【摘要】：法官员额制度是全国六省司法体制改革试点七大内容之一。多年来，学术界和实务界对其内容、条件和措施等进行了诸多探讨，不乏真知灼见，但多是站在全国宏观层面上的考量。笔者基于基层法院工作经历，以一个基层法院法官队伍现状为视角，分析基层法院法官管理的瓶颈与障碍，与中、高级法院、最高人民法院相比，基层法院法官队伍更庞大、素质更不专业、管理更难到位，“法官职业大众化、法官管理行政化、法官保障地方化”在基层法院显得尤其突出，主要表现在法官数量多而不精、法官素质杂而不专、法官管理粗而不细、法官待遇稳而不高，造成这些瓶颈与障碍的原因是多方面的，其一是长期以来没有实行法官员额制度。实行法官员额制度是司法体制改革的当务之急、是培养职业法官的必由之路、是提高法官待遇的有利条件、是维护司法公正防止司法腐败的有效途经，经过多年多地法院地探索和实践，推行法官员额制度的观念、时机、条件已趋成熟并可行。探索构建与保障法官员额制度的路径首先是要对法官职责进行重新定位，以近几年案件审理数为基本考量，综合考虑人口、地域、经济社会发展水平等因素，以省为单位，确定一个相对合理的基层法院法官数量，按照全国司法体制改革进度要求，建议与全国第十三个五年发展规划同步，明确时间步骤。同时要求配套改革必须确保到位，首先法官职业保障要到位，让法官不受行政职务吸引；其次是选任制度改革要到位，让法官素质层级提高；再次是人员分类管理要到位，让法官成为职业群体；最后是裁判权利下放要到位，让法官真正做到独立审判。

    【关键词】：员额制度 考量 构建

    法官员额制度是对法院的法官根据一定的条件和标准固定一个比例的人数或编制，并集中行使国家审判权的制度。它是国家司法制度改革的组成部分，是推进法官职业化进程的重要环节，是审判权运行机制系统化的必要成份。多年来，学术界和实务界对其内容、条件和措施等进行了诸多探讨，不乏真知灼见，但多是站在全国宏观层面上的考量，且已列入今年全国六省司法体制改革试点七大内容之一。笔者基于基层法院工作经历，以一个基层法院法官队伍现状为视角，分析基层法院法官管理的瓶颈与障碍，实证法官员额制度的必要与可行，探索构建与保障法官员额制度的路径选择。

    一、基层现状：瓶颈与障碍

    与中、高级法院、最高人民法院相比，基层法院法官队伍更庞大、素质更不专业、管理更难到位，“法官职业大众化、法官管理行政化、法官保障地方化”在基层法院显得尤其突出，已成为法官员额制度改革的最大瓶颈与障碍。就瑞昌市法院来讲，突出表现在以下几个方面：

    （一）法官数量多而不精。瑞昌市法院现有中央政法编制 65人，具有审判职称的法官53人，占中央政法编制在编人数的81.5%，较上级法院75 %高6.5 %。 R县人口45万，法官数量与人口比为1：8491，与全国比例1：8328相比差不多，与日本1：57900、英国1：55000等国家比显得法官过多。从某种意义上说，法官数量是法官整体素质的一种量化的外在的表现形式。法官人数太多，导致法官价值贬低，法官的整体素质就不能保证，法官素质不高必然产生效率低下，办案质量也上不去，通常说的“量多就不精”就是这个道理，同时，由于人数过多而产生的人浮于事和不负责任也往往使得本来就不高的法官素质更加趋于恶化，许多基层法院包括瑞昌市法院真正在审判一线本来就不够的法官，审理一个案件从庭前准备程序到裁判文书撰写、送达等全过程包揽，严重影响了法院整体结案率。瑞昌市法院2013年全院审结诉讼案件1676 件，按全部法官计算人均仅31.6 件，比全国平均水平37.8件低7.2件，比日本77 件、美国234件少得更多。正是法官员额没有合理限制，导致法官职位泛滥，很多人被任命为法官却不从事审判工作，瑞昌市法院不在审判执行岗位上的法官17人，占近三分之一，与全国其它基层法院比，比例不算高，高的基层法院达二分之一以上，许多法院的法官仅有法官之名，从未办个案子，法官资格成了法院内部平衡利益、安抚人员的一种待遇，有的地方法官不但得不到社会的承认和尊敬，反而招致众多的批评。

    （二）法官素质杂而不专。一是法律科班出身的法官不多。在瑞昌市法院具有审判职称的法官中第一学历为法律本科以上的10人，仅占法官人数的18.9%，从部队、学校、乡镇、行政机关调进来的43人，占81.1 %；二是法官年龄整体偏大，具有审判职称的法官平均年龄43岁，五十岁以上的27 个，占50.9 %，在学习、适用新法规上跟不上社会经济发展形势；三是法官分布的岗位杂，且每年轮岗，难以培养相对精通的刑事或民事、行政审判专家型法官，R县法院在具有审判职称的法官53 人中分布在审判业务庭29人,在执行岗位的 7人，在办公室、政治处、监察室、司法行政科等综合部门（含在岗退养）的9人，担任院长、副院长、专职审委会委员、纪检组长、工委主任等领导职务的 8人，在审判一线办案的法官刚过具有审判职称的法官人数的一半。大多数基层法院都有一个不成文的规矩，岁末年初进行人员调整，在一个岗位工作五年以上必须轮岗，法官也不例外，瑞昌市法院2014年初人员调整15人，其中法官11人，工作五年以上的法官6人。过多频繁地调动促使法官成了“万金油”，就象医院内科医生换到外科去不利于工作一样，经常轮岗的“万金油”法官与法官员额制度要求法官专业化格格不入。

    （三）法官管理粗而不细。一是管理人员业余化，基层法院没有管理法官的专门部门、机构和人员，都是法官自己管自己，瑞昌市法院党组书记、副书记、党组成员、院长、副院长、纪检组长、工委主任、支部书记、庭室科负责人等二十多个领导岗位全是由具有审判职称的法官担任，瑞昌市法院2014年干警绩效考核办法规定，不在审判岗位上的领导和法官一年内必须办理2件以上案件，多办案件给予加分。诸多法官既要管理又要办案，既当“运动员”，又当“裁判员”，精力有限，只能粗糙管理，难以做到精细和公平；二是管理方式行政化。法官办案、办事、个人晋级、升迁、奖罚均由庭室、院领导行政化地讨论、审批、决定，法官本身也成为“行政管理”的对象，法官在法院的主体地位被削弱，独立办案几乎成为不可能，“审者不判，判者不审”的格局已然成风；三是管理体制层级化。法院内部管理实行首长负责制，形成了院长、副院长、庭长、审判员、助理审判员、书记员层级体制，任何事情的落实都得通过这个层级结构逐级传达。在这个体制下，服从就成了天职。这种层级制运行体制渗入到案件的裁判过程，决定着法官的前途。法律上规定由独任法官、合议庭掌握的裁判权被内部层级制侵蚀，同时外部的干预也通过内部这种层级化运作体制得以实现。

    （四）法官待遇稳而不高。几十年来法院司法权力地方化，法院人财物受制于地方党委和政府，法官的晋级、工资、福利等待遇与地方公务员一样甚至还不如，稳定而不高，但责任比公务员重，工作比公务员累，晋升比公务员慢，致使法官流失成为全国各级法院普遍存在的现象，“北京各级法院正以每年近百名法官的速度流失。法官流失问题已严重影响法官队伍的稳定。分析其一大原因就是我国法官法确定的职业保障制度仍不完善，与法官职业化要求仍有很大差距。”基层法院法官流失问题格外严重。就瑞昌市法院来讲，五年来以外考、外调形式流失法官6人，占五年新进法官总数45%，占全院法官数的12%，流失呈骨干化、年轻化、高学历的趋势，在瑞昌市法院近五年流失法官中三十岁以下占85%，庭室负责人占30%，研究生学历的占85%，工作不满三年的占85%，与瑞昌市各部门来比，法院法官的工资、福利等相比一般行政机关要好，但晋升机会比党政机关来得慢，与九江、南昌等稍大城市比那就差很多，这种稳而不高的待遇是造成法官流失的主要原因，法官的流失说明法官职业保障不到位，法官职业无人肯干就会出现“法官职业大众化、难以专业化”的尴尬局面，法官员额制度就无从谈起。

    二、分析考量：必要与可行

    法官数量多而不精致使法官职业大众化，未实行司法考试制度之前，进入法院的人员几乎都能取得法官身份，部队转业、学校老师、行政干部等都可以当法官；法官素质杂而不专致使法官办案层级化，调解以外的案件均由庭长、院长把关，不负责任的判决导致许多案件不能公平公正；法官管理粗而不细致使法官群体社会化，法官宁愿去当公务员也不想从事法律职业，造成法律职业的悲哀；法官待遇稳而不高致使法官办案贪腐化，金钱案、关系案、人情案此起彼伏，冤假错案时有发生，造成这种不良现象的原因是多方面的，其原因之一是长期以来没有实行法官员额制度，中国封建化的平均主义在法院法官身上泛滥，已到了不改不行的时候了。

    （一）必要性考量

    实行法官员额制度是司法体制改革的当务之急。当前司法体制改革的重点是法院检察院，法官是法院工作的主体，法官制度不改革，法院改革就无从谈起。随着依法治国方略的提出，中国法治化进程不断加快，并与国际法治化接轨，在法院人人可当法官的时代已去不复返，但法官的主体地位却丝毫不能动摇，在各级各地法院根据不同情况确定一定数量的法官员额，已是法院改革的当务之急，尤其是许多基层法院案件呈“井喷式”增长，毕业不到两年的大学生由院长随意任命为助理审判员开庭办案，严重影响了审判质量和效果，只有通过法官员额制度才能控制一般人员开庭办案。从当前法院内部司法改革来讲，人员分类管理、内部机构设置等改革也应该从实行法官员额制度开始。

    实行法官员额制度是培养职业法官的必由之路。法官职业化是司法改革的主攻方向，职业法官必须具有专门的法律知识、技能、工作方法和实践经验，应该是社会的精英，就法院来讲，法官一方面素质要高，另一方面数量要精。长期以来，由于种种原因，我国法官职业定位处于模糊状态，法官职业特性被忽略，使得一些不具备法律专门知识和职业道德的人进入法官行列，导致目前法官队伍多而不精、杂而不专，而要在现有司法体制改革框架内实现法官职业化目标，最佳的选择就是对我国法官队伍进行精英化重组，确定法官员额，精减法官人数，将具备较高素质、真正符合法官条件的审判人员选任为法官。

    实行法官员额制度是提高法官待遇的有利条件。法官待遇不高就会造成法官流失，法官流失就会影响法官队伍整体素质。法官作为社会纠纷的终局裁决者，是社会正义的最后一道防线的守门人，应具有较高的社会地位和职业保障，但由于法官数量多、法官职位模糊不清，加上中国人尤其是公务员的樊比意识严重，在目前情况下，全面提高法官待遇尤其是经济待遇不太现实，只有通过确定法官员额，适当减少法官数量，办好每一件案件，才能使社会提高对法官职业认同感，从而使逐步提高法官待遇成为可能。

    实行法官员额制度是维护司法公正防止司法腐败的有效途经。日前的法官粗放管理、待遇不高使一些法官滥用审判权，法官过多的与当事人接触，“猫和老鼠”沆瀣一气，司法不公和腐败丛生。推行法官员额制度，使当事人和法官之间建立起了一条隔离带，法官一般不能在开庭前与当事人接触，庭前的一切准备工作由法官助理来做，而法官助理不会参与案件的审理与裁判，有利于法官中立、超然地行使审判权，有助于维护司法的独立和公正，法官与律师、当事人的关系将更加清白，司法腐败也会有效预防和减少。

    （二）可行性考量

    观念已趋成熟。中国封建制的衙门与司法混同的时代已经过去，尤其是自上世纪九十年代末法官法出台后，法官职业化逐渐提出，加上党的十六大提出依法治国方略、党的十八大真正把司法体制改革提到议事日程，人们已然接受法官不是一门大众化职业，而迫切需要具有法律专业知识的人才，这种人才必须是少而精，不是多而寡。这就是实际上的法官员额制度。

    条件已趋成熟。首先是当前司法体制改革为推进法官员额制度创造了前所未有的政治条件。党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对深化司法体制改革作了全面部署，中央全面深化改革领导小组第二、三次会议审议通过的《关于深化司法体制和社会体制改革的意见及贯彻实施分工方案》《关于司法体制改革试点若干问题的构架意见》和《上海市司法改革试点工作方案》，明确了深化司法体制改革的目标、原则，制定了各项改革任务的路线图和时间表，提出了对司法体制4项改革内容七个政策导向问题先行在上海、广东、吉林、湖北、海南、青海6个省市试点，这其中就有法院员额制的内容；其次是社会各界对法官职业化的呼声以及人民群众对公平正义的渴望，为实行法官员额制度选拔优秀法官提供了社会基础；再次是在法官人才储备上，近些年来，一大批法律院校培养出来的高素质法律人才进入了法院队伍，特别是基层法院这几年新进人才多，瑞昌市法院五年考进14个。法院内部也经过培训学习、人事改革，法官队伍得到了进一步优化，法学研究与实践在多数法院得到充分重视，一些专家型法官脱颖而出，为推进法官员额制度提供了较为充分的人才条件。

    经验已趋成熟。我国广东、上海、浙江等地法院早在十几年前就开始探索法官员额和法官助理工作，佛山市中、基层法院全面推行法官员额和助理制度，社会反响和效果很好，为全国法院提供了难得的经验。例如：有些基层法院推出的“三二一”、“一二一一”审判机制，确定法官、法官助理及书记员比例，虽然减少了法官数额，但他们的结案总数非但没下降，反而上升，一个法官年结案上千件已不稀奇，并且不占用休息时间和节假日，至于案件质量、诉讼成本以及在确保司法公正、遏制司法腐败方面，则更是大大好于以前。

    三、路径选择：构建与保障

    推进法官员额制度是一项系统工程，牵一发而动全身，其目的是减少法官人数，使少数精英化的法官从繁杂的审判辅助工作中解脱出来，专司庭审和裁判，这样的改革必然触及司法体制、管理机制、人员分流、职业待遇等等配套保障措施。而在当前全国上下全面深入改革特别是司法体制改革大好形势下，基层法院法官员额制度的构建与推进应从以下几个方面着手：

    明确法官职责。从近几年各地法院改革尝试来看，对法官应该按专业化的要求重新进行职责定位，法官专司各类案件的审理和裁判，主要职责包括组织庭审、对案件事实和法律适用作出认定、对法官助理起草的法律文书进行审核和签发、对法官助理等辅助人员进行指导和督促。许多诸如收集、整理和交换证据、接待当事人和律师、主持庭前调解、采取保全措施、排期开庭、起草、送达法律文书等工作就从法官的工作量中排除掉，法官工作量会减少三分之二以上，可以这么说，未来的法官员额不足现有审判人员的三分之一。

    明确员额数量。要在全面、客观、深入调研论证的基础上，以近几年案件审理数为基本考量，综合考虑人口、地域、经济社会发展水平、办案面积和时间成本等因素，以省为单位，确定一个法院相对合理的法官数量。按照《法官法》、《法院组织法》及中组部、最高人民法院2011年联合出台《法官职务序列设置暂行规定》、2013年联合印发的《人民法院工作人员分类管理制度改革意见》，结合多年来各地各级法院的探索和实践，基层法院与中、高、最高法院的案件数量、难易程度、职责范围不一样，法官员额比例应有所区别。就瑞昌市法院来讲，近三年在审判岗位上的法官人均办案分别为57.5件、53.3件、57.8 件，三年平均56.2件，按法官职责减少三分之二的工作量确定员额，即实行员额制度后一个法官年可办案56.2+56.2×2／3＝92.2件，由于考虑人口、经济社会发展、人们维权意识增强等因素，案件数量会逐年增长，那么员额每五年应该调整递增一次，计算基数以五年的前一年为准，比如，瑞昌市法院以2013年全院办案总数1676 件为基数，2014－2019年法官员额为1676÷92.2＝18人。以省为单位，用这样的办法，把法官员额计算到每个基层法院，以省编委和省高院统一发文，五年一递增。

    明确时间步骤。在时间节点上，应综合考虑司法体制改革进程、配套改革力度等因素，坚持遵循司法规律和从中国国情出发相结合，坚持顶层设计与实践探索相结合，按照可复制可推广的要求，既要从党和国家事业发展全局出发，加强总体谋划；又要从实际出发，尊重基层首创精神，鼓励各地在机制改革上进行积极探索，为全国逐步推开试点积累经验、创造条件。在具体操作上，建议全国自上而下，与五年发展规划同步，今年全国已进入第十二个五年规划发展期的第四年，第十三个五年发展规划是2016－2011年，在今年全国六个省市试点基础上，2015年全国以省为单位选择每个地市一至二个基层法院试行，2016年全国铺开。在方法步骤上，试点法院先明确法官员额制度，再推进法官职业保障、法官选任、人员分类等配套改革；在全面铺开时，先以省为单位确定每个基层法院的法官员额，再进行省以下法院人、财、物等自上而下司法体制改革。基层法院先行法官后备人才库的建设和培养，按照法官+法官助理+书记员“1+2+1”模式改革审判方式，在取得经验基础上全面推行法官员额制度。

    法官员额制度本身并不复杂，难就难在与其配套的改革和保障措施要到位：

    法官职业保障要到位，让法官不受行政职务吸引。当前，法官待遇参照公务员规定，与行政级别挂钩，如果行政级别解决不了，不管工作年限多长、贡献多大，待遇上不去，而为了谋得“位置有限”的几个行政职位，需要与领导处理好关系，与同事建立好人缘，业务上还不要太差，在竞争上岗的紧要关头，还要拉拉选票，在这种竞争机制下，法官那有多少时间和精力钻研业务、独立办案？因此，法官职业保障必须要去行政化，通过立法的形式提高法官的职业地位、职业收入，改变当前按照国家公务员的职级确定法官工资等待遇的体制，严格按《法官法》实行法官等级工资和晋升制，就象医院的医生一样，不当院长、科长，工资、级别等待遇一样可以上去，鼓励专业法官多办案办好案，无后顾之忧，无贪府之念。同时建立有别于公务员的法官退休制度，对优秀法官可以不退休或延迟退休年龄，鼓励专业法官终身奉献法律事业。

    选任制度改革要到位，让法官素质层级提高。首先是要提高初任法官的门槛，修改《法官法》关于法官任职条件的条款，初任法官的实践经验不管是法学学士、硕士还是博士，不论是学者、律师还是法院干警，均应从事法律工作5年以上，且要有良好的政治素质和较高的社会道德评价，有一篇以上经过多年实践的法学论文在一定级别的法学刊物上发表；其次是初任法官一律在基层法院产生，中、高及最高法院不能直接选任初任法官，“法律与社会现实之间的错综复杂的关系，往往在基层法院中更为直接、生动、鲜明的反映和体现”，“原生态的生活同法律的遭遇，主要是在基层法院”，基层法院的工作经历对法官的阅历、经验、技巧的累积都是不可或缺的过程，也就是说，法律工作者要想当法官，必须要进基层法院这个门槛，不能直接进入中级以上法院任法官；再次是要尽快建立法官逐级遴选制度，中级以上法院法官出现缺额，必须从下级法院法官中遴选，形成法官素质层级提高，呈倒“金字塔”形状，与我国法院审级相吻合。

    人员分类管理要到位，让法官成为职业群体。法官员额制度实行后，法官数量将大大减少，离开审判岗位的法官要进行分流。从广东、上海等地基层法院多年地试点实践来看，法院人员按法官、法官助理、书记员、执行员、法警及行政人员进行分类管理，突出法官主体地位，待遇也在法院最高，应有法官专业津贴，且是终身制，其他人员为审判辅助人员、司法行政人员，为法官和审判工作服务，待遇比法官低，可以是聘任制。法官从现有审判员、助理审判员中选任，法官助理和执行员从拥有审判职称和通过国家司法资格统一考试的人员中选任，书记员、法警及其他辅助、行政人员从现职人员和法官选任落选的审判人员中产生，法官员额缺额时可以从落选的审判人员中再选任，落选的审判人员可以后备法官身份保留一定时期的法官资格，但不能发法官专业津贴。在省一级设立法官选任考评委员会，专司法官选任、考核和管理工作，其他人员按行政化方式管理。

    裁判权利下放要到位，让法官真正做到独立审判。法官员额制度实行后，法官不再走行政职级的“独木桥”，法官业绩的考评由法官考评委员会负责，不再由“群众投票”决定，庭长、院长对法官的晋升、报酬等不再有决定性作用，法官对行政上级不再是绝对服从，法官忠实于法律，裁判案件责任自负。然而要真正做到这一点，必须从制度层面上下放裁判权，让法官独立审判，审理案件不受干扰。首先是要建立法官签发裁判文书制度，取消裁判文书由庭长、分管院长层级审批制度；其次是要建立法官对裁判案件终身负责制，按照“有权必有责、用权受监督、失职要问责、违法要追究”的司法改革要求，探索建立符合司法规律的突出法官主体地位的办案责任制，以完善主审法官责任制、合议庭办案责任制为抓手，让审理者裁判，让裁判者负责，明确法官办案权力和责任，对所办案件终身负责，严格错案责任追究，形成权责明晰、权责统一、管理有序的法官权力运行机制。