司法救助制度是国家法律制度的一项重要内容，是国家审判机关保障确有困难的当事人能够通过诉讼程序维护合法权益，实现司法公正的一项制度，它是司法机关对当事人行使诉讼权利的一种诉讼制度上的保障。目前，我国对于司法救助制度的法律规定主要是最高人民法院《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》，此规定中司法救助的内容仅限于民事、行政案件中经济确有困难的当事人诉讼费用的缓交、减交、免交。审判实践证明，现有的法律文件中有关司法救助的规定对于保障公民的基本人权，维护社会公平正义发挥了重要作用。但是，由于我国对司法救助制度的研究起步较晚，确立的时间不长，其规定不具体、不明确，具体操作中难以统一，体系不完备是显而易见的。近年来，一些诸如劳动报酬、交通事故、工伤事故、征地补偿等纠纷，也引发了有相当一部分经济确实困难的当事人，在诉讼或执行的同时要求提供司法救助的情况。通过对孟村法院对经济确有困难的当事人提供司法救助工作的情况进行专项调查，查阅了2012年、2013年涉及诉讼费缓、减、免案件和开展执行救助的相关数据材料，通过对现有状况的调查，分析存在的不足和问题，寻找一条更加切实可行的司法救助途径，并完善我国司法救助制度。

    一、司法救助工作的概念、条件

    （一）司法救助的概念。司法救助制度要体现保护私法自治、处分自由等原则为根本，同时也要体现法院司法独立和司法公正的原则。笔者认为救助制度要有一个准确的概念。司法救助其理论来源是公民平等的诉讼权。诉讼权是公民认为自己的合法权益受到侵犯时，享有的提起诉讼要求国家司法机关予以保护和救济的权利。诉讼权表现为以下类型：起诉权、应诉权、反诉权、上诉权、再审请求权。诉讼权作为一项公民的基本权利，笔者对司法救助的概念理解为：人民法院为了维护司法公正，确保法律面前人人平等的法律原则得以真正实现，以法律化、制度化的形式，对部分经济困难、诉讼前陷入困境或者特殊案件的当事人提供法律帮助。

    （二）司法救助的条件和准则。按照《规定》第二条的定义：从此《规定》第二条可知司法救助案件方面的条件是当事人“有充分理由证明自己合法权益受到侵害”。

    基本原则：1、救济辅助原则。如果申请人已经得到了赔偿或通过其他途径得到了补偿，不再给予司法救助。国家承担的是辅助性的责任，只有当穷尽了各种方法申请仍不能得到补偿，国家才给予司法救助。2、选择救济原则。司法救助不是公共福利，不是对所有执行不能的案件当事人均进行救济，而是在区分救助对象、是否达到救助标准的情况下进行救济。3、及时救济原则。司法救助应具有及时性，符合条件的申请人往往生活十分困难，需要及时进行司法救助。4、救助上限原则。司法救助金额应设定上限。法院判决、裁定、调解书已经确认了赔偿数额的，以该数额的60%为上限。救助对象应为因犯罪致死、重伤和强奸案的被害人、被害人家属、追索赡养费、抚养费、抚育费、劳动报酬案件和交通事故、医疗事故或其他人身损害赔偿案件以及工伤赔偿等案件的执行申请人。但社会福利院、孤儿院、敬老院、精神病院、学校等组织为申请执行人的例外。

    二、我国司法救助制度的现状

　　我国司法救助制度的研究刑事审判方面比民事、行政审判方面的早，刑事司法救助已经形成体系化和规范化。我国对于被告人因经济困难或者其他原因实行刑事司法救助的方式主要是通过人民法院指定辩护人为其提供辩护来实现，在《中华人民共和国刑事诉讼法》和最高人民法院关于执行《中华人民共和国刑事诉讼法》若干问题的司法解释中都有比较明确具体的规定。《中华人民共和国刑事诉讼法》第三十四条有规定和最高人民法院关于执行《中华人民共和国刑事诉讼法》若干问题的解释第三十六条对其进行了补充；第三十七条又规定了人民法院可以为其指定辩护人的情况。

    在民事、行政诉讼中关于司法救助的规定，主要的是2000年7月12日，最高人民法院专门出台的《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》，列举了当事人可以向人民法院申请司法救助的情形有：当事人追索赡养费、扶养费、抚育费、抚恤金、追索养老金、社会保险金、劳动报酬而生活确实困难的；当事人为交通事故、医疗事故、工伤事故或者其他人身伤害事故的受害人，追索医疗费用和物质赔偿，本人确实生活困难的；当事人为生活困难的孤寡老人、孤儿或者农村“五保户”的；当事人为没有固定生活来源的残疾人的；当事人为国家规定的优抚对象，生活困难的；当事人正在享受城市居民最低生活保障或者领取失业救济金，无其他收入，生活困难的；当事人因自然灾害或者其他不可抗力造成生活困难，正在接受国家救济或者家庭生产经营难以为继的；当事人起诉行政机关违法要求农民履行义务，生活困难的；当事人正在接受有关部门法律援助的；当事人为福利院、孤儿院、敬老院、优抚医院、精神病院、SOS儿童村等社会公共福利事业单位和民政部门主管的社会福利企业的。2005年最高人民法院对这一《规定》进行了修订。该《规定》对司法救助的对象由原来的5种情形增加到14种情形，对申请司法救助的程序也作了规定。2006年12月8日国务院颁布《诉讼费用交纳办法》，是结合近年来人民法院开展司法救助的实践，对司法救助制度作了进一步的完善。此外，笔者认为《中华人民共和国民事诉讼法》中也有关于司法救助性质的规定：比如（1）民事诉讼法中关于先予执行的内容。（2）民事诉讼法中关于法院调查收集证据的规定。民事诉讼法第六十四条中规定：当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据，或者人民法院认为审理案件需要的证据，人民法院应当调查收集。

    三、司法救助工作中存在的问题

    人民法院进行司法救助使许多处于弱势群体地位的当事人保护了自己的人权，社会效果较好。司法救助制度的设立确实让困难当事人获得了司法救济，充分体现了人民法院司法为民的理念，对解决民事纠纷，维护社会稳定，促进经济发展，构建和谐社会起到了推动的作用。但是，我国对司法救助制度的研究起步较晚，司法救助形成制度只是近几年的事，从上述我国司法救助制度的现状分析，显而易见其在立法上存在着诸多缺陷，在实际操作中也存在不少问题

    （一）缺乏统一完整的立法。体现在刑事、民事的法律文件中。2000年7月，由最高人民法院制定的《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》仅限于民事、行政诉讼，并没有将刑事诉讼中的刑事司法救助相关内容囊括到司法救助制度中来。

    （二）司法救助的概念不准确。司法救助不仅仅是诉讼费减、缓、免交，还应当包括在诉讼中的一些救助行为。而最高人民法院《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》第二条仅指的是诉讼费，且对于诉讼费免交的没有具体规定。

    （三）司法救助范围过于狭窄，采取的是列举式，很难穷尽，还有相当一部分确有困难的当事人打不起官司却又无法依法得到救助，实施司法救助的方式还仅限于诉讼费用方面，需要予以扩展。人民法院对经济确有困难的当事人进行民事诉讼时，审判实践中，经常碰到有的当事人不但要诉讼费减、缓、免交，而且还需为其提供法律援助。对诉讼费的减、缓、免交只是一个重要部分，但有的当事人法律知识淡薄，在诉讼中诉权行使时遇到法律阻却事由，以及不能、无法通过自己的能力行使诉权保护合法权益时，这难道不要为其提供司法救助吗？因此，司法救助不仅仅是诉讼费减交、缓交、免交，还应当包括在诉讼中的一些救助行为。司法实践中已经有答案，对于刑事诉讼中无诉讼行为能力的，法院要求法律援助中心派律师为其代理出庭辩护，但由于这是一个软性规定。如果承担法律援助义务的律师不履行此义务，当事人也将毫无办法。如果由人民法院这个具有国家强制权力的机关介入，结果会大有不同。因此，在民事、行政诉讼中也很有必要由人民法院为经济确有困难的民事、行政案件当事人指定承担法律援助义务的律师担任诉讼代理人。

    （四）司法救助对象不明确。从最高人民法院《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》中可以看出，司法救助的对象就是经济确有困难的当事人。至于哪些是经济确有困难的当事人呢？是弱势群体中的低收入者、老弱病残者，还是贫困线以下者、收入高但在诉讼前陷入困难者、诉讼中无能力保护自己合法权利者？规定不明确。在民事、行政诉讼中，当事人在不同的程序中有着不同的称谓。在第一审程序中，有原告和被告之分；在民事诉讼特别程序中，有起诉人、申请人之别；在督促程序、公示催告程序、破产还债程序中，有申请人和被申请人的称谓；在第二审程序中，有上诉人和被上诉人的称呼；在审判监督程序中，有原审原告和原审被告的叫法；在执行程序中，则称申请执行人和被申请执行人。等等。既然司法救助对象是经济确有困难的当事人，因此，笔者认为，司法救助制度的确立，旨在确保当事人依法平等行使诉讼权利，平等享有国家司法资源，体现社会主义司法制度优越性，维护当事人的合法权益。由此可见，不管是原告、被告，申请人、被申请人、刑事案件自诉人、刑事附带民事诉讼原告人，只要他们符合司法救助条件的，就应当给予司法救助，平等保护他们的诉讼权利。如果厚此薄彼，就会让同是弱势群体的另一方当事人流泪，这有显失司法公正。

    （五）救助标准模糊。按《规定》司法救助的对象就是经济确有困难的当事人。规定得很模糊，没有量化标准。

    （六）司法救助证据材料的规定还不够明确。《规定》对司法救助的范围详细列举了十一项，对属于十一项列举情形的，当事人可以向人民法院申请司法救助。当事人请求人民法院予以司法救助的，应当提交书面申请和足以证明确有经济困难的证据材料，然后由人民法院负责立案的审判人员提出意见，经主管庭长审核同意后，报分管副院长审批。数额较大的，报院长审批。审判实践中，在审查当事人提交的证据材料时，对当事人究竟需要提供哪些材料因无详细规定，所以不好把握。因此，要使司法救助在具体实践中更趋规范化，最高人民法院应该对当事人申请司法救助的相关证据材料作出明确的规定。

    （七）缓减免规定过于原则不利于操作。法律规定了缓、减、免三种情况，但是没有明确三种情况的不同适用标准，导致实践中难以操作。由于没有不同的适用标准，法院也容易随意减、免那些尚不够条件的申请人应交纳的诉讼费用，而使司法救助成为人情救助。再加上对诉讼费用的强制执行缺乏程序性规定。《规定》要求法院对拒不交纳诉讼费用的可以强制执行，但是规定过于原则缺乏实践操作性，导致诉讼费用流失。有损法律的庄严和公信力。

    （八）法院内部进行司法救助不一致。由于我国司法救助制度在立法上存在着上述缺陷，而致使在司法实践中，法院内部进行司法救助也不一致。发达地区法院对救助对象和救助条件与欠发达地区司法救助观念明显存在差异。救助的范围也不同。救助的标准条件不同。救助的在诉讼中的体现不同。甚至同一省份法院进行司法救助也存在差异。存在司法救助范围随意扩大和缩小的倾向。由此出现司法救助不当的现象。造成国家财产的流失，严重歪曲、侵蚀了司法权威，败坏了法院的形象，干扰了法院的正常秩序。

    （九）对司法救助的申请、审查、批准程序和对相关部门的义务没有具体规定。在实际操作中人民法院只能从形式上审查当事人的诉讼材料和经济困难的证明，对当事人如何申请及批准程序如何设定没有规定，对相关部门的行为没有约束，出具困难证明随意性大，甚至存在出具虚假证明的不当行为。再加上司法救助的相关配套制度未能建立，使司法救助的目的不能实现。我国设立司法救助的目的是为了确保经济上处于弱势地位的当事人打得起官司。但在实际操作中，由于与司法救助的相关配套制度未能建立，律师收取代理费、司法鉴定收费完全是按照市场化进行操作，出现一些当事人被法院缓、减、免几十元诉讼费，但却要承担高达几千元的代理费和鉴定费的情形，导致当事人诉讼成本仍然是居高不下，司法救助仍然难以惠及真正的贫困者。

    （十）审判实践中存在对司法救助认识不到位。部分法官和工作人员未能充分认识到司法救助的实质，片面理解为对困难群体实施司法救助就是诉讼费用的“缓、减、免”，仅限于诉讼前立案法官的审查职责，司法救助未贯穿于案件审理和执行的全过程。由此造成具体适用上操作不规范。骗取救助现象。

    （十一）司法救助的宣传不到位。部分符合司法救助条件的当事人对司法救助制度相关规定不了解，在经济困难的条件下举债打官司，使他们失去了获得司法救助的权利。

    （十二）制度不健全，跟踪监督不力。实际操作中立案庭立案后交给承办庭，承办庭审判时对诉讼费的负担作出处理决定，但由哪个部门负责收缴、对当事人拒绝交纳的强制执行等问题，具体措施不明确。特别是审理中需要追加诉讼费和执行兑现扣缴没有制度规定，未能进行有效跟踪监督，责任不明确，往往由于庭与庭之间不协调，导致缓交、减交后应缴纳的部分诉讼费无人过问。

    四、完善司法救助工作的若干建议

    （一）提高司法救助重要性的认识。党的十八大作出全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家，积极构建社会主义和谐社会的重大部署，学习好、贯彻好、落实好十八大精神，是人民法院的一项重要政治任务。司法救助是人民法院一项重要职责，人民法院有义务、有责任通过司法救助，对经济困难的群众进行帮助，切实解决经济困难的群众打不起官司的问题。只有真正让社会困难群体通过司法救助渠道及时得到法律帮助，方能调动社会困难群体用法律手段解决矛盾纠纷的积极性，从而实现十七大提出的保障社会公平正义，促进社会和谐的要求。因此，必须进一步提高对司法救助重要性的认识，不断加强宣传工作力度，使人民群众，特别是贫困群体享有充分的知情权，进而提高运用法律手段维护自身合法权益的意识，促进司法救助工作开展。

    （二）完善司法救助制度。根据《关于对经济确有困难的当事人提供司法救助的规定》，实施司法救助的对象已达14类，很大程度上满足了不同困难群体的司法需求。另外，《诉讼费用交纳办法》也对司法救助的原则、形式、程序等作出规定，但对于司法救助的申请、适用条件、经济困难的认定标准、审查和批准程序、行政机关不当行为的处罚等仍缺乏具体规定，给人民法院在实际操作中带来困难，导致各地法院做法不一。因此，建议最高人民法院尽快修订完善司法救助相关规定。加强与司法行政机关的协调，把司法救助制度和法律援助制度有机结合起来，充分体现司法的人文关怀。完善与司法救助的相关配套制度，使之与司法救助相互协调。改革律师收费制度，对律师收费确立合理的标准，降低司法鉴定收费标准，对司法鉴定进行规范管理，确定相应合理统一的收费标准，特别是对符合司法救助条件的当事人收取代理费和司法鉴定费实行特别规定，适当收取相关费用，以保证司法救助制度落到实处。

    （三）严格实行法有明文规定必须救助。开展司法救助，是人民法院落实“三个至上”重要思想的具体体现，是保障困难群体基本人权的重要举措。要将司法救助制度落到实处，关键是要认真执行三大诉讼法、《诉讼费用交纳办法》、最高人民法院《关于对经济确有困难的当事人提供司法救助的规定》等，严格实行法有明文规定必须救助。严格掌握标准，严格审查把关，既要保证经济确有困难的当事人得到救助，又要杜绝不属救助对象的当事人骗取救助，严禁借司法救助搞不正之风。

    （四）扩充司法救助的方式。在抓好诉讼费减、缓、免和执行救助这些基本方式的基础上，扩充司法救助方式，为进入诉讼的贫困当事人指定承担法律援助义务的律师担任诉讼代理人，即为经济确有困难的刑事被害人或附带民事诉讼当事人、民事、行政案件当事人指定承担法律援助义务的律师担任诉讼代理人。特别是在故意杀人、伤害案件及有关医疗损害的患者起诉案件，劳动争议案件的劳动者起诉用人单位解除劳动关系、除名、工伤待遇、办理社会保险的案件，房屋拆迁补偿纠纷案件的被拆迁人起诉拆迁人的案件和盲、聋、哑人诉讼的案件中，及时为困难群体当事人指定代理人。

    （五）拓宽司法救助的途径。法院应当把司法救助作为一项诉讼权利告知当事人，以保证符合条件的当事人在知情的前提下决定是否申请司法救助，保障自身合法权利的实现。积极推行口头立案方式，对因文化程度低或身体有残障等原因不能提交书面诉状而要求立案的，可以口头起诉。由立案法官记录在卷即行立案。案件审理的救助。在案件审理中，应尽力做到在保证司法公正的前提下，提供更多的便利，以帮助当事人实现合法权益，降低诉讼成本。对涉及弱势群体当事人的小额债务纠纷，劳务纠纷、婚姻案件、行政案件等着重实行调解，力争协商解决。四是案件执行的救助。在执行阶段，涉及弱势群体的，则应做到既要维护法制权威，又要维护社会的稳定，充分实现“弱势群体生存权保护原则”。维护困难群体的合法权益和社会公益。

    （六）规范司法救助工作的操作程序。要落实《诉讼费用交纳办法》关于区分适用诉讼费缓、减、免的具体规定，增加区分适用缓、减、免司法救助措施的透明度，减少随意性，做到不同类别案件给予不同司法救助都有明确的标准和依据。进一步规范诉讼费缓、减、免救助程序的操作。首先，当事人应提出书面或口头申请，说明要求救助的原因和条件，并提交当地政府或民政部门出具的经济困难证明和予以司法救助的意见；其次，立案法官审查后对不符合司法救助条件的，要作出不予司法救助通知书送达当事人，告知不能获得司法救助的理由和原因；对符合司法救助条件的，由审查立案或审理案件的审判庭庭长审批决定缓交诉讼费用，办理立案手续；其三，承办庭法官在案件判决时根据案件审理结果决定诉讼费用的负担，结案时要负责收取，拒不交纳的移送执行局强制执行；最后，对申请救助人决定诉讼费减、免的，由院长或分管院长审批，还应在裁判文书中列明，提高公开性和透明度。对诉讼费的缓、减、免应一律采用决定形式。建立诉讼费用担保制度，防止接受司法救助的当事人无限度地扩大诉讼请求。针对目前接受司法救助的部分当事人任意扩大诉讼请求这一问题，笔者建议建立一种诉讼费用担保制度。该制度主要适用于缓交和部分减交诉讼费用的当事人，即由该当事人就其所缓交或减交后剩余部分的诉讼费用提供一个或一个以上的担保人，如果该当事人败诉（或者是所提出的过高诉讼请求未获支持）又无力补足诉讼费用，则转由其担保人承担该责任。

    （七）建立健全跟踪监督制度。明确立案庭负责司法救助工作的实施，把司法救助作为当事人的一项权利告知，让当事人享有知情权。将司法救助工作纳入审判流程管理，实行个案跟踪监督，负责对已经决定提供司法救助案件当事人的经济活动情况进行监督，一旦发现被救助人经济状况好转或存在隐匿财产、滥用诉权等情形时及时撤销司法救助决定，限期由当事人交纳诉讼费用，逾期不交纳的，通知承办庭裁定驳回申请人起诉，防止国家财产流失；明确立案、审理和执行各阶段法官在救助工作中的互相配合和分工负责，对于需要追补诉讼费用的，应在判决生效后直接移送执行局予以执行。

    （八）建立司法救助的经费保障机制。在实施现行司法救助过程中，存在司法救助与法院办公经费不足的矛盾。我区未建立司法救助专项基金制度，在一定程度上影响了司法救助的施行。因此，为更好地开展司法救助工作，应加强法院经费保障，并把司法救助费用纳入国家财政预算，设立司法救助基金，从根本上解决司法救助经费短缺的问题。司法救助经费主要用于补充诉讼费的减交、免交部分，还用于对生活极度困难或急需医疗救治的申请执行人执行救助和刑事被害人国家救助，按照当地最低生活保障制度与临时救助政策进行经济救助或救急资助，帮助解决当事人暂时实际困难。

    （九）民事、行政案件中指定诉讼代理人的作法。民事、行政诉讼中除了诉讼费用的缓减免之外，不需要有别的司法救助措施了吗？这显然是不够的。在民事、行政诉讼中，生活极端贫困，没有生活来源的当事人往往同时是法律知识缺乏，仅仅使他们顺利进入诉讼程序，可因法律知识的缺乏明明“有理”可能胜诉而打不赢官司，此时诉讼费的缓免工作已丧失了原本的意义，仅达到了形式正义的层面。而法律援助制度往往不能够深入到现实中的每一个案件，当事人可能不求助于法律援助机构而直接向法院提起诉讼。因此，在民事、行政诉讼中亦可引入指定诉讼代理人的做法，在符合司法救助的条件下，可为当事人提供法律知识的司法救助。

    （十）法官在诉讼中释明指导。释明是法官在审理案件时的一项重要义务，也是一项重要的民事救助形式。法官行使释明义务，要贯穿到审理的全部程序中。释明要规定以下程序。立案时释明，当事人在起诉时，立案法官要在审查诉状后，进行如下释明：即诉讼请求是否适当的释明，权利义务的释明，诉讼举证的释明，诉讼风险的释明。庭审准备阶段的释明：交换证据的释明，举证后果的释明，诉讼程序、请求、事实的释明。庭审中的释明：诉讼权利义务的释明，诉讼法律后果的释明等。但法官的释明也要有度，要注意审判秘密的泄露。

    （十一）规定司法救助的告知程序。法院应当把司法救助作为一项诉讼权利告知当事人，以保证符合条件的当事人在知情的前提下决定是否申请司法救助，保障自身合法权利的实现。

    （十二）规定防止诉讼费用的不当流失的程序。笔者认为，为了防止国家财产的流失，应规定司法救助的撤销程序。在诉讼过程中，对已经决定给予司法救助的案件，人民法院一旦发现被救助人经济状况好转或者存在谎报虚报财产、滥用诉讼等情形时，亦即被救助方已不属于被救助范围的，应即予以裁定撤销司法救助，并责令其交纳诉讼费用。应当增加可操作的程序性规定。笔者认为，应这样明确规定：在缓交的情况下，法官应要求被救助人在审理期限终结前补交诉讼费用；对有能力补交而拒不交纳的，按自动撤诉处理；对确无能力补交的，可裁定减免诉讼费用。诉讼终结后，确定由对方当事人交纳诉讼费用的，法官要及时填报移送执行单给执行局，便于强制执行。只有这样，才能有效地防止诉讼费用的不当流失。

    （十三）设立司法救助监督机关。针对当前司法救助制度在实践中存在的要么过于宽泛，要么过于严厉的弊端，笔者认为，应在实践中确立起监督机关或者机构。因此，就目前我国的情况来看，就应进一步确立检察机关对同级及下级人民法院司法制度实施情况的监督职能。

　　结语

　  综上所述，我国司法救助制度的建立，充分体现了人民司法工作维护最广大人民根本利益的本质要求，既有利于各类案件的及时解决，提高了工作效率，又保障了程序公正，为维护实体公正创造了条件。我国应当在适应我国国情的基础上逐步完善现有的司法救助制度，并配合其他社会制度共同作用，以提高我国的司法文明水平。充分实现弱势群体在社会生活中应当享有的权利是实现依法治国目标的题中之义，尊重和保护弱势群体的合法权益也是社会主义和谐社会的根本要求。建立统一司法救助制度，关注并支持那些经济困难打不起官司的弱势群体和遭受犯罪侵害生活陷入困境以及因为案件执行不能而影响生产、生活的申请人是国家应尽的义务。

    （作者单位：河北省孟村回族自治县人民法院）