不可能为法学专业学生提供很好的司法知识与实践理性教育。此外，中国近代法学知识和教育体系是从西方以书本和立法方式移植过来的，与中国的本土文化并不能很好地适应。而这也导致当代中国法学院的知识与现实社会生活之间存有较大的鸿沟。因此，必须通过多方面的配合而不能仅凭法学教育，提高基层法官的司法裁判能力。

　 （二）改善整体法院工作人员的各项待遇

　　一是落实好法院工作人员职级待遇。对中央、省委文件政策已经有明确规定的法院工作人员职级待遇，如为基层法院落实配备专职审委会委员、法庭庭长的科级待遇等；同时根据中央加强两院工作的《决定》等文件精神，制定法院领导职数配备、职级晋升的具体制度与办法，形成常态化的领导职数配备和法官职级晋升机制，逐步提高法官职级配备比例。二是落实好法院工作人员的经济待遇。进一步落实审判津贴、岗位补贴等制度，在法律和有关政策许可的前提下，实行加班补贴、超额办案津贴等制度，适当提高法院工作人员福利待遇和后勤服务保障水平，改善工作、学习、生活条件，解除后顾之忧。三是加强法院工作人员职业安全保障。完善安保应急机制，防范针对法官人身安全的事件，帮助法官降低职业风险；多渠道为法院工作人员减压，严格落实带薪休假、定期查体、心理辅导等制度，经常组织开展谈心交流、文体娱乐等活动，使法官始终保持健康的体魄和良好的精神状态。

　　四、基层法官队伍制度设计的可持续发展

　 （一）建立法官工作量与人员合理配置评估机制

　　应根据某一法院的案件数量，评估出法官的总体工作量和合理工作强度，然后根据工作总量评估出在合理工作强度内所需的法官人数，通过密切关注和跟踪各部门工作量的变化动态，及时调整人员配比，使每一名法官都能够在合理的工作强度内工作。通过对人力资源的动态调整，在提升工作效率的同时，化解组织内部因承担工作负荷不同而产生的不平衡心理。同时，在工作任务分配上，尝试将工作扩大化和丰富化，在部门内部将进一步细化工作内容，并适度强化专业分工，从而打破相对沉闷单调的工作状态，提升法官的工作乐趣，增强对工作的关注度，提升工作效率。

　 （二）深化审判组织改革

　　法院的主业是审判，审判的主体是法官，必须逐步淡化法院管理的行政色彩，突出法官职业主体地位，其中的关键是要提升合议庭和独任审判员的地位和作用。在目前司法实践中，合议庭和独任审判员往往只有审理权，没有裁决权，案件判决前常常要经经过院长、庭长的层层把关，结果往往使庭审成为过场；同时，过多的审批环节给一些说情者提供了可乘之机，容易滋生种种腐败。因此，应适当转变院长、庭长和审判委员会的职能，将工作重心从审批、讨论具体案件转移到宏观指导和审判管理上来，才能保证合议庭和独任审判员真正的审判主体地位。同时将法官从过多的事务性工作中解放出来，减少各种重复的教育活动，以及避免参与一些非审判工作的社会性工作，保持法官的纯粹性。

　 （三）构建科学的考核制度

　　目前，有些考核内容与目的出现偏差，如简单地以办案数量论英雄，以改判率、发回重审率论质量，以调解撤诉率论效果。这些制度的存在，客观上使基层法院忙于应付，法官身心俱疲，甚至出现一些法院和法官为了追求考核指标而在审判业务数据上弄虚做假的现象。因此，建立科学合理的综合考评体系，合理平衡各项审判管理指标在考核中的权重，减少考核评价过程中的不确定因素，增加法官在考评中的自我评价和自我管理比重，并在公平评价绩效的基础上建立合理的奖惩机制，是应对法官职业压力的关键性制度保障，也是基层法院留住人才、提升队伍素质的制度标尺。

　　　　                    结语

　　司法是正义的最后一道防线，惟有正确对待法官的问题，提高法官尤其是基层法官的司法能力，才能有效解决的司法知识转型问题，进一步深化我国的司法体制改革。从而为我们的司法改革提供动力和落脚点。

   （作者单位：新疆阿克苏地区中级人民法院）